Ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, член Российской академии юридических наук (РАЮН) Ф.П. Васильев 15 страница

В дальнейшем на основании мониторинга правоприменения исследователи осуществляют общий анализ развития законодательства, выявляют основные тенденции его развития. После проведения общего анализа происходит переход к детальному исследованию, в частности, рассматриваются особенности развития правового регулирования в определенной сфере, в которой федеральный орган исполнительной власти уполномочен принимать нормативные правовые акты, а также выдвигаются предложения по совершенствованию содержания и формы отдельных действующих правовых норм в связи с существующими общественными потребностями.

При составлении прогноза в обязательном порядке необходимо учитывать положения принимаемых в последнее время концепций развития тех или иных сфер управления[384].

Представляется, что прогноз должен быть составлен в соответствии со следующими правилами:

1) необходимо изучить возможные варианты развития прогнозируемого нормативного правового акта с целью определения наиболее оптимального решения;

2) должен быть сделан опирающийся на фактические и эмпирические данные расчет позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;

3) необходимо учитывать, что изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого авторами прогноза;

4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов;

5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования должно стать изучение общественного мнения;

6) существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого правового решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе.

3. Определение результатов прогнозного исследования, предложение возможных варианты развития объекта прогнозирования. Перед тем как определить окончательные результаты прогнозного исследования, целесообразно выявить общественное мнение относительно предмета прогнозирования и предварительных выводов. Выявление общественного мнения следует сделать обязательным элементом процесса прогнозирования в случае, если вопросы, по которым проводится прогнозное исследование, представляются общественно значимыми. Кроме того, на данном этапе возможно привлечение внешних экспертов для дачи независимой оценки предварительным выводам прогнозного исследования.

Итоговый вариант результатов прогнозного исследования составляется с учетом общественного мнения и заключения привлеченных внешних экспертов. По результатам проведенного прогнозного исследования может быть построена нормативная модель будущего состояния объекта прогнозирования, а также даны конкретные рекомендации по оптимальной модели развития законодательства и практики его применения.

4. На последнем этапе происходит техническое оформление результатов прогнозного исследования и их использование. Прогнозный продукт в виде результата прогнозного исследования должен использоваться при планировании организации нормотворческой и правоприменительной деятельности, для составления конкретных проектов нормативных правовых актов, разработки концепций развития законодательства, выработки предложений по совершенствованию правоприменительной практики. При этом необходимо учитывать, что на практике возможна ситуация, когда будут представлены несколько альтернативных вариантов прогноза развития законодательства и практики его применения.

Как отмечает М. В. Чеснокова, проведенные среди государственных служащих социологические опросы показывают, что «...большинство из них полагает, что в их работе недостаточно представлены функции по анализу, прогнозированию и планированию. Возможно, этот недостаток будет исправлен при подготовке административных регламентов исполнения государственных функций и должностных регламентов гражданских государственных служащих»^[385]. Конечно, подобные нормы не помешают и во внешних регламентах. Но в целом, как представляется, более правильным было бы помещение норм о планировании (прогнозировании) в регламентах внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Однако здесь необходимо отметить существенный недостаток регламентного регулирования: таковое прошло мимо процедур аналитической деятельности. Думается, именно по данному вопросу внутренние регламенты федеральных органов исполнительной власти могут воспринять позитивный опыт регламентов иных субъектов права, в частности Регламента Генеральной прокуратуры РФ^[386] и Регламента Главной военной прокуратуры РФ^[387], содержащих самостоятельные разделы, посвященные аналитической работе, подготовке и направлению документов информационно-методологического характера.

Прогнозирование конкретизируется в практике нормотворческого планирования в рамках соответствующих процедур.

Все важнейшие программные документы, определяющие стратегию социально-экономического развития страны, развития отдельных отраслей, содержат указания на потребности правового регулирования в соответствующей сфере.

Но помимо нормотворческих приоритетов в среднесрочной и долгосрочной перспективе они нередко называют и конкретные проекты нормативно-правовых документов, которые должны быть разработаны. В частности, такие перечни проектов нормативных правовых актов содержат Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года^[388], Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»^[389] и др.

Каждый федеральный орган исполнительной власти осуществляет свою деятельность на основе текущих и перспективных планов.

Так, согласно п. 16 Регламента Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами, распоряжениями и поручениями Президента Российской Федерации принимает программы социально-экономического развития страны и планы действия по их реализации, а также планирует свою законопроектную деятельность, проведение заседаний и других мероприятий[390].

Пунктом 2.1 Типового Регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти свою работу планируют по основным направлениям деятельности[391].

В планах работ могут выделяться специальные разделы, отражающие содержание работ по подготовке нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти на год. К сожалению, практически нет федеральных органов исполнительной власти, в которых отдельно разрабатывались планы нормотворческой деятельности органа. Чаще всего эти работы растворяются в других разделах плана основных мероприятий.

Мероприятия по подготовке нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти являются составной частью планов работы правовых подразделений.

Сложным и длительным предстает и процесс подготовки каждого проекта нормативного правового акта. Своевременной и качественной его разработке служит график (план-график) разработки конкретного нормативного правового акта.

Планирование нормотворческой деятельности складывается из следующих последовательно сменяемых процедур:

1) сбор и анализ информации, необходимый для разработки планирующего документа;

2) сбор предложений от заинтересованных органов и подразделений;

3) подготовка проекта плана;

4) согласование проекта плана с исполнителями;

5) утверждение плана;

6) доведение плана до исполнителей;

7) организация выполнения планируемых мероприятий.

Разработчиком плана выступает тот орган или подразделение, к компетенции которого относится соответствующий предмет ведения.

В обязательном порядке при разработке плана подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной должны быть изучены:

– Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

– Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

– программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и планы действий Правительства Российской Федерации по ее реализации;

– Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации;

– план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;

– концепции развития отрасли, в которой необходимо осуществить правовое регулирование при её наличии.

Поручения (запросы) о представлении предложений направляются в те органы и тем должностным лицам, которые потенциально могут располагать сведениями о состоянии и потребностях правового регулирования общественных отношений.

К этому процессу желательно также привлекать другие государственные органы, научные и образовательные учреждения, институты гражданского общества. Такое расширение демократического характера планирования, безусловно, будет способствовать повышению обоснованности предлагаемых проектов нормативных правовых актов.

Предложения в планы нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти должны:

– основываться на требованиях законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающихся задач и функций органов исполнительной власти;

– содержать рабочее наименование проекта нормативного правового акта;

– быть обеспеченными финансовыми, материально-техническими и кадровыми ресурсами;

– содержать указание на головного исполнителя и соисполнителя проекта нормативного правового акта;

– иметь ориентировочные сроки выполнения работ по подготовке проектов нормативных правовых актов.

На основе анализа собранной информации и изучения поступивших предложений составляется проект плана. При этом в качестве приоритетов нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти должны выступать следующие:

1) приведение нормативных правовых актов, регулирующих деятельность федерального органа исполнительной власти, в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;

2) урегулирование основных видов деятельности федеральных органов исполнительной власти в нормативных правовых актах Российской Федерации;

3) сосредоточение усилий на разработке комплексных нормативных правовых актов, сведение до минимума количества частных нормативных правовых актов;

4) устранение пробелов и других недостатков, имеющихся в правовом регулировании деятельности федерального органа исполнительной власти.

При планировании нормотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти, несомненно, должны учитываться и следующие задачи:

– регламентация новых общественных отношений, появившихся направлений;

– пересмотр и отмена устаревших нормативных правовых актов;

– поднятие уровня правового урегулирования, закрепление фрагментов деятельности, затрагивающих права и свободы граждан, законные интересы организаций в актах высшей юридической силы (законах).

К проекту плана должны предъявляться следующие требования:

– законность (соответствие нормативным правовым актам);

– актуальность, конкретность, обоснованность планируемых мероприятий и ожидаемых результатов;

– равномерность распределения нагрузки по выполнению мероприятий плана между различными подразделениями органа исполнительной власти;

– ритмичность распределения исполнения запланированных мероприятий в течение всего планируемого периода;

– целесообразность выбранных средств и форм для достижения запланированных целей.

Формировать перечни работ по подготовке проектов нормативных правовых актов необходимо с учетом их взаимосвязи и последовательности принятия. Скажем, проект нормативного правового акта по конкретной теме должен разрабатываться после окончания работы над проектом, который носит общий характер.

Для того чтобы избежать ненужного дублирования, противоречий, несогласованностей, пробелов, целесообразно использовать пакетный принцип подготовки нормативных правовых актов. В соответствии с ним проекты, объединенные одной темой, разрабатываются одновременно. В частности, такое требование предъявляется к разработке проектов федеральных законов. Вместе с ним должны разрабатываться проекты постановлений Правительства Российской Федерации, если они этим законом предусмотрены.

Сроки подготовки проекта нормативного правового акта зависят от его объема, характера и сложности. Но во всех случаях время, отводимое на разработку проектов нормативных правовых актов, должно быть достаточным.

В ходе согласования разработчиком осуществляется окончательная доработка проекта плана с учетом полученных замечаний и предложений. Производится корректировка проекта плана по существу и срокам исполнения планируемых мероприятий.

Намечаемые меры по подготовке проектов нормативных правовых актов должны подлежать обязательному согласованию с правовым подразделением федерального органа исполнительной власти.

План подготовки проектов нормативных правовых актов должен утверждаться руководителем федерального органа исполнительной власти.

Персональную ответственность за организацию и осуществление плановых мероприятий, своевременность представления, полноту и достоверность сведений об их выполнении несет руководитель подразделения, которому поручено их выполнение (лицо, исполняющее его обязанности).

Руководители подразделений, являющихся ответственными исполнителями (соисполнителями) плановых мероприятий, определяют сотрудников, ответственных за осуществление контроля за их проведением и анализ полученных результатов, включают данную работу в функциональные обязанности указанных сотрудников.

Подразделение, осуществляющее контрольные функции, вправе затребовать у ответственного исполнителя информацию о ходе выполнения планового мероприятия.

Ход выполнения плана рассматривается руководителем (лицом, исполняющим его обязанности), утвердившим соответствующий план. Порядок подведения итогов выполнения плана в целом по завершении планируемого периода определяется руководителем, утвердившим план.

Соответствующие структурные подразделения, на которые возложены контрольные функции в структуре федерального органа исполнительной власти (по перечню разрабатываемых проектов нормативных правовых актов правовые подразделения), ежемесячно осуществляют анализ выполнения мероприятий плана, результаты которого докладываются руководителю, утвердившему план.

Свои особенности имеет планирование законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Этот процесс регламентирован Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 389[392].

Проект плана законопроектной деятельности Правительства разрабатывается Министерством юстиции Российской Федерации на основе предложений о разработке законопроектов федеральных органов исполнительной власти и организаций.

Предложения о разработке законопроектов для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства направляются федеральными органами исполнительной власти и организациями в Минюст России до I октября года, предшествующего планируемому периоду.

Федеральные органы исполнительной власти и организации в обязательном порядке разрабатывают и представляют в Минюст России предложения о подготовке законопроектов, которые должны обеспечивать в полном объеме реализацию мероприятий по основным направлениям деятельности Правительства, связанных с совершенствованием законодательства, в рамках компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти или организации.

Предложение о разработке законопроекта, представляемое в Министерство юстиции Российской Федерации для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства, должно содержать рабочее наименование законопроекта, наименование федерального органа исполнительной власти либо организации — головного исполнителя и перечень соисполнителей, ориентировочные сроки представления законопроекта в Правительство и внесения его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума), а также пояснительную записку, содержащую изложение предмета законодательного регулирования и основной идеи законопроекта.

Проект плана законопроектной деятельности Правительства с приложением в случае необходимости концепций законопроектов и проектов технических заданий на их разработку вносится в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство до I ноября года, предшествующего планируемому периоду.

Правовой департамент Правительства направляет проект плана законопроектной деятельности Правительства в структурные подразделения Аппарата Правительства, к сфере ведения которых относятся вопросы, содержащиеся во включенных в проект плана законопроектах.

Указанные подразделения проводят оценку проекта плана законопроектной деятельности Правительства в пределах своих сфер ведения с учетом полноты реализации в проекте плана законопроектной деятельности Правительства мероприятий по основным направлениям деятельности Правительства, связанных с совершенствованием законодательства, готовят предложения по уточнению проекта плана законопроектной деятельности Правительства и не позднее 14 дней со дня получения данного проекта плана направляют указанные предложения в Правовой департамент Правительства.

Правовой департамент Правительства осуществляет доработку проекта плана законопроектной деятельности Правительства.

Проект плана законопроектной деятельности Правительства рассматривается Комиссией по законопроектной деятельности и утверждается Правительством.

Контроль за исполнением плана законопроектной деятельности Правительства федеральными органами исполнительной власти и организациями осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти и организации — головные исполнители по законопроектам ежеквартально, не позднее 1-го числа месяца, следующего за истекшим кварталом, направляют в Министерство юстиции Российской Федерации информацию о выполнении ими плана законопроектной деятельности Правительства.

Минюст России ежеквартально, до 10-го числа месяца, следующего за истекшим кварталом, представляет в Правительство отчет о выполнении плана законопроектной деятельности Правительства, а ежегодно до 20 января направляет в Правительство отчет о выполнении плана законопроектной деятельности Правительства за истекший год.

В заключение параграфа представляется возможным сделать следующие выводы.

В настоящее время, наиболее существенным недостатком организационно-процессуальной стороны современного правотворчества на всех его уровнях, в том числе и в рамках нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, является отсутствие нормативно закрепленной научно обоснованной концепции перспективного развития отечественной системы права в его взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными преобразованиями в обществе, который напрямую зависит от отсутствия процедур планирования и прогнозирования.

Прогнозирование процесса принятия нормотворческого решения федеральными органами исполнительной власти должно определить:

– возможные направления и результаты будущего развития федерального органа исполнительной власти при решении перспективных задач управления;

– возможные направления и результаты дальнейшего развития федерального органа исполнительной власти при решении текущих задач управления;

– возможные пути достижения конкретных результатов в перспективной и текущей деятельности федерального органа исполнительной власти;

– области и сферы возможного применения новых приемов и методов при решении новых задач, стоящих перед федеральным органом исполнительной власти;

– необходимые результаты в целях дальнейшего развития традиционных направлений работы федерального органа исполнительной власти;

– альтернативные пути достижения этих результатов;

– временной фактор достижения необходимых результатов;

– необходимые условия и средства для достижения каждого возможного результата;

– необходимый комплекс организационных мероприятий, обеспечивающих достижение конкретного результата по тому или иному варианту;

– наиболее рациональные пути и условия достижения конкретных результатов в перспективной и текущей деятельности федерального органа исполнительной власти;

– наиболее рациональные пути и условия достижения высокого уровня эффективности процесса принятия нормативного правового акта;

– наиболее рациональные методы и средства достижения высокого уровня эффективности процесса принятия нормативного правового акта.

Составление юридического прогноза представляет собой сложный процесс, выполнение которого возможно усилиями различных субъектов.

Непосредственными субъектами деятельности по прогнозированию должны выступать научно-исследовательские организации и научные организации образовательных учреждений, специализирующихся на научных исследованиях в области права, соответствующие структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально сформированные для составления прогноза группы. Данная особенность вызвана спецификой прогнозного исследования, предусматривающего привлечение широкого круга специалистов на разных этапах построения прогнозного сценария. К сожалению, в российском законодательстве отсутствуют положения, регламентирующие полномочия субъектов в сфере юридического прогнозирования.

Процедуры прогнозирования могут быть сгруппированы по определенным этапам, в результате действий, совершаемых на них:

1. Дается характеристика предпрогнозной ситуации и определяется предпрогнозный фон: идентификация объекта, его квалификация, экспликация потребности, выявление проблемы, формулирование основной цели, определение частных задач, выбор средств, методов и методик достижения частных задач и основной цели, формулирование рабочих гипотез, определение рабочей методики прогнозирования.

2. Наиболее важным по сложности этапом является осуществление непосредственного прогнозирования.

3. Определение результатов прогнозного исследования, предложение возможных варианты развития объекта прогнозирования.

4. На последнем этапе происходит техническое оформление результатов прогнозного исследования и их использование.

Прогнозирование конкретизируется в практике нормотворческого планирования в рамках соответствующих процедур.

Планирование нормотворческой деятельности должно складываться из следующих последовательно сменяемых процедур:

1) сбор и анализ информации, необходимый для разработки планирующего документа;

2) сбор предложений от заинтересованных органов и подразделений;

3) подготовка проекта плана;

4) согласование проекта плана с исполнителями;

5) утверждение плана;

6) доведение плана до исполнителей;

7) организация выполнения планируемых мероприятий.

Необходимо изменить отношения в области планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Следует установить ответственность за невыполнение планов работы, но для этого планирование должно основываться на принципах обоснованности, объективности, профессионализма и компетентности, конкретизированности субъектов разработки и др.

При этом в качестве приоритетов нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти должны выступать следующие:

1) приведение нормативных правовых актов, регулирующих деятельность федерального органа исполнительной власти, в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;

2) урегулирование основных видов деятельности федеральных органов исполнительной власти в нормативных правовых актах Российской Федерации;

3) сосредоточение усилий на разработке комплексных нормативных правовых актов, сведение до минимума количества частных нормативных правовых актов;

4) устранение пробелов и других недостатков, имеющихся в правовом регулировании деятельности федерального органа исполнительной власти.

К проекту плана должны предъявляться следующие требования:

– законность (соответствие нормативным правовым актам);

– актуальность, конкретность, обоснованность планируемых мероприятий и ожидаемых результатов;

– равномерность распределения нагрузки по выполнению мероприятий плана между различными подразделениями органа исполнительной власти;

– ритмичность распределения исполнения запланированных мероприятий в течение всего планируемого периода;

– целесообразность выбранных средств и форм для достижения запланированных целей.

§ 2. Административные процедуры мониторинга правоприменения

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»[393] (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации») (далее – Указ) мониторинг правоприменения обозначен как функция, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти. Функции, выполняемые федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, – постановлением Правительства Российской Федерации[394] и находят закрепление в положениях о данных органах. Вместе с тем, в настоящее время ни одно положение о федеральном органе исполнительной власти, за исключением Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации[395], не содержит такой функции как осуществление мониторинга правопримения.

Теоретически термин «функция» (functio) в переводе с латинского языка характеризуется как совершение, исполнение, отношение двух (группы) объектов[396]. Кроме того, «функция» определяется как «деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление какого-либо объекта в данной системе отношений; роль; назначение»[397]; «отправление, деятельность; обязанность, круг деятельности; назначение, роль»[398] и т.д.

Под «функцией» В. Г. Афанасьев понимает целенаправленную, активную деятельность системы[399]. При этом В. А. Толстик характеризует свою позицию следующим образом: «содержание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают»[400].

В свою очередь, М. И. Байтин считает, что функцией называется направление влияния (воздействия) на правовую реальную действительность, в которой отражаются сущность явления, его назначение и закономерности развития[401].

Если вести разговор относительно выполнения функции федеральным органом исполнительной власти, то здесь имеются ввиду функции государственного управления в его узком значении.

В свою очередь, функция государственного управления – это устойчивые, относительно самостоятельные, наиболее общие виды деятельности органов государственной власти, направленные на достижение целей государственного управления.

В целом государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов над развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни, считает Ю. А. Тихомиров[402].

Подразумевая под государственной административной функцией регулярно осуществляемую органом исполнительной власти деятельность по реализации или обеспечению реализации властных полномочий, находящихся в их компетенции, необходимо определить возможные критерии деления на:

– основные функции, которые выражаются в деятельности, осуществляемой органом исполнительной власти для достижения целей его создания, ориентированной на обеспечение потребностей граждан, органов и организаций и зафиксированной в положении об органе исполнительной власти;

– общие функции, которые характерны для любого органа исполнительной власти и состоят в прогнозировании, планировании, контроле, надзоре, а также мониторинге правоприменения;

– вспомогательные функции, являющиеся деятельностью, осуществляемой структурными подразделениями органов исполнительной власти в целях выполнения основных функций.

Соответственно, важно учитывать единство функций государственного управления при их практической реализации, с учетом достижения комплексного подхода к вопросам функций управления.

Мониторинг правоприменения является одной из общих функций, осуществление которой возлагается на все федеральные органы исполнительной власти. Практика регулирования исполнения государственных функций идет по пути их регламентирования в подзаконных актах органов исполнительной власти, которые закрепляют конкретные административные процедуры, необходимые для исполнения функций. Основываясь на мнениях большинства юристов и сложившейся практике, можно определиться с выводом, что административные процедуры реально могут и будут устанавливаться разными способами, в том числе и административными регламентами. Но в тех случаях, когда закон исчерпывающим образом устанавливает и регулирует административные процедуры как разновидность правовой (юридической) процедуры, принятие административных регламентов не является необходимым. Применительно мониторинга правоприменения его порядок определяется Указом Президента России, федерального закона нет, и скорее всего в ближайшее время принимать не планируется. Следовательно, вполне логичным является разработка и принятие по данному вопросу административного регламента.