Статьей 33 Конституции Российской Федерации закреплено одно из фундаментальных начал административного права, своего рода один из столпов данной отрасли, а именно право граждан на обращение. Обратимся к формулировке ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Данное право является важнейшим элементом правового статуса граждан в целом и административно-правового статуса в особенности, а также представляет собой одну из основных гарантий защиты прав и свобод, декларируемых Конституцией России и иными нормативными правовыми актами.
В соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Нормативная конституционная характеристика права на обращение в органы власти обнаруживает его сложную юридическую природу как основного права, обладающего всеми характеристиками субъективных правомочий и отражающего в этом качестве не только личную, но и публичную потребность индивида в эффективной организации государственной и общественной жизни. В данном качестве право на обращение традиционно относится к числу политических прав, связанных с обеспечением участия граждан в реализации публичной политической власти, и имеет ярко выраженные гарантирующие свойства, т.е. выступает своего рода правом-гарантией всех иных (не только политических) конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов. Соответственно, оно имеет не только субъективно-личную, но и выраженную публичную направленность.
Несмотря на личную заинтересованность граждан в предусмотренных обращениях, они должны быть по своей направленности и публично-правовыми, т.е. затрагивать вопросы, составляющие конституционные начала управления делами государства, эффективного решения стоящих перед обществом и государством в лице их органов, организаций, хозяйствующих субъектов задач, включая надлежащие обеспечение и защиту прав и свобод (иметь политическую направленность в широком смысле). Вопросы сугубо частного характера (частной жизни как сферы исключительно личностного самоопределения) в таких обращениях не должны ставиться. Право на обращение может рассматриваться и как одна из важных форм обратной связи в системе государственного управления (в широком смысле), посредством которой обеспечиваются проверка, установление соответствия между характером и содержанием государственного воздействия на те или иные общественные отношения и фактической общественной практикой, складывающейся в определенной социальной сфере.
Нормативное содержание конституционного права на обращение включает ряд правомочий, основными среди которых являются следующие:
- правомочие личного обращения в государственные органы и органы местного самоуправления - определяет возможность лица напрямую в устной форме (на личном приеме) довести до сведения органа государственной или муниципальной власти предложение, заявление либо жалобу;
- правомочие направлять в названные органы индивидуальные и коллективные обращения - характеризует письменную форму петиционных взаимоотношений личности и государства, которая может быть реализована как одним лицом, так и группой лиц. Особой формой совместного пользования правом на обращение являются обращения юридических лиц. Как подчеркнул Конституционный суд Российской Федерации, рассматриваемое право по своей природе относится к числу тех прав, которые могут принадлежать объединениям граждан в форме юридических лиц (см. Определение от 22 апреля 2004 г. № 213-О);
- правомочия требования рассмотрения обращения в разумный срок компетентным лицом аппарата публичной власти и получения на него мотивированного и обоснованного, по существу поставленных в обращении вопросов, ответа, содержащего указание на конкретные обстоятельства, положенные в его основу. Закрепляя конституционно-правовой статус личности, Конституция Российской Федерации исходит из того, что гражданин во взаимоотношениях с публичной властью выступает не объектом государственной деятельности, а равноправным, наделенным неотъемлемым личным достоинством субъектом, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов (см., например, Определение КС РФ от 25 января 2005 г. № 42-О). В соответствии с этим, а также принимая во внимание, что Конституция призвана установить и гарантировать реальные конституционные права, мы можем утверждать, что право на обращение охватывает инициирование, процесс и результат петиционных отношений личности и государства, «выпадение» из его нормативного содержания хотя бы одного из названных элементов (их непризнание или необеспечение) неизбежно приводит к неэффективности названного конституционного права в целом.
Среди межгосударственных органов по защите прав и свобод человека и гражданина наиболее востребованным у российских граждан является ЕСПЧ, куда они получили возможность обращаться с 5 мая 1998 г. после ратификации Российской Федерацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Свою деятельность он осуществляет на основе принципа субсидиарности, подключаясь к вопросу реализации конвенционных положений, являющихся составной частью российской правовой системы, лишь в спорных ситуациях после исчерпания всех внутригосударственных средств правовой защиты.
Учитывая, что институт административной жалобы (административного иска) представляет собой систему конституционно-правовых, международно-правовых и административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с реализацией права физических и юридических лиц на административное обжалование, кроме вышеперечисленных нормативных документов названные общественные отношения регулируются федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти.
Главными целями института административной жалобы (административного иска) являются:
- обеспечение наличия административно-правового механизма защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;
- формирование одного из источников информации о социально-экономическом положении различных групп населения или их месте проживания (район, город, село), об их настроениях и потребностях;
- удовлетворение нужд и запросов физических и юридических лиц, снятие напряженности в обществе;
- повышение авторитета органов и учреждений государственной власти, укрепление их связи с населением.
Применительно к вышеуказанным целям представляется необходимым сформулировать задачи, решение которых обеспечит их достижение:
- нормативное определение перечня объектов защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц; юридическая конкретизация перечня субъектов указанной защиты; официальное определение статуса названных субъектов;
- обеспечение обратной информационной, управленческой связи между должностными лицами, представляющими государство и физическими, юридическими лицами, направляющими жалобу;
- официальное определение средств, способов, порядка и сроков удовлетворение нужд и запросов физических и юридических лиц;
- повседневный, непрерывный контроль за качеством и своевременностью рассмотрения поступающих жалоб, принятию по ним законных решений, доведению их до адресатов и исполнению указанных решений.
Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Жалоба появляется в той сфере правовых отношений, которые возникают из нарушения прав и законных интересов гражданина, установленных и закрепленных законодательством и другими нормами, регламентирующими права и личные интересы граждан, т.е. в тех случаях, когда отношения между гражданином и властью выходят за рамки позитивных. Цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении прав. Однако сами по себе жалобы не обеспечивают законность и не могут устранить её нарушения. Жалобу следует рассматривать как одну из гарантий соблюдения законности, так как она является одним из проявлений критики «снизу». Жалоба всегда является как средством защиты прав и свобод законных интересов индивида, нарушенных деяниями или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц служащих, так и одним из средств осуществления этих прав. Путем её подачи граждане реализуют предоставленные им государством права или требуют восстановления нарушенных прав. Таким образом, в жалобе наиболее ярко проявляется сочетание публичного и частного интереса, характерного для обращений граждан вообще. Однако подача жалобы не сводится к осуществлению только охранительной функции. Исследование социально-правовой сущности этого института дает основание полагать, что жалобы имеют двуединое значение. Они являются, с одной стороны, средством, способом зашиты прав и законных интересов человека, нарушенных действиями (бездействием) властных структур, а с другой — сигналами о существующих недостатках в их работе, способствуют устранению последних, улучшению работы государственного аппарата, укреплению режима законности. Одна из основных функций конституционного права на обжалование — служить средством охраны прав и законных интересов граждан. Следует отметить, что один из аспектов института права жалобы выражается в возможности гражданина посредством своего обращения участвовать в управлении общественными и государственными делами, выражать свою позицию, личное мнение по различным вопросам. Практика и опыт многих десятилетий показали, что главной целью, которую ставит гражданин, обращаясь с жалобой, является защита нарушенных прав человека (прежде всего самого себя), устранение препятствий для осуществления гражданином его прав и свобод и т.д. Лишь опосредованно, в ходе борьбы за свои права гражданин одновременно участвует и в управлении делами общества и государства, а точнее в деятельности по укреплению законности. Любой человек, обращаясь с жалобой с целью защитить нарушенные права, тем самым доводит до сведения компетентных органов факты, которые, по его мнению, являются негативными, обусловливают нарушение его прав и интересов и нуждаются в устранении. Таким образом, гражданин проверяет соответствие поведения различных органов и должностных лиц установленным для них масштабам поведения в целях выявления и недопущения возможных отклонений. Исходя из этой посылки, право на жалобу представляет собой важное средство социального контроля, через призму которого можно и нужно рассматривать реализацию права как элемент участия граждан в управлении делами общества и государства. В этом смысле, используя право на жалобу, гражданин посредством ее подачи выражает свое отношение к тем или иным реалиям. Подобная информация, заложенная в данного рода обращении, должна восприниматься как существенный источник выявления общественных интересов. Таким образом, очевидно, что право на жалобу, прежде всего, обеспечивает личный интерес гражданина в защите его нарушенного права (либо коллективов в отношении своих членов).
Законодатель к письменной жалобе предъявляет следующие требования:
- гражданин в своем письменной жалобе в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату;
- в случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменной жалобе документы и материалы либо их копии;
- жалоба, поступившая в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. В жалобе гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такой жалобе необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.
Невыполнение хотя бы одного из перечисленных требований приводит к тому, что текст изложенный на материальном носителе статусом жалобы обладать не может и обязательному рассмотрению не подлежит.
При рассмотрении жалобы государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения жалобы, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в жалобе вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», уведомление о переадресации письменной жалобы в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в жалобе вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по жалобе решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением жалобы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения жалобы.
Правом на обжалование действий (или бездействий) и решений органов государственной власти и должностных лиц обладают как физические, так и юридические лица. Так, например, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, потерпевшим, законным представителем физического лица, законным представителем юридического лица, защитником и представителем.
Предметом жалобы могут быть действия (бездействие), решения, совершенные либо принятые в нарушение установленных правовых предписаний закона или иного нормативного правового акта федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления, относящиеся к конкретному гражданину, заинтересованному в правильном (адекватном) применении к нему соответствующего правового предписания.
К объектам нормативного регулирования института административной жалобы относятся права, свободы и иные законные интересы физических и юридических лиц;
К субъектам правового регулирования института административной жалобы относятся: граждане Российской Федерации; иностранные граждане; лица без гражданства; лица с двойным гражданством; негосударственные юридические лица; государственные органы; государственные учреждения; государственные предприятия.
При обращении с жалобой в соответствующий орган гражданин вправе:
- лично довести до сведения должностного лица, рассматривающего жалобу, обстоятельства, приведшие к нарушению его прав;
- присутствовать при рассмотрении жалобы и знакомиться с итоговыми материалами по ее проверке;
- представлять дополнительные сведения или ходатайствовать об их истребовании органом власти города или должностным лицом, рассматривающим жалобу;
- получить в установленный срок официальный ответ в письменной форме о результатах рассмотрения жалобы;
- при несогласии с принятым решением обжаловать его в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти;
- требовать возмещения морального и материального вреда в установленном законом порядке;
- пользоваться услугами доверенного лица, адвоката.
Должностное лицо, в компетенцию которого входит рассмотрение соответствующей жалобы, обязано:
- принять жалобу и зарегистрировать ее;
- рассмотреть жалобу по существу в установленный настоящим Законом срок, объективно оценить изложенные в ней факты, проверить их достоверность;
- незамедлительно принять меры к пресечению неправомерных решений, действий (бездействия), посягающих на права и законные интересы граждан;
- в случае необходимости выехать на место для обследования обстоятельств, породивших жалобу, истребовать у тех органов власти города и должностных лиц, на которых поступила жалоба, необходимые материалы и объяснения, пригласить свидетелей и специалистов;
- принять мотивированное и основанное на законе решение по жалобе и обеспечить его реальное исполнение;
- сообщить гражданину о результатах рассмотрения жалобы и принятом по ней решении в установленный законом срок в письменной форме или в устной форме по согласованию с ним.
Рассмотрение жалобы прекращается, если в ходе проверки было установлено, что автор указал ложные фамилию, адрес и другие недостоверные сведения.
Жалобы граждан могут быть поданы как в устной, так и в письменной форме.
Устные жалобы граждан рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, личности обращающихся известны или установлены. Как правило, на устные жалобы граждан дается ответ в устной форме, если нет необходимости проведения дополнительной проверки изложенных в них фактов. В таком случае, жалобы регистрируются в трехдневный срок и ставятся на контроль, результаты их рассмотрения доводятся до сведения заинтересованных лиц в установленном настоящим Законом порядке.
Письменные жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб и предложений или лично, через секретариат и т.п. Они должны содержать наименование и адрес органа власти города или должностного лица, которым они адресованы, изложение существа жалобы или ходатайства, фамилию, имя, отчество обращающихся, их адреса, контактные телефоны, дату и личную подпись.
Жалобы, в которых отсутствуют фамилия, адрес и личная подпись, считаются анонимными и не подлежат рассмотрению.
Полномочия представителя, выступающего с жалобой от имени гражданина, удостоверяются подписью руководителя организации по месту жительства, работы или учебы, лечения, скрепленной печатью, а для лиц, находящихся в местах лишения свободы, - руководителями исправительных учреждений.
Не рассматриваются жалобы, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц.
Жалобы подаются в те органы и организации, тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действия, которых обжалуются, а также в суд.
Кроме того, жалобы могут быть направлены: в Администрацию Президента Российской Федерации, при которой создано самостоятельное подразделение – Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, в Конституционный Суд Российской Федерации, если налицо факты нарушения конституционных прав и свобод граждан, в Прокуратуру Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, а также во многие другие инстанции.
В том случае, если жалоба неподведомственна органу власти города или должностному лицу, она адресуется в трехдневный срок со дня поступления тому органу власти города или должностному лицу, к компетенции которых относится решение поставленных в ней вопросов.
Обратившимся лицам в таком случае при личном приеме или в письменном ответе сообщается, кому направлены на рассмотрение их жалобы.
Запрещается направлять на рассмотрение жалобы тем органам власти города и должностным лицам, действия (бездействие) которых обжалуются.
Возникающие споры о подведомственности обращений граждан рассматриваются вышестоящим органом государственной власти, должностным лицом либо в судебном порядке.
