После выполнения организационных процедур сложнейшими процедурами, требующими затрат субъектов мониторинга будут являться непосредственные процедуры.

Первая процедура, от выполнения которой будет зависеть весь исход дела являются действия по сбору информации об объекте мониторинга.

Сбор информации осуществляется на основе данных, имеющихся в поисковых информационных базах, досье нормативных актов, актах правоприменения, решениях судов, официальных отчетах органов государственной власти, а также в ходе непосредственного проведения социологических исследований, направления запросов органы, располагающие информацией по объекту мониторинга правоприменения.

Виды информации, собираемой при осуществлении мониторинга правоприменения, обозначены в п. 6 Постановления Правительства России от 19 августа 2011 г. № 694.

Вместе с тем, в качестве недостаточно уделено внимания необходимости сбора правовой информации о степени нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового исследования, а также об опыте нормативного регулирования вопросов объекта мониторинга в зарубежных странах.

Сбор информации о степени нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового исследования позволит использовать в дальнейшем при составлении концепции проекта нормативного правового акта или пояснительной записки к нему. Особого отношения заслуживает действия по проведению социологических исследований. Мы согласны с мнением Н. Н. Черногора и Д. Б. Горохова[419] в том что, проведение социологического исследования включает в себя:

– разработку задания на проведение исследований;

– выбор субъекта, проводящего исследования (в этом качестве могут выступать обладающие достаточной квалификацией работники, служащие органа, являющегося субъектом правового мониторинга, либо организации, специализирующейся в области проведения социологических исследований);

– выбор способов и методов проведения исследований (непосредственное интервьюирование неопределенного круга граждан и организаций, анкетирование, фокус-группа, проведение интерактивного голосования с помощью электронных средств, социологический опрос на сайте государственных органов в сети Интернет и т.д.);

– разработку опросных материалов (анкет, вопросников и т.д.);

– сопровождение исследований.

Следующая непосредственная административная процедура состоит в действиях по обработке, анализу и обобщению собранной и полученной информации.

В качестве результатов данной процедуры будут выступать:

1) перечень вопросов, вызывающих трудности в практике применения составляющей предмет мониторинга, пробелы и ошибки в действующем правовом регулировании;

2) определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в предполагаемом объекте правового регулирования;

3) обоснование неполноты в правовом регулировании общественных отношений, а также необходимости принятия решения по тому или иному вопросу правового регулирования;

4) предложение путей решения вопроса без помощи правового регулирования;

5) обобщение существующего регулирования вопроса за рубежом, а также исторического опыта нашего государства;

6) расчет возможных последствий регулирования правом.

Данные показатели могут быть закреплены в Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной п. 8 Постановления Правительства России от 19 августа 2011 г. № 694.

В качестве последней непосредственной административной процедуры выступают действия по оформлению результатов мониторинга правоприменения и их учету.

Основным документом, оформляемым по результатам обобщения и анализа информации определен доклад о результатах мониторинга правоприменения. Доклад предоставляется в Министерство юстиции России для подготовки сводного доклада для Правительства России и Президента России только в случае осуществления мониторинга правоприменения, включенного в план мониторинга правоприменения, утвержденный Распоряжением Правительства России. В случае проведения мониторинга правоприменения по собственной инициативе федеральными органами исполнительной власти доклад может предоставляться в Министерство юстиции Российской Федерации по решению руководителя данного органа.

Вместе с тем, считаем необходимым для субъекта проведения мониторинга готовить по его завершении доклад, предоставляемый руководителю для учета предложений, содержащихся в нем. Иначе для чего наделять федеральные органы исполнительной власти полномочиями по нормативно-правовому регулированию в своей сфере, если они должны будут это делать только после включения данного вопроса в план законопроектных работ Правительства России и поручений Президента России.

Также важным является доведение результатов мониторинга правоприменения до общественности путем обязательности их размещения на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и обеспечение их хранение в единых базах данных, которые возможно будут создаваться в будущем.

§ 3. Административные процедуры проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов

В предыдущих параграфах мы вели речь об экспертизе проектов нормативных правовых актов, её видах и принципах, в соответствии с которыми она может проводиться. Особую актуальность приобретает не только обозначенные моменты, но и комплексное решение проблем процедур организации и проведения экспертиз.

Экспертиза проводится весьма широко применительно к разным проектам различными органами и лицами и чаще всего в произвольной форме. Обращает на себя внимание большой удельный вес «самоорганизации» экспертизы, когда она организуется органами, готовящими и принимающими акт по избранной схеме анализа. До сих пор отсутствуют общие или согласованные процедуры и критерии изучения актов, которые могли бы быть сопоставимы для получения системной оценки[420].

Между тем нарастающая сложность подготовки проектов нормативных правовых актов, потребность прогнозирования последствий их действия побуждают к постановке вопроса о целесообразности существенного совершенствования экспертной работы в правовой сфере силами высококвалифицированных специалистов, и в особенности установления единообразных процедур их проведения.

Как мы уже отмечали, существует значительное количество нормативных правовых актов, в которых находят закрепление вопросы проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов[421]. Вместе с тем они разрознены и процедуры проведения экспертиз не получили должного закрепления.

Проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов является для федеральных органов исполнительной власти одним из реализуемых функций. Соответственно закрепление процедур проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов возможно в административных регламентах, издаваемых федеральными органами исполнительной власти или принятие типового регламента экспертизы проектов нормативных правовых актов, который может быть утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации. В данных актах было бы возможным закрепление процедур, необходимых при проведении экспертной деятельности.

Стоит отметить отсутствие обязательности проведения некоторых видов экспертиз применительно к принимаемым федеральными органами исполнительной власти нормативным правовым актам.

Согласно Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 [422] в отношении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти должны быть проведены следующие виды экспертиз:

– финансовая, проводимая Министерством финансов Российской Федерации;

– экспертиза оценки регулирующего воздействия, ответственным органом, за проведение которого является Министерство экономического развития Российской Федерации;

– правовая экспертиза, которая проводится органом, разрабатывающим проект нормативного правового акта, а также может проводится Министерством юстиции Российской Федерации по просьбе федерального органа исполнительной власти и в соответствии с заключенным с ним договором;

– антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Других видов экспертиз, которые могут проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти данное постановление Правительства России не содержит. Содержатся лишь необходимость согласования проекта нормативного правового акта, которым регулируются отношения в области страхового дела с Министерством финансов Российской Федерации и которым устанавливаются требования пожарной безопасности с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Не совсем понятно, в каких целях может проводиться такое согласование и какая методика проверки будет использоваться Министерством финансов Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий?

Так, Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» предусматривает экспертизы административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, которую должно проводить Министерство экономического развития Российской Федерации[423].

Также проекты правовых актов нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, а также проекты нормативно – технических и инструктивно – методических документов, регламентирующие хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне[424].

В приказе МВД России определяется, что в целях исключения неопределенности правовых норм, регламентирующих деятельность системы МВД России, ее структурных подразделений, сотрудников и военнослужащих, обеспечения соответствия нормативных предписаний проекта нормативного правового акта требованиям Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, положениям федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, ранее изданным ведомственным нормативным правовым актам по решению руководства Министерства осуществляется экспертиза проекта нормативного правового акта, включающая исследование правовых, научно-юридических, международно-правовых, криминологических, финансово-экономических, лингвистических и других аспектов проекта[425].

Таким образом, применительно к проектам нормативных правовых актов могут проводиться различные виды экспертиз, порядок и методика проведения которых применительно к отдельным её видам регламентирован, то о некоторых только лишь упоминается. Представляется необходимым закрепить все виды экспертиз, которым должны подвергаться проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в одном нормативном правовом акте, например, внести изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года №1009.

Если относительно видов экспертиз проектов нормативных правовых актов наблюдается имеется небольшая определенность, то процедурам их осуществления в законодательстве уделяется недостаточное внимание.

Представляется, что закрепляя процедуры экспертиз проектов нормативных правовых актов необходимо учитывать ряд требований:

Во-первых, каждая процедура должна иметь основания для ее начала и окончания;

Во-вторых, необходимо четкое закрепление последовательности действий, способствующих достижению целей экспертизы;

В-третьих, следует определить содержание каждого действия и его результат, а также его дальнейшее использование.

Рассмотрим, каким образом регламентируются процедуры проведения отдельных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов.

Наибольшей регламентации подвергаются процедуры проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Практически в любом федеральной органе исполнительной власти, обладающим и не обладающим правом осуществления нормотворческой функции, приняты в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[426] ведомственные акты, в которых находят закрепление процедуры проведения антикоррупционной экспертизы[427].

Под процедурами антикоррупционной экспертизы, как правильно отмечают авторы научно-практического пособия «Правовые акты: антикоррупционный анализ», необходимо понимать нормативно установленный порядок деятельности по выявлению дефектов нормативных правовых актов и иных документов, способных привести к коррупционным проявлениям в процессе правоприменения, направленной на исключение (предотвращение включения) указанных дефектов из (в) нормативных правовых актах, их проектов и иных документов[428].

Если методика проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденная Постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. № 96 единообразна у всех органов исполнительной власти, то относительно порядка её проведения имеются отличия. Значительное количество нормативных правовых актов ещё не значит четкое определение процедур проведения антикоррупционной экспертизы. Большая часть ведомственных нормативных правовых актов, связанных с порядком проведения экспертизы содержат указания, что она проводится в соответствии с Постановлением Правительства от 26 февраля 2010 г. № 96 и не определяют «собственно» порядок её проведения, чего нет и в указанном Постановлении Правительства России.

Вместе с тем имеются положительные примеры, которые могут быть учтены другими органами исполнительной власти при регламентировании порядка проведения антикоррупционной экспертизы.

Вполне логично, что антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится в рамках правовой экспертизы соответствующим правовым подразделением федерального органа исполнительной власти.

Некоторые федеральные органы исполнительной власти, регламентируя порядок проведения антикоррупционной экспертизы, устанавливают дополнительные требования к документам, которые предоставляются вместе с проектом нормативного правового акта. Так, в приказе Министерства культуры Российской Федерации закреплены следующие положения.

При направлении проекта нормативного правового акта в Нормативно-правовой департамент к нему прилагается справка, подготовленная совместно с Нормативно-правовым департаментом, в которой указываются:

1) основания издания нормативного правового акта:

– сведения об актах законодательства Российской Федерации (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов), которыми Минкультуры России поручается разработать нормативный правовой акт, а также номер и дата поручения или указания Президента Российской Федерации или поручения Правительства Российской Федерации;

2) сведения о всех действующих нормативных правовых актах, изданных Минкультуры России по данному вопросу, в том числе зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации, с указанием регистрационных номеров и даты регистрации, и информация о сроках приведения их в соответствие с принятым актом. В случае отсутствия необходимости внесения изменений в действующие нормативные правовые акты информация об этом также должна быть отражена в справке;

3) перечень актов законодательства Российской Федерации, использованных при разработке проекта нормативного правового акта (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов);

4) сведения о необходимости согласования приказа с иными федеральными органами исполнительной власти и другими организациями[429]. Данное положение полезно с нашей точки зрения ввиду более тщательной подготовке проекта нормативного правового акта, в том числе с точки зрения необходимости его принятия.

Непонятно для чего осуществляется антикоррупционная экспертиза из приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 26 января 2011 года № 26[430]. Так п.7 данного приказа закрепляет, что коррупциогенные факторы, выявленные Департаментом правового обеспечения и законопроектной деятельности при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, отражаются в заключении по результатам рассмотрения проекта нормативного правового акта.

Указанное заключение направляется в структурное подразделение, ответственное за разработку проекта нормативного правового акта. Для чего направляется заключение, каким образом поступать с выявленными коррупционными факторами, кто будет их устранять в данном приказе не отражено.

Правильным является определение результатов экспертизы и порядок дальнейших действий по ним. Так, в приказе Росалкогольрегулирования от 1 октября 2010 г. № 57н[431] определено, что коррупциогенные факторы, выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы проекта акта, устраняются ответственным исполнителем, после чего доработанный проект акта направляется на повторное рассмотрение в Правовое управление.

В случае несогласия с заключением Правового управления о выявленных коррупциогенных факторах ответственный исполнитель к документам, представляемым на подпись Руководителю Службы, прилагает пояснительную записку с соответствующим обоснованием своего несогласия по каждому положению проекта акта, которое указанно в заключении Правового управления как содержащее коррупциогенные факторы.

Отсутствует единообразие и в сроках проведения антикоррупционной экспертизы, в некоторых случаях установленные сроки проведения экспертизы 7[432], 10, 14-15 дней[433], в отдельных не указываются вообще[434]. Представляется, что сроки проведения экспертизы должны составлять не более 30 дней, что будет способствовать принципу обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов, установленному законодательством.

Но даже, несмотря на разнообразие сфер деятельности федеральных органов исполнительной власти необходимо применение одинаковых процедур при проведении антикоррупционной экспертизы, которые необходимо закрепить в нормативном правовом акте, изданном Правительством.

Следующим видом экспертиз проектов нормативных правовых актов является экспертиза оценки регулирующего воздействия.

Основанием для проведения данного вида экспертизы являются наличие в нормативном правовом акте, разрабатываемом федеральными органами исполнительной власти положений, регулирующих отношения в области:

а) организации и осуществления государственного контроля (надзора);

б) установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

в) оценки соответствия;

г) безопасности процессов производства.

Положительным в данном виде экспертизы является необходимость приложения к проекту нормативного правового акта пояснительной записки, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, по форме, устанавливаемой Министерством экономического развития Российской Федерации.

В случае отсутствия необходимой информации Министерство экономического развития имеет право запросить интересующую информацию. Перечень примерной информации, которая может быть запрошена, утвержден приказом Минэкономразвития РФ от 31 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»[435]. В это перечень входит:

1. Краткое описание предлагаемого правового регулирования в части положений, которыми изменяется содержание прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности, изменяется содержание или порядок реализации полномочий органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления в отношениях с субъектами предпринимательской и иной деятельности.

2. Сведения о проблеме, на решение которой направлено предлагаемое правовое регулирование, оценка негативных эффектов, порождаемых наличием данной проблемы.

3. Сведения о целях предлагаемого правового регулирования и обоснование их соответствия принципам правового регулирования, посланиям Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, концепции социально-экономического развития Российской Федерации, программе социально-экономического развития Российской Федерации, основным направлениям внешней политики Российской Федерации, основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации, федеральным целевым программам, концепциям, стратегиям и иным утверждаемым Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации документам, в которых формулируются и обосновываются цели и приоритеты политики государства, направления реализации указанных целей, задачи, подлежащие решению для их реализации, поручениям Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти.

4. Описание предлагаемого правового регулирования в части положений, которыми изменяется содержание или порядок реализации полномочий органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления в отношениях с субъектами предпринимательской и иной деятельности.

5. Оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на организацию исполнения и исполнение полномочий, необходимых для реализации предлагаемого правового регулирования.

6. Описание обязанностей, которые предполагается возложить на субъектов предпринимательской и иной деятельности предлагаемым правовым регулированием, и (или) описание предполагаемых изменений в содержании существующих обязанностей указанных субъектов.

7. Описание основных групп субъектов предпринимательской деятельности, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием.

8. Оценка изменений расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности на осуществление такой деятельности, связанных с необходимостью соблюдать обязанности, возлагаемые на них или изменяемые предлагаемым правовым регулированием.

9. Оценка рисков невозможности решения проблемы предложенным способом, рисков непредвиденных негативных последствий.

10. Сведения о результатах консультаций с субъектами предпринимательской и иной деятельности.

11. Иные сведения, позволяющие оценить обоснованность вводимых административных и иных ограничений и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности, обоснованность расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, возникновению которых способствуют положения проекта акта.

Считаем возможным закрепить не только право Минрегионразвития России запрашивать такую информацию, но и право отказывать в приеме проекта нормативного правового акта без предоставления необходимой информации для подготовки экспертного заключения.

Заключение подготавливается в срок не более 30 дней с даты поступления проекта акта в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия.

Примером, который может быть взят на вооружении при определении процедур проведения экспертиз является установление двух видов оценок:

а) предварительной оценки регулирующего воздействия проекта акта;

б) углубленной оценки регулирующего воздействия проекта акта и публичные консультации по нему.

Кроме того в качестве положительного примера являются положения о том, что в случае подписания проекта нормативного правового акта по которому выявлены избыточные положения, не урегулированы разногласия с Минрегионразвития России проект нормативного правового акта подлежит доработке решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы, информация в которую направляется Минрегионразвития России.

В заключении могут содержаться предложения об использовании разработчиком проекта акта решений, предполагающих применение иных правовых, информационных или организационных средств для решения поставленной проблемы и (или) о дополнительном применении таких средств в целях устранения избыточных административных и иных ограничений и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности или снижения рисков их введения, устранения необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, что позволит подготовить более качественный нормативный правовой акт, реализация положений которого впоследствии будет менее затруднительной.

В отношении финансовой экспертизы, проводимой Министерством финансов Российской Федерации, действующее законодательство не содержит каких либо процедур, что создает трудности для разработчиков проектов нормативных правовых актов при определении положений, которые могут вызывать дополнительные расходы соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Данная проблема характерна не только при разработке проектов нормативных правовых актов, принимаемых впоследствии федеральными органами исполнительной власти, но и для проектов федеральных законов, пояснительные записки к большинству из которых содержат указания на отсутствие дополнительных расходов для бюджета.

Считаем что решение данной проблемы возможно путем разработки Министерством финансов Российской Федерации, как это обозначено в Постановлении Правительства России от 13 августа 1997 года № 1009, соответствующей методики оценки финансовых последствий.

Регламентация процедур правовой экспертизы осуществляется ведомственными нормативными правовыми актами[436].

Проекты нормативных правовых актов в целях проверки их соответствия Конституции Российской Федерации, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, ранее изданным нормативным правовым актам федерального органа исполнительной власти, а также соблюдения установленных правил их оформления подлежат обязательному рассмотрению и согласованию в соответствующих правовых департаментах федерального органа исполнительной власти. Данная обязанность возлагается на юридическую службу в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 207 «Об утверждении типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти»[437].

Кроме того, по просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять правовую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов.

Наибольшая регламентация процедур проведения правовой экспертизы осуществлена в Приказе МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России». В нем определены порядок приема проекта нормативного правового акта на экспертизу, содержание экспертизы, сроки, порядок оформления результатов и их последствия.

Так, о чем мы уже упоминали, положительным является предоставление документов, на основании которых осуществлена его разработка, пояснительная записка и заключения независимой экспертизы в случаях, когда ее проведение является обязательным. В необходимых случаях представляются финансово-экономическое обоснование проекта, другие расчеты и обоснования, а также таблица разногласий. Отсутствие обозначено влечет возвращение проекта разработчику с указанием причин без рассмотрения проекта.

Рассмотрение проекта нормативного правового акта в ДПД МВД России включает в себя следующие процедуры:

– определение полномочий соответствующих органов (организаций, должностных лиц) по изданию данного нормативного правового акта;

– определение полноты согласования проекта нормативного правового акта;

– установление правильности выбора вида нормативного правового акта;

– определение соответствия проекта нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, ранее изданным нормативным правовым актам МВД России;

– анализ проекта нормативного правового акта с учетом Правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Правительством Российской Федерации;

– проверку правильности оформления проекта нормативного правового акта, соблюдения установленных юридико-технических требований и правил;

– рассмотрение заключений независимой экспертизы и полноту учета содержащихся в них рекомендаций;

– подготовку заключения или визирование проекта соответствующими должностными лицами.

Данные перечень процедур достаточно подробно определяет содержание правовой экспертизы.

В целом обозначенный приказ МВД России может быть взят за основу как продуманный и проверенной практической деятельностью договорно-правового департамента МВД России при регламентировании процедур проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов другими федеральными органами исполнительной власти, ведомственные приказы которых не содержат указанных нами положений.

Следующий вид экспертиз, который может проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является государственная экологическая экспертиза.

Проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации подлежат обязательной государственной экспертизе[438].

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной экологической экспертизы. Непосредственным же субъектом проведения государственной экологической экспертизы является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования[439].

Государственная экологическая экспертиза является видом экспертизы проектов нормативных правовых актов, разработанных федеральным нормативным правовым актом, процедуры проведения которой детально регламентированы нормативно-правовыми предписаниями[440] от начала до завершения экспертной деятельности, являются прозрачными для федеральных органов исполнительной власти.

Помимо всего прочего лица, осуществляющие государственную экологическую экспертизу при нарушении процедур проведения экспертизы могут быть привлечены к установленной законодательством ответственности. Аналогичных положений не предусмотрены в отношении ни одного из других видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

Это положение является важным условием экспертной деятельности.

Отметим, что ответственность за чистоту разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов должны нести все участники нормотворческого процесса: лица, непосредственно разрабатывающие нормативный правовой акт; правовые службы и специалисты, осуществляющие правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов на разных стадиях их подготовки к принятию (утверждению); независимые экспертные организации и эксперты.

Однако на сегодняшний день правовые нормы, предусматривающие привлечение перечисленных лиц к ответственности за умышленные нарушения, допущенные в ходе разработки и экспертизы проекта нормативного правового акта, отсутствуют. Вместе с тем необходимость разработки таких положений объективно существует.

Основными видами ответственности участников экспертизы должны выступать дисциплинарная и административная. Дисциплинарная ответственность применима главным образом к специалистам и руководителям структурных подразделений государственных органов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов. Административная ответственность (применение наказаний в виде штрафов, ликвидации организаций, отзыва аккредитаций и т.д.) – к независимым экспертам и руководителям (специалистам) независимых экспертных организаций.

Необходимо отметить, что установление ответственности участников нормотворческого процесса и субъектов экспертизы проектов нормативных правовых актов должно быть не карой, а усилением чувства ответственности указанных субъектов при выполнении своих функций, что в целом будет способствовать повышению качества результатов их деятельности.

Вышеобозначенное позволяет сделать следующие выводы.

Анализ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регламентирующих порядок подготовки проектов нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что они предусматривают некоторые виды экспертиз, которых нет в постановлении Правительство Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Под процедурами экспертизы проектов нормативных правовых актов необходимо понимать нормативно установленный порядок деятельности по выявлению дефектов проектов нормативных правовых актов, способных привести к коррупционным проявлениям в процессе правоприменения, выявлению возможных последствий в экологической сфере, способных представлять угрозу окружающей природной среде, обнаружению возможных административных барьеров для субъектов предпринимательской деятельности, влекущих за собой действия должностных лиц коррупционной направленности, выявлению расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы не предусмотренных соответствующими статьями, направленной на исключение (предотвращение включения) или учет указанных положений при принятии нормативных правовых актов.

Процедуры проведение экспертиз должны предусматривать несколько составляющих:

Во-первых, аналитическую, необходимую для последующего получения оценок при анализе не только ситуации, но и методов, процедур и операций проектирования и конструирования конечного «продукта»;

Во-вторых, оценочную, характеризующуюся сравнением того, что анализируется, с имеющимися у эксперта эталонами, для чего выстаивается абстрактная шкала, обладающая количественными, ранговыми, качественными показателями, которые не всегда присутствуют при регламентировании процедур проведения экспертиз;

В-третьих, организационную, предусматривающую вопросы начала и окончания процедур, включающую порядок оформления результатов и критерии их получения или достижения, ответственность, которая может наступить при нарушении процедур;

Кроме того считаем необходимым обязательное предоставление вместе с проектом нормативного правового акта соответствующего обоснования, подтверждающего правильность положений, содержащихся в проекте нормативного правового акта, принимаемого федеральным органом исполнительной власти.

§ 4. Административные процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов

Подготовка и принятие федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов является творческим процессом, который, ввиду публичности своего характера, требует соблюдения установленных процедур, регламентация которых в настоящее время осуществляется многочисленными нормативными правовыми актами.

Принятие процедурных норм позволит сделать механизм подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов более прозрачным и сократить свободу усмотрения, имеющуюся у тех, кто реализует политику, а не определяет ее – у органов и должностных лиц, занимающихся правоприменительной деятельностью: регистрацией, лицензированием, выдачей разрешений, квот и т. п. Этот вид деятельности должен быть жестко регламентирован с тем, чтобы сократить возможность чиновничьего произвола. Должностные лица, принимающие нормативные правовые акты, должны быть поставлены в жесткие процедурные рамки, при этом надлежит установить четкий алгоритм действий должностных лиц, четкие критерии и разумные сроки принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Очевидно, что подобное нежелание связывать себя определенными законодательно процедурными требованиями, которые предлагается закрепить в Федеральном законе «О нормативных правовых актах»^{^[441]}, обусловлено тем, что иметь собственный регламент и обладать возможностью произвольно по собственному усмотрению его изменить намного удобнее для того или иного органа власти.

Основным нормативным правовым актом, регламентирующим процедуры подготовки федеральными органами исполнительной власти актов является постановление Правительство Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[442].

В соответствии с указанными Правилами федеральные органы исполнительной власти должны обеспечивать своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; исключить случаи направления для исполнения нормативные правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке; ежемесячно представлять в Минюст России перечни изданных правовых актов; осуществлять меры по укреплению юридических служб и повышению эффективности их деятельности.

Помимо обозначенных правил общими для всех федеральных органов исполнительной власти являются постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»[443], устанавливающее порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности, постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»[444], определяющее порядок участия федеральных органов исполнительной власти в законотворческой деятельности Правительства России, постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»[445] в соответствии с которым определяются процедуры разработки федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Вместе с тем, в настоящее время во многих федеральных органах исполнительной власти существуют правила подготовки и принятия нормативных правовых актов, которые отражают особенности этого процесса в том либо ином ведомстве. Закрепление данных процедур осуществляется либо в отдельных нормативных актах, специально посвященных подготовке проектов нормативных правовых актов[446], либо в регламенте федерального органа исполнительной власти путем выделения в нем отдельного раздела[447]. Однако, несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, регламентация процедур подготовки осуществляется фрагментарно, либо отсутствуют вообще.

Первая из процедур, которая, на наш взгляд, должна найти юридическое закрепление является определение необходимости принятия решения о подготовке нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти.

Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Данное положение сформулировано в постановлении Правительства России № 1009.

То есть необходимостью подготовки нормативных правовых актов является издание актов более высокой юридической силы, в которых прямо предусмотрена обязанность по подготовке акта федеральным органом исполнительной власти. Что касается инициативы самих органов, то в постановлении Правительства России №1009 отсутствуют положения, которые бы позволили бы сделать вывод о необходимости разработки акта. В отличие от него некоторые ведомственные акты закрепляют случаи, в результате которых принимается решение о разработке ведомственных нормативных правовых актах. Так, в п.18 приказа МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» определено, что основаниями для издания ведомственных нормативных правовых актов являются:

– Положения Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, обязательства Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации, нормы федеральных конституционных законов, федеральных законов.

– Указы и распоряжения Президента Российской Федерации.

– Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

– План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

– Поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

– Решения коллегии МВД России, оперативных совещаний при Министре и заместителях Министра.

– Распоряжения и поручения Министра и его заместителей.

– Планы работы МВД России или подразделений МВД России.

– Инициатива подразделений МВД России.

В п.8 приказа Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 31 марта 2010 г. № 665 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации» закреплено, что нормативные правовые акты ФТС России издаются:

1) на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;

2) во исполнение решений коллегии ФТС России, поручений руководства ФТС России, по инициативным предложениям подразделений ФТС России, таможенных органов Российской Федерации – в целях регламентации вопросов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Данные положения могут быть учтены при разработке нового нормативного правового акта, который возможно будет принят, либо при внесении изменений в постановление Правительства России № 1009 по совершенствованию процедур подготовки нормативных правовых актов.

Принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти, по нашему мнению, должно каким-то образом оформляться. Некоторые органы исполнительной власти оформляют данные вопросы принятием планов нормотворческой деятельности (например, МВД России, ФТС России), что прямо предусмотрено ведомственными нормативными правовыми актами. Принятие актов более высокого уровня не требует обоснования их включения в план нормотворческой деятельности. Если это инициатива самого органа исполнительной власти, то представляется, что обязательно должен быть разработан документ, обосновывающий такую необходимость. Это может быть, например, докладная записка. Положительным примером, который может быть использован в данном случае, выступает подготовка инициатором проекта акта докладной записки, в которой содержатся сведения:

1) о существе проблемы, требующей правового регулирования;

2) о цели предполагаемого правового регулирования;

3) о конкретных мерах, направленных на решение проблемы, которые предполагается положить в основу нормативного правового акта;

4) о перечне действующих нормативных правовых актов по проблемному вопросу и анализ недостатков действующего правового регулирования[448].

Мы согласны с А. М. Целиком в том что, необходимость издания нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти может возникнуть и в случае:

1) правовой неурегулированности внутриведомственных отношений;

2) наличия общественных связей в сфере внешнего управления, требующих правового обеспечения;

3) появления потребности в изменении правового регулирования общественных отношений, урегулированных ранее нормативными правовыми актами (принятие нового акта большей юридической силы по данному вопросу, изменение обстановки и так далее);

4) множественности ведомственных нормативных правовых предписаний, делающей необходимыми их систематизацию и кодификацию;

5) несоответствия действующих нормативных актов характеру новых социальных связей и отношений[449].

К докладной записке могут прилагаться материалы прогнозирования, мониторинга правоприменения, о которых мы вели речь ранее.

Также обязательным считаем планирование федеральными органами исполнительной власти работ по подготовке проектов нормативных правовых актов, закрепление данной процедуры в качестве обязательного требования в процессе подготовки проекта нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти. Это позволит контролировать процесс подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативного правового акта, увеличить осведомленность населения о деятельности федерального органа исполнительной власти, придать прозрачности его деятельности, а также усилить степень ответственности за исполнение положений плана. Кроме того, «прозрачность» процесса подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти существенно облегчит возможность участия в нем негосударственных структур, что позволит повысить уровень доверия населения к органам государственной власти и государственным служащим и обеспечит также более точную постановку социально-значимых задач и оценки их реализации.

После принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного правового акта осуществляется определение исполнителей и сроков его подготовки. Определение исполнителей и сроков подготовки проекта нормативного правового акта должен определяться в плане, предусматривающем его разработку. Срок подготовки проекта нормативного правового акта не должен превышать, как правило, одного месяца, либо срок определяется в соответствующем поручении Президента или Правительства России, либо указании или поручении руководителя федерального органа исполнительной власти или лица, его замещающего. Считаем не обоснованным исключение сроков подготовки проектов нормативных правовых актов из Постановления Правительства России №1009[450]. Наличии сроков подготовки проекта повысит ответственность разработчиков за осуществляемые действия.

Как мы уже отмечали подготовка проектов нормативных правовых актов это творческий процесс, требующий наличия определенных знаний, умений и навыков нормотворческой работы, которыми порой могут не обладать сотрудники подразделений, на которых возложена обязанность по их подготовке. Идеальным является положение, когда сотрудник владеет искусством нормотворческой деятельности и одновременно знает предмет правового регулирования.

Отдельные авторы в качестве обязательной процедуры, которая должна быть также закреплена, считают необходимость разработки концепции нормативного правового акта[451].

Представляется, что такая необходимость существует при разработке комплексных нормативных правовых актов, или актов, которые принимаются на межведомственном уровне. В остальных случаях, возможно, ограничиться подготовкой докладной записки, на основании которой разработка проекта будет включена в план нормотворческой деятельности федерального орган исполнительной власти.

В случае необходимости подготовки концепции проекта нормативного правового акта необходимо руководствоваться требованиями, нашедшими закрепление в Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»[452]. О важности данного документа мы отмечали в предыдущих главах работы. Указанное постановление Правительства определяет содержание концепции, которое может быть использовано при подготовке концепции проекта нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти. Вместе с тем для полной ясности вопроса необходимо сформулировать понятие концепции, относительно понимания которого в литературе существуют разнообразные точки зрения.

Так, В. М. Баранов «в качестве рабочего операционного определения концепции законопроекта» предлагает для обсуждения следующую дефиницию: «Концепция законопроекта – относительно автономный прием юридической техники, самостоятельный первоначальный этап законотворчества, представляющий собой выражение правовых позиций ее составителей в форме специально подготовленной научно-практической прогнозной информации, содержащей определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона»[453].

А. Ю. Царёв, проводя исследование, правда, применительно к концепции закона, предлагает понимать под ней воплощенный в нем замысел законодателя, включающий в себя цель – решение определенной общественно-значимой проблемы, а также способ (способы) достижения этой цели – соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.)[454].

По мнению Ю. А. Тихомирова концепция закона – это «аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия»^{^[455]}.

В каждом представленном определении есть положительные моменты, но все они не учитывают того, что концепция это, прежде всего документ[456], который имеет четко очерченное содержание, к которому разработчики приходят в результате аналитической деятельности. Это было верно отмечено А. Р. Парамоновым, который отмечает, что «концепция законопроекта – это письменный документ, прилагаемый к проекту закона (включаемый в текст пояснительной записки к законопроекту), отображающий систему взглядов субъекта права законодательной инициативы (авторов проекта) на какое-либо явление, требующее законодательного регулирования, на методы и способы регулирования, а также на понимание основных терминов, используемых в проекте... представляется целесообразным включение в концепцию следующих позиций: 1) анализ проблемной ситуации (ее факторов); 2) обоснование выбора предмета правового регулирования; 3) формулировка целей и принципов законодательного регулирования; 4) способы и методы законодательного регулирования (как средство достижения цели), их преимущества в сравнении с другими вариантами; 5) финансово-экономическое обоснование проекта решения; 6) глоссарий – толковый словарь, с определением наиболее значимых терминов, предполагаемых к использованию в проекте»[457]. Вместе с тем понимание концепции А. Р. Парамоновым значительно расширяет её содержание ввиду включения таких элементов как глоссарий, способы и методы законодательного регулирования. Представляется, что данные положения найдут отражение в самом проекте нормативного правового акта. Но даже включение в содержание концепции тех положений, которые нашли закрепление в основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов, при их распространении на проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти вызовет серьезную сложность у инициаторов проектов актов. В то же время результатом разработки концепции будет являться четкое понимание цели будущего нормативного правового акта, круга лиц, на которых он будет распространяться, его структуры, а также возможных будущих последствий, связанных с его принятием.

Наибольшую сложность при подготовке федеральным органом исполнительной власти проекта нормативного правового акта имеют действия направленные на его непосредственную разработку. При этом учитываются как теоретические, так и нормативные положения, связанные с необходимостью обеспечить логическое развитие темы правового регулирования.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Технико-юридические средства, приемы, правила и методы их использования, которые могут найти применение в деятельности субъектов подготовки нормативных правовых актов были нами рассмотрены в предыдущих главах работы.

Особые требования, предъявляются к оформлению проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Данные требования находят закрепление как в нормативных правовых актов, изданных Правительством Российской Федерации[458], так и ведомственных нормативных правовых актах[459]. Вполне очевидно, что с учетом правил делопроизводства, утвержденных Постановлением Правительства России, а также методических рекомендаций, утвержденных Приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. № 76 многим федеральным органам для единообразия требований, предъявляемых к проектам нормативных правовых актов необходимости привести свои ведомственные акты в соответствии с указанными нормативными документами.

И последний важный момент, которому необходимо уделить внимание при регулировании процедур подготовки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является подготовка сопроводительных документов. Думается, что это может быть пояснительная записка или справка, представляемая вместе с проектом нормативного правового акта руководителю федерального органа исполнительной власти.

В пояснительной записке должны найти отражение:

– основания издания нормативного правового акта;

– сведения о проблеме, на решение которой направлено предлагаемое правовое регулирование, оценка негативных эффектов, порождаемых наличием данной проблемы

– сведения о целях предлагаемого правового регулирования и обоснование их соответствия принципам правового регулирования, посланиям Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, концепции социально-экономического развития Российской Федерации, программе социально-экономического развития Российской Федерации, основным направлениям внешней политики Российской Федерации, основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации, федеральным целевым программам, концепциям, стратегиям и иным утверждаемым Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации документам, в которых формулируются и обосновываются цели и приоритеты политики государства, направления реализации указанных целей, задачи, подлежащие решению для их реализации, поручениям Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти;

– краткое описание предлагаемого правового регулирования в части положений, которыми изменяется содержание прав и обязанностей субъектов;

– описание предлагаемого правового регулирования в части положений, которыми изменяется содержание или порядок реализации полномочий органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления;

– сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

– сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, организациями, если такое согласование требуется, с указанием не учтенных разработчиками замечаний и предложений, поступивших в процессе согласования;

– последствия издания данного нормативного правового акта, связанные с необходимостью формирования новых структурных подразделений, увеличения численности существующих, а также их дополнительного финансирования и материально-технического обеспечения;

– сведения о проведении экспертиз (антикоррупционной, финансовой, экологической, «рисковой» и др.) с приложением копий заключений по результатам экспертизы. В случае несогласия с замечаниями и предложениями, изложенными в заключении, подготовленном по итогам экспертизы, в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта излагается обоснование такого несогласия;

– оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на организацию исполнения и исполнение полномочий, необходимых для реализации предлагаемого правового регулирования.

Установление обязанности подготовки пояснительной записки при разработке проекта нормативного правового акта, это, с одной стороны, усложнение процедур подготовки, с другой, освобождение разработчиков от необходимости подготовки иных документов, которые в настоящее время предоставляются при представлении проекта нормативного правового акта на подписание руководителю федерального органа исполнительной власти. Помимо этого ещё одним доводом в пользу установления обязательности подготовки пояснительной записки является то, что в некоторых случаях она уже готовиться в соответствии с действующими нормативными правовыми актами[460], например при направлении проекта нормативного правового акта на экспертизу.

В заключении параграфа считаем возможным сделать следующие выводы.

Отсутствие системного правового регулирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти создают возможности принятия недействующих и неэффективных нормативных правовых актов, особенно это касается наиболее важной её части – подготовки нормативных правовых актов.

Автором отмечается, что, несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, регламентация процедур подготовки осуществляется фрагментарно, либо отсутствуют вообще.

Отдельные авторы в качестве обязательной процедуры, которая должна быть также закреплена, считают необходимость разработки концепции нормативного правового акта[461].

Принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти, по нашему мнению, должно оформляться докладной запиской на имя руководителя федерального органа исполнительной власти.

Представляется, что необходимость разработки концепции нормативного правового акта существует при разработке комплексных нормативных правовых актов, или актов, которые принимаются на межведомственном уровне. В остальных случаях, возможно, ограничиться подготовкой докладной записки, на основании которой разработка проекта будет включена в план нормотворческой деятельности федерального орган исполнительной власти.

Особые требования должны предъявляться к процедурам к процедурам оформления проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

И последний важный момент, которому необходимо уделить внимание при регулировании процедур подготовки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, по мнению диссертанта, является подготовка сопроводительных документов. Думается, что это может быть пояснительная записка или справка, представляемая вместе с проектом нормативного правового акта руководителю федерального органа исполнительной власти.

Заключение

Острейшими проблемами, препятствующими нормальному социально-экономическому развитию нашей страны, продолжают оставаться административный произвол и коррупция в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления.

Одной из важнейших причин сохранения подобного положения является закрытость исполнительных структур, непрозрачность и нерегламентированность процесса подготовки и принятия нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц. В настоящее время существует множество различных законодательных и подзаконных актов, регулирующих порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц по подготовке нормативных правовых актов. Однако эти акты зачастую противоречат друг другу и не выдерживают никакой критики с точки зрения беспробельности процедуры, обесп