Институт государственных и муниципальных заказов является одним из элементов механизма реализации экономической политики государства, направленной на обеспечение экономического развития страны и благополучия ее населения.
В широком понимании под государственным заказом определяют потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, удовлетворяемую за счет средств государственного бюджета и внебюджетных фондов, то есть за счет средств налогоплательщиков. Так, например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютеров для государственного учреждения, создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для армии реализуются через исполнение государственного заказа.
В узком смысле государственный заказ выражается в конкретном перечне товаров, работ и услуг, которые закупаются определенным органом государственной власти. Например, Правительство г. Москвы размещает заказ на ремонт московской кольцевой автомобильной дороги и др.
Государственный заказ отличает, прежде всего, то, что закупки и поставки по нему оплачиваются за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих федеральных или региональных бюджетах и внебюджетных фондах. Это так называемый принцип «источника средств». При этом совершенно неважно, кто является конкретным получателем продукции - тот, кто ее приобретает, или тот, кто является ее конечным потребителем. Например, конечным получателем закупаемых в рамках государственного заказа лекарств могут быть: комитет здравоохранения, государственный аптечный склад или аптеки. Но в любом случае, если эти закупки оплачиваются из бюджета или внебюджетных фондов, они рассматриваются в рамках понятия «государственный заказ».
Под понятие государственного заказа, согласно действующему законодательству, подпадают потребности как федеральных органов государственной власти (федеральные министерства, службы, агентства и т.д., например, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации), так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, нужды Администрации Томской области или Правительства Республики Татарстан).
Институт государственного заказа базируется на следующих принципах: законности; экономии и эффективности; гласности и открытости; равенства и справедливости; подотчетности и ответственности.
Значительную часть функций, законодательно закрепленных за органами местного самоуправления, составляет деятельность по обеспечению населения муниципального образования социально значимыми услугами. К такого рода услугам относятся озеленение территорий и уборка улиц, организация работы городского транспорта, учреждений образования и здравоохранения и многое другое. Особое место в составе таких услуг занимают предоставляемые населению жилищные услуги, так как они формируют основополагающие условия жизни местного населения.
Принципиально важным моментом в процессе организации муниципальных услуг является то, что муниципалитеты вовсе не обязаны производить социально значимые услуги собственными силами - силами своих служащих или муниципальных предприятий[58]. Во многих случаях муниципалитету целесообразнее ограничиться организацией услуг, которая предусматривает: определение ассортимента, количества и качества необходимых населению услуг; привлечение на договорной основе поставщика услуг; обеспечение бюджетного финансирования услуг.
Таким образом, под муниципальным заказом понимается документально оформленное и финансируемое из муниципального бюджета поручение хозяйствующему субъекту выполнить работы, поставить товары или оказать услуги, направленные на удовлетворение нужд местного населения.
Исходя из вышеприведенных определений, можно выделить основные признаки государственного и муниципального заказа. К ним относятся: обеспечение потребностей государственного или муниципального образования, т.е. населения в целом; финансирование за счет федерального или муниципального бюджета; исполнение заказа хозяйствующими субъектами любых форм собственности, получившими этот заказ в соответствии с установленным порядком; нормативно-правовая регламентация деятельности по размещению заказа.
Следует заметить, что конкурсное размещение публичных заказов не является чем-то абсолютно новым для России. Подобный способ решения местных проблем известен с петровских времен. Тем не менее, в советский период традиции размещения заказов на конкурсной основе были утрачены. Современная Россия вынуждена заново создавать правила и формировать традиции проведения подрядных торгов.
Рассматривая институт государственного и муниципального заказа, нельзя не сказать о терминах, наиболее часто встречающихся в законодательстве, регламентирующем сущность и характерные особенности размещения государственных и муниципальных заказах.
Государственные нужды - обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.
Муниципальные нужды - обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
Государственные и муниципальные заказчики - государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд - понимаются осуществляемые действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков.
Специализированная организация -юридическое лицо, осуществляющее функции по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить контракт, а также конкурс или аукцион на право заключить контракт по разработке конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций.
Конкурс - торги, победителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения государственного контракта, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.
Аукцион - торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного контракта.
Запрос котировок - способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.
Комиссии по размещению заказов - это, конкурсная, аукционная или котировочная комиссия, создаваемая при размещении заказа путем проведения конкурса, аукциона, а также запроса котировок цен на товары, работы, услуги.
Конкурсная комиссия - комиссия, осуществляющая вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, отбор участников конкурса, рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определение победителя конкурса.
Аукционная комиссия -комиссия, осуществляющая рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона.
Котировочная комиссия - комиссия, осуществляющая предварительный отбор участников размещения заказа, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в предварительном отборе, а также рассмотрение, оценка и сопоставление котировочных заявок и определение победителя в проведении запроса котировок, ведение протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок.
Участники размещения заказов - юридические лица, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любые физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Государственным или муниципальным контракт - договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.
Следует заметить, что для заключения государственного контракта не требуется вынесения правоприменительных, административных актов. Поэтому государственный контракт является гражданско-правовым договором.
На порядок его заключения распространяются нормы главы 28 «Заключение договора» ГК РФ, в том числе правила о заключении договора в обязательном порядке (ст. 445). Другие особенности государственного контракта находят отражение как в общих положениях о договоре, так и в специально посвященной им нормативно-правовой базе, как это имеет место быть и в отношении предпринимательского договора, а также отдельных его видов. Обращая внимание на данные особенности, Высший арбитражный суд РФ отмечал, что обязательства по поставке товаров для государственных нужд не следует рассматривать в качестве обычных предпринимательских договоров. Поэтому при рассмотрении споров нужно учитывать особенности этих отношений[59].
Поставка товаров для государственных нужд, таким образом, является самостоятельным видом договора купли-продажи. Квалифицирующий признак данного договора - цель использования приобретаемых товаров для государственных нужд, что обусловливает специфические основания его возникновения, субъектный состав и иные особенности, отличающие это обязательство от договора поставки.
К поставкам товаров для государственных нужд приоритетно перед правилами ГК РФ о договоре поставки применяются специальные законы, регулирующие отношения по поставкам товаров для государственных нужд и содержащие нормы различных отраслей права[60].
Расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда или в связи с односторонним отказом стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством.
В случае просрочки исполнения заказчиком обязательства, предусмотренного контрактом, другая сторона вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней). Неустойка (штраф, пени) начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства. Размер такой неустойки (штрафа, пеней) устанавливается в размере одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Заказчик освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны.
В контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом.
В случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного контрактом, заказчик вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней). Неустойка (штраф, пени) начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства. Размер такой неустойки (штрафа, пеней) устанавливается контрактом в размере не менее одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Поставщик (исполнитель, подрядчик) освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине заказчика.
В контракт включается обязательное условие о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте. Для проверки соответствия качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг требованиям, установленным контрактом, заказчик вправе привлекать независимых экспертов, выбор которых осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов осуществляется уполномоченным на то органом исполнительной власти путем плановых и внеплановых проверок. При выявлении в результате проведения таких проверок нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, неисполнении предписаний или внесенных предложений уполномоченный орган исполнительной власти вправе, помимо прочего, обратиться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещения заказа недействительным или с требованием о понуждении совершить действия, соответствующие законодательству Российской Федерации в защиту прав и законных интересов участников размещения заказа, а также с требованием заменить члена конкурсной, аукционной или котировочной комиссии.
Заказчик вправе обратиться в суд с иском о понуждении победителя конкурса заключить контракт, если тот уклоняется его заключить, и потребовать возмещения убытков, причиненных уклонением от заключения контракта, либо заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер. В случае уклонения победителя конкурса или участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, от заключения контракта денежные средства, внесенные ими в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, не возвращаются.
Под организациями инвалидов закон понимает организации, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов, где среднесписочная численность инвалидов по отношению к другим работникам составляет не менее чем пятьдесят процентов, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда - не менее чем двадцать пять процентов.
Для эффективности выполнения государственного заказа могут привлекаться предприниматели малого бизнеса. Привлечение малого предпринимательства к выполнению государственного заказа служит целям реализации государственной политики поддержки предпринимательства, развития рыночных отношений, экономного и эффективного выполнения государственного заказа.
В связи с этим, федеральный закон содержит обязывающие нормы, фиксирующие особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа путем проведения торгов. Так, государственные заказчики, за исключением случаев размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства, обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере пятнадцати процентов общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг по перечню, установленному Правительством Российской Федерации, путем проведения торгов.
Информационное обеспечение размещения заказов также нашло свое отражение в новом Федеральном законе. Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией определяется официальное печатное издание, официальный сайт Российской Федерации, официальный сайт субъекта Российской Федерации, официальный сайт муниципального образования в сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов. Информация о размещении заказа, размещенная на официальных сайтах доступна для ознакомления без взимания платы.
