Природоохранное законодательство

Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов представляет собой сложную и многопла­новую проблему. Решение ее сопряжено с регулированием вза­имоотношений человека и природы, подчинением их определен­ной системе законоположений, инструкций и правил. В нашей стране такая система установлена в законодательном поряд­ке.

Правовая охрана природы представляет собой сово­купность установленных государством правовых норм и воз­никающих в результате их реализации правоотношений, на­правленных на выполнение мероприятий по сохранению есте­ственной среды, рациональному использованию природных ре­сурсов, оздоровлению окружающей человека жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений. Это система госу­дарственных мероприятий, закрепленных в праве и направлен­ных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных условий, необходимых для жизни людей и развития материаль­ного производства.

В систему правовой охраны природы России входят четыре группы юридических мероприятий:

Правовое регулирование отношений по использованию, со­
хранению и возобновлению природных ресурсов.

Организация воспитания и обучения кадров, финансиро­вание и материально-техническое обеспечение природоохранных
действий.

Государственный и общественный контроль за выполне­нием требований охраны природы.

Юридическая ответственность правонарушителей.

В соответствии с экологическим законодательством объек­том правовой охраны выступает природная среда — объектив­ная, существующая вне человека и независимо от его сознания реальность, служащая местом обитания, условием и средством его существования.

Имеется большое количество законоположений, определяю­щих правовое регулирование природоохранных отношений. Со­вокупность природоохранных норм и правовых актов, объеди­ненных общностью объекта, предметов, принципов и целей пра­вовой охраны, в России образует природоохранное (экологиче­ское) законодательство.

Источниками экологического права признаются норматив­но-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, ре­гулирующие экологические отношения. К ним относятся зако­ны, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Наконец, в числе источников экологиче­ского права большое место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения на основе примата международного права.

Историю развития экологического законодательства России определили два обстоятельства. Возникнув в 1917-1918 гг. как российское законодательство, оно длительное время развивалось в составе законодательства СССР и было лишено своей самосто­ятельности и оригинальности. Еще в 80-х гг. экологическое за­конодательство развивалось в рамках земельного законодатель­ства.

Следует выделить основные шесть периодов экологиче­ского законодательства:

1918-1922 гг. — возникновение и становление законода­тельных актов об охране и использовании природных ресур­сов

1922-1957 гг. — активное развитие союзного законодатель­ства природоресурсного направления;

1953-1963 гг. — принятие во всех республиках бывшего СССР законов об охране природы (например, закон РСФСР об охране природы был принят в I960 г.);

1968-1980 гг. — проведение кодификации союзного и рес­публиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе. Принятие по этим объ­ектам соответствующих Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, кодексов в союзных республиках;

1985-1990 гг. — попытка перестроить общественные отно­шения в охране природы и рациональном использовании при­родных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республи­ках;

С 1991 г. и до настоящего времени — суверенизация России, распад Союза ССР, пересмотр законодательства Российской Фе­дерации, в том числе экологического, принятие Закона об охра­не окружающей природной среды (1991 г.), Земельного кодекса (1991 г.), Закона РФ о недрах (1992 г.), Основ лесного законода­тельства (1993 г.) и других актов экологического направления.

Новая кодификация экологического законодательства проходила на основе преемственности законотворчества, с уче­том недостатков прежней системы правового регулирования: на­пример, резко сократилось число порученческих норм, которыми были наполнены нормы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, недрах, водах, лесах, законы о жи­вотном мире и атмосферном воздухе. Значительно сократилась декларативная часть принимаемых законов, усилилась детали­зация законодательного материала.

Один из пороков прежней системы экологического законода­тельства состоял в ее ведомственности. Законы определяли лишь общие положения, а относительно деталей регулирования ссы­лались на действующие нормативные акты правительства, ми­нистерств, ведомств. В новом экологическом законодательстве этот диктат подзаконных актов правительства и ведомственных учреждений практически отсутствует.

В результате последней кодификации окончательно сложи­лась система экологического законодательства, в основе кото­рой находятся три основополагающих нормативных акта: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР о госу­дарственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (1990 г.), Декларация прав и сво­бод человека и гражданина (1991 г.) и Конституция Российской Федерации, принятая в результате всенародного голосования 12.12.1993 г.

Система экологического законодательства, руководствующа­яся идеями основополагающих конституционных актов, включа­ет в себя две подсистемы: природоохранное и природоресурсное законодательство.

В природоохранное законодательство входит Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» и другие законодатель­ные акты комплексного правового регулирования.

В подсистему природоресурсного законодательства входят: Земельный кодекс РСФСР, Закон РФ о недрах, Основы лесно­го законодательства РФ, Водный кодекс РСФСР, Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.), а также другие законодательные и нормативные акты.

В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ отраже­ны основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Вслед за Федеративным договором Конституция РФ вводит в на­учный оборот определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: при­родопользование, охрана окружающей среды, обеспечение эко­логической безопасности.

Центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ст. 9, ч. 1, где указывается, что земля и другие при­родные ресурсы в Российской Федерации используются и охра­няются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благо­приятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причи­ненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст, 9, ч. 2). Первая касает­ся биологических начал человека, вторая — его материальных основ существования.

Конституция РФ также оформляет организационно-право

вые взаимоотношения Федерации и субъектов Федерации. Так, согласно ст. 72, пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водным и другими природными ресурсами, природо­пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологи­ческой безопасности являются совместной компетенцией Феде­рации и субъектов Федерации.

По предмету своего ведения Российская Федерация прини­мает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъ­ектов Федерации не должны противоречить федеральным зако­нам. Положение Конституции РФ конкретизируется в источни­ках экологического права.

19 декабря 1991 г. был принят Закон «Об охране окружаю­щей природной среды», который заполнил пробел российского экологического законодательства и определил следующие пути разрешения противоречий, возникших между экологией и эконо­микой:

Во-первых, этот Закон является главным законодательным актом, предметом регулирования которого служат природо­охранные отношения. Регулируя эти отношения, он преследует цель решения трех задач: сохранение природной среды, преду­преждение и устранение вредного влияния хозяйственной дея­тельности на природу и здоровье человека, оздоровление и улуч­шение качества окружающей природной среды.

Закон возглавляет систему экологического законодатель­ства, т. е. в вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательству.

Во-вторых, основное направление Закона состоит в обеспече­нии научно обоснованного сочетания экологических и экономи­ческих интересов с приоритетом охраны здоровья и естествен­ных прав человека на здоровую, чистую окружающую среду. В качестве такого обоснования выступают предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду. Превышение этих норм является экологическим правона­рушением.

В-третьих, в отличие от отраслевых законов (например, Основ земельного законодательства) Закон формулирует требования, обращенные к источникам вредного воздействия на при­родную среду, т. е. к предприятиям, учреждениям и организа­циям, оказывающим вредное воздействие на природную среду.

В-четвертых, центральная тема Закона — человек, охрана его жизни, здоровья от неблагоприятного воздействия окружа­ющей среды. В Законе человек рассматривается и как субъект воздействия на природную среду, несущий ответственность за свою деятельность, и как объект такого воздействия, наделен­ный гарантиями на возмещение причиненного вреда.

В-пятых, нормы Закона закрепляют механизм его исполне­ния, который состоит из системы, включающей экономическое стимулирование хозяйственника в охране природной среды и меры административно-правового воздействия на нарушителей эколого-правовых предписаний.

Закон закрепляет экономический механизм охраны окружа­ющей среды, а также обязательность государственной экологи­ческой экспертизы, государственного экологического контроля, его правомочия по приостановлению, ограничению, прекраще­нию деятельности экологически вредных производств, меры ад­министративной и уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещение вреда природной среде и здоровью человека, экологическое образование и воспитание.

Эффективность этого механизма зависит от уровня органи­зационной деятельности органов надзора и контроля по охране природной среды, от материально-технического и финансового обеспечения природоохранных мероприятий, от исполнитель­ской дисциплины, а также состояния экологической культуры в обществе.

Охрана здоровья и обеспечение благополучия человека — ко­нечная цель охраны окружающей природной среды. Поэтому в законодательных актах, направленных на охрану здоровья гра­ждан, экологические требования занимают ведущее место. В этом смысле источником экологического права служит Закон РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населе­ния (1991 г.).

Он регулирует санитарные отношения, связанные с охраной здоровья от неблагоприятного воздействия внешней среды — производственной, бытовой, природной. Экологические требо­вания, выраженные в статьях Закона, одновременно являются и источниками экологического права. Например, на охрану здоровья и окружающей природной среды направлены нормы ст. 18 Закона о захоронении, переработке, обезвреживании и утилиза­ции производственных и бытовых отходов и т. д.

Другим источником экологического права служат Основы законодательства РФ об охране здоровья (август 1993 г.). В целом они относятся к источникам административного права, так как регулируют административные отношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст. 28 закрепляет права граждан на охрану здоровья в эко­логически неблагополучных районах.

Эти два больших закона комплексной подсистемы экологиче­ского законодательства составляют основу для охраны окружа­ющей природной среды и обеспечения экологического законода­тельства.

Большую роль в обеспечении экологического права играют акты природоресурсного законодательства России, основным из которых является Земельный кодекс РСФСР, принятый Вер­ховным Советом РСФСР в 1991 г. Земельный кодекс 1991 г. принципиально отличается от первого, принятого в России в 1922 г., и второго (1970 г.). Это кодекс периода перехода от ад­министративного метода регулирования земельных отношений к гражданско-правовым. Он построен на отмене исключительно­сти государственной собственности на землю и другие природ­ные ресурсы и провозглашении приоритета частной собственно­сти на землю. Земля стала объектом гражданского оборота — купли—продажи, наследования, залога, аренды и т. д. Данное обстоятельство в корне изменило содержание земельных право­отношений и методов их регулирования.

Все нормы Земельного кодекса разделяются на четыре груп­пы. Первая группа — нормы, регулирующие земельно-граждан­ские отношения; вторая группа — земельно-административ­ные нормы, регулирующие управленческие отношения в обла­сти использования, распределения и перераспределения земель, их учета по количеству и качеству; третья группа — земель­ные отношения, связанные с использованием земель и выпол­нением прав и обязанностей землепользователями; и, наконец, четвертая группа — земельно-экологические нормы, регламен­тирующие охрану земель в качестве природного фактора и за­щиту окружающей природной среды от вредного воздействия использования земель.

В этой части Земельный кодекс нужно рассматривать как источник экологического права.

Конституция РФ внесла ряд существенных изменений в ста­тьи Земельного кодекса, регламентирующих куплю—продажу земель и совершение других земельных сделок. Поэтому Ука­зом Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ» из 127 статей кодекса 48 были отменены. Принято решение о под­готовке нового Земельного кодекса, который учитывал бы эти изменения.

Отход от административного метода регулирования харак­терен и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укрепле­нию административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты.

Так произошло и с Законом РФ о недрах, принятым в 1992 г. Цель правового регулирования использования недр как объекта государственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении трех проблем: установление строгой системы лицензирования на использование недр; введение оплаты за ис­пользование недр; распределение доли доходов, получаемых от использования недр, добычи ископаемых, захоронения вредных веществ.

Несмотря на то, что недра являются природным объектом, составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, в Закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания. Следовательно, говорить о Законе о недрах как об источнике экологического права можно только в самом общем виде.

Правовые нормы по охране природы и рациональному приро­допользованию содержатся также и в других актах природоре­сурсного законодательства России. К ним относятся Основы лес­ного законодательства, Водный кодекс РСФСР, Закон РСФСР об охране и использовании животного мира и др. В них содержатся и административные, и эколого-правовые нормы. Некоторые из них устарели и требуют доработки с учетом рыночных отноше­ний, так как были приняты правительством России в условиях социалистических отношений.

Круг экологических вопросов, по которым могут издавать­ся указы и распоряжения Президента РФ, практически не огра

ничей. В их числе следует назвать указ от 4 февраля 1994 г. о государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития или указ от 27 декабря 1993 г. о приведении земельного законода­тельства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федераль­ных законов, нормативных указов Президента РФ Правитель­ство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 114 Консти­туции РФ Правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспече­ния, экологии.

Постановления правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы.

К первой группе относятся те, которые принимаются во ис­полнение закона для конкретизации отдельных положений. На­пример, постановление Правительства РФ от 20 июня 1993 г. об утверждении Положения о государственной экологической экс­пертизе.

Вторая группа постановлений предназначена для определе­ния компетенции органов управления и контроля. Например, По­ложение о министерстве охраны окружающей природной среды и природных ресурсов, утвержденное постановлением Прави­тельства РФ от 22 февраля 1993 г.

Третья группа постановлений Правительства РФ включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирова­ния экологических отношений. Таким актом следует считать постановление Правительства от 4 ноября 1993 г. о создании российской системы предупреждения и действий в чрезвычай­ных ситуациях.

Природоохранительные министерства и ведомства наделя­ются правом издавать нормативные акты в рамках своей компе­тенции. Они предназначены для обязательного исполнения дру­гими министерствами и ведомствами, физическими и юридиче­скими лицами. Так, Минприроды России издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружа­ющей среды и использования природных ресурсов. Госкомсан-

эпиднадзор РФ наделен правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам охраны окружающей среды — воздуха, водных источников, почв — от загрязнения.

Немаловажную роль играют нормативные правила — сани­тарные, строительные, технико-экономические, технологические и т. д. К ним относятся нормативы качества окружающей сре­ды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации, и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила и в этом виде они не рассматриваются как источники права. Закон об окружающей природной среде (ст. 25, 27 и др.) устанавлива­ет юридическую обязанность их исполнения, что и придает та­ким нормам юридический характер. Ведомственные норматив­ные акты могут быть отменены Правительством РФ, если они противоречат закону. Акты вступают в силу только после реги­страции в министерстве юстиции и публикации в газете «Рос­сийские вести». Согласно Конституции РФ субъекты Федерации также вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению. Нормотворческой деятельностью вправе заниматься представительные и исполни­тельные органы власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Сфера компетенции субъектов Федерации определяется от­раслевыми законодательными актами: по землепользованию — Земельным кодексом, по недрам — Законом о недрах, водополь­зованию — Водным кодексом, по использованию животного ми­ра — Законом о животном мире, по окружающей природной среде — Законом об охране окружающей природной среды. В основе такого разделения правового регулирования лежит от­ношение к природным ресурсам. Порядок отнесения природных ресурсов к федеральным или иным регулируется указом Пре­зидента РФ о федеральных ресурсах. Конституция РФ (ст. 76) устанавливает твердое правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В случае наличия про­тиворечия между нормативными актами субъектов Федерации и статьями федеральных законов первые подлежат отмене ука­зом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. По­мимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания в последние годы широко используется экологизация нормативных актов, регулирующих экономическую, хозяйственную и административную деятельности предприятий. Под экологизацией понимают внедрение экологических требова­ний в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Необходимость такого процесса объясняется тем, что экологиче­ские законы не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, занятых в различной сфере производства.

Так, Закон РФ о защите прав потребителей (ст. 7) дает пра­во потребителю требовать, чтобы товары были безопасны для его жизни. Он также дает право органам управления на при­остановление реализации товаров, если создается угроза здоро­вью граждан, либо состоянию окружающей среды. В законах о местном самоуправлении, о налогообложении юридических лиц отражены различные льготы за снижение выбросов, использова­ние чистых технологий и т. д.

Подводя итоги рассмотрения данной темы, следует отме­тить, что развитие нашего общества, научно-технический про­гресс создают новые экологические проблемы, связанные с охра­ной окружающей природной среды и рациональным использова­нием ее ресурсов. Меняется техника, технология, условия жизни человека, требующие новых законов по охране природы. Поэто­му развитие эколого-правовых норм — процесс непрерывный и неизбежный.

9.3. Правовое обеспечение экологического контроля

Система природоохранного законодательства в России имеет четыре уровня: законы, правительственные нормативные акты, нормативные акты министерств и ведомств, норма­тивные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция, в которой декларируют­ся права человека на благоприятную окружающую среду, отра­жаются положения об охране природы и рациональном исполь­зовании природных ресурсов.

Ключевым экологическим законом России является Закон «Об охране окружающей природной среды», вступивший в дей­ствие 3 марта 1992 года. В его 15 разделах отражены основ­ные вопросы взаимодействия человека с природой на территории Российской Федерации. Из 94 статей Закона главные его положе­ния явились основой для других нормативных природоохранных актов.

 

Задачи, принципы и основные объекты охра­ны окружающей природной среды сформулированы в I разде­ле Закона. Впервые четко выражен приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения при осуществлении любой деятельности, оказывающей воздействие на природу. Согласно этому разделу Закона объектами охраны являются естествен­ные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также Земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосфер­ный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микро­организмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природ­ные парки, памятники природы, редкие растения и животные.

Компетенция государственных органов в экологической области определена в нескольких статьях 1-го раздела Закона. Эти статьи являются основой для построения системы управле­ния охраной природы в России.

Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду закреплено во 2-ом разделе Закона. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, которое обеспечи­вается планированием, управлением, нормированием и госкон­тролем качества среды, страхованием граждан, возмещением им ущерба здоровью, нанесенному за счет загрязнения природ­ной среды или иных вредных воздействий. Каждый гражданин имеет право участвовать в общественных экологических объеди­нениях и движениях, которые имеют государственные гарантии предоставленных им прав в области охраны среды.

Экономический механизм охраны среды (IIIраз­дел) — основной в Законе «Об охране окружающей природной среды». В нем раскрывается принцип платности за природо­пользование и загрязнение среды. Размеры оплат отличаются в несколько раз для разрешенных (в пределах лимитов) объемов природопользования (или загрязнение) и сверхлимитных. При нанесении ущерба среде плата не освобождает природопользо-вателя от обязанности восстановления нарушенного объекта.

Важное место в экономическом механизме охраны среды име­ет ст. 18, которая устанавливает, что любой природопользователь обязан заключить договор с исполнительным органом власти на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность. Договор заключается на основе экологической экспер­тизы и лицензии (разрешения) на комплексное природопользо­вание. Договор устанавливает порядок использования ресурсов, права и обязанности природопользователя, ответственность сто­рон, размеры платежей, порядок компенсаций ущерба, организа­цию санитарно-защитных зон и пр. Лицензия, выдаваемая специ­ально уполномоченными государственными органами, устана­вливает лимиты на использование природных ресурсов и загряз­нения среды, фиксирует экологические требования. Несмотря на некоторую неопределенность в порядке введения договоров на природопользование, во взаимодействии ветвей власти и госу­дарственных органов надзора при их использовании, эта статья Закона может играть решающую роль в переходе природополь-зователей к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям, к бережному отношению к природе.

Средства, получаемые за природопользование, согласно За­кону, аккумулируются на счетах внебюджетных экологических фондов и реализуются на природоохранные цели в следующей пропорции: 10 процентов перечисляются в федеральный фонд, 30 — в областной (краевой, республиканский), а 60 — определя­ют местный (городской, районный) фонд. Такое положение кри­тикуют отдельные руководители Министерства финансов Рос­сийской Федерации, которые полагают, что логичнее все отчи­сления аккумулировать в бюджете, на специальных расчетных счетах. Однако не столь важно, где хранить средства, важно — как их расходовать. По мнению большинства специалистов по вопросам охраны окружающей природной среды, более логич­ным является сохранение установленных Законом экологических фондов при условии их использования только по назначению, на решение наиболее приоритетных задач, гласно.

Нормирование качества окружающей среды и порядок государственной экологической экспертизы, установленные в разделах IV и V, позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользовате-лей. Уровни предельно допустимых воздействий на окружаю­щую среду по всем их видам должны утверждаться специаль­но уполномоченными органами РФ в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Эти же органы могут выдавать предписания на ограничение, приостановление и пре­кращение деятельности природопользователя при нарушении им

установленных экологических нормативов. Это, безусловно важ­ный рычаг воздействия на природопользователей, введение ко­торого в жизнь диктуется отсутствием должного набора нор­мативных актов, определяющих порядок применения санкций к нарушителям.

Перед заключением договора на природопользование долж­на проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора и определении его условий, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. В Законе предусматривается и обще­ственная экологическая экспертиза, выводы которой становят­ся юридически обязательными, если они утверждены органами госэкспертизы.

Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным о б ъ е к т а м сформулированы в VI-VII разделах Закона. Они обязательны как при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, так и при эксплуатации объектов. Эти требования учитывают при составлении договоров на природопользование, при отработ­ке ведомственных нормативных документов, в том числе строи­тельных норм и правил (СНиП), норм технологического проек­тирования (НТП, ВСН), ведомственных норм технологического проектирования (ВНТП) и др. Только после приведения этих до­кументов в соответствие с положениями Закона можно говорить об единой комплексной программе экологизации хозяйственной деятельности. В ряде СНиПов вопросы экологии полностью от­сутствовали (2.01-82 «Строительная климатология и геофизи­ка», 3.05.05-84 «Технологическое оборудование и технологиче­ские трубопроводы» и др.). В некоторых они сформулированы так, что не имеют юридической силы. Например: «По возможно­сти следует давать оценку предполагаемого воздействия объекта строительства на окружающую среду».¹

Порядок действий в чрезвычайных экологи­ческих ситуациях и на особо охраняемых при­родных территориях узаконен в VIII-IX разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливают высшие органы власти РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов. По их же

представлению образуются и государственные природные запо­ведники, заказники, национальные парки, на чьих территориях запрещается хозяйственная и иная деятельность, противореча­щая целям их создания.

Особо выделены в Законе курортные и лечебно-оздорови­тельные зоны, в которых введены округа санитарной охраны и которые рассматриваются как особо охраняемые территории вокруг городов и поселков. Статус же зеленых городов (поселков)

^­'СН 225-79. «Инструкция по инженерным изысканиям для промышлен­ного строительства».

 

Законом не оговаривается, но их защитная роль от всех видов за грязнений атмосферы общеизвестна (исследованиями, проводившимися в 68 городах и поселках Московской области, устано­влена зависимость между площадью зеленых насаждений, при­ходящихся на одного человека, и средней продолжительностью жизни). Поэтому разработка положений о содержании зеленых насаждений с учетом местных условий в соответствии со ста­тьями Закона, безусловно, необходима.

Экологический контроль согласно Закону (раздел X) является системным и состоит из государственного, производ­ственного и общественного. Государственный контроль дол­жен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами. Оптимальным решением являет­ся скоординированный контроль представителями обоих орга­нов.

Экологическому воспитанию, образованию, научным исследованиям отведено достаточно много места в разделе XI Закона. Например, ст. 75 Закона преду­сматривается: «Руководители министерств и ведомств, пред­приятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, связанные с деятельностью, оказывающей вред­ное влияние на окружающую природную среду и здоровье чело­века..., обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работ, требующих соответствующих знаний».

Неподготовленные должностные лица и руководители не только не смогут обеспечить сохранение природной среды в сфере своей деятельности, но и грамотно отстаивать интере­сы организаций перед надзорными и санитарно-экологическими органами (службами) и пр.

Порядок разрешения споров в области охраны окру­жающей среды устанавливается в XII разделе Закона.

Ответственность за экологические нарушения (раздел XIII) подразделена на дисциплинарную, администра­тивную, материальную и уголовную — для физических и юридических лиц; административную и гражданско-право­вую — для учреждений, предприятий и организаций. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правона­рушением, предписан XIV разделом Закона. Несмотря на юри­дическую четкость положений Закона об экологических право­нарушениях, они, к сожалению, пока не привели к коренному улучшению защиты среды от посягательства на нее. Требуют­ся многочисленные подзаконные и нормативные акты. Нужны их исполнители. Экологическим нарушениям должна быть по­священа отдельная глава Уголовного Кодекса РФ, в которой необходимо сформулировать общие и частные нормы по этим правонарушениям, установить виды ответственности.

Отдельный раздел Закона (раздел XV) посвящен между­народному сотрудничеству в области охраны среды.

Закон об охране природной окружающей среды России да­ет основания для создания цельной системы природоохранного законодательства. В сочетании с другими законами, приняты­ми за последние годы: «О санитарно-эпидемиологическом бла­гополучии населения» (1991 г.), «Основами законодательства об охране труда» (1993 г.), «О недрах» (1993 г.), это создает основы природоохранного законодательства.

9.4. Органы управления, контроля и надзора по охране природы, их функции

Исключительно важную роль в реализации основ природо­охранного законодательства играют органы управления, контро­ля и надзора в области охраны окружающей природной среды России. Действующей структурой органов управления охраны окружающей природной среды предусматриваются две катего­рии: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся: Президент, Федеральное собрание, Государственная Дума, Пра­вительство, представительные и исполнительные органы власти

объектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей природной среды эти органы ведают и другими во­просами, входящими в круг их компетенции.

К государственным органам специальной компетенции от­носятся те, которые предназначены выполнять только природо­охранные функции.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 279 от 5.04.93 г. Министерству охраны окружающей среды и природ­ных ресурсов РФ отводились как природоохранные функции, так и функции рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Одна­ко последние функции были чисто символическими. Названное министерство не имело практических и юридических прав для их реализации. Все сводилось к таинственному слову «координа­ция», правовое содержание которого в России не зафиксировано ни в одном документе. Этот термин обретает конкретный смысл только через расшифровывающие его документы, но их не было в положении о Минприроды России. Не было, соответственно, и подразделений, осуществляющих данную функцию. Фактиче­ски координация выполнялась правительственной комиссией по охране окружающей среды и природопользованию.

В октябре 1996 года была утверждена новая структура орга­нов управления и контроля за охраной окружающей природной среды на федеральном уровне. Природоохранные функции были распределены между двумя органами: Государственным комите­том РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология) и Ми­нистерством природных ресурсов, созданными на основе упразд­ненного Минприроды. Все природоохранные функции перешли к Госкомэкологии. На Министерство природных ресурсов воз­лагается осуществление функций рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике России.

Экологическая политика Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования при­родных ресурсов на современном этапе должна базировать­ся на программных документах, принятых в 1992 г. на Кон­ференции ООН в Рио-де-Жанейро, а также на указе Прези­дента РФ «Об утверждении концепции перехода Российской Федерации к устойчивому экономическому развитию» (апрель 1996 г.).

Основные направления экологической политики России сле­дующие:

последовательное решение проблем развития хозяйствен­ного комплекса государства, при котором полностью учиты­ваются экологические и природно-географические условия кон­кретных территорий для обеспечения благосостояния народов,
населяющих эти территории;

последовательное достижение на каждой конкретной тер­ритории надлежащего качества среды обитания, отвечающего
не только принятым сегодня санитарно-гигиеническим нормам,
но и той системе его оценок, которая учитывала бы генетическое
здоровье населения;

восстановление и сохранение биосферного равновесия (на
локальном, региональном и глобальном уровнях) генетического
фонда животного и растительного мира;

рациональное использование всего природоресурсного по­тенциала России.

Реализации перечисленных направлений должно способство­вать формирование эффективной системы органов государствен­ного управления в области экологии и природопользования. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.

По-видимому, наряду с основами природоохранного зако­нодательства, необходим экологический кодекс, который пере­вел бы правовые экологические нормы в ранг моральных ценно­стей и имел бы нравственную направленность и воспитательное значение.

9.5. Задачи и полномочия органов управления Российской Федерации и ее субъектов в области охраны природы

Высшие федеральные, а также республиканские, областные, краевые законодательные органы России согласно Закону РФ «Об охране окружающей природной среды» призваны опреде­лять основные направления государственной природоохранной политики, утверждать экологические программы, устанавли­вать правовые основы и нормы (в пределах своей компетенции).

На правительство возложены задачи реализации экологиче­ской политики и выполнение программ, координации деятель-

ности всех органов в области охраны окружающей среды, обра­зования и использования внебюджетного экологического фонда, установление порядка платы за природопользование, обеспече­ние населения экологической информацией (примером такой ин­формации являются первые в России Государственные доклады (отчеты) о состоянии окружающей природной среды РФ в 1994, 1995, 1996 гг.).

По Конституции РФ природопользование, охрана окружаю­щей природной среды, обеспечение экологической безопасности составляют совместную компетенцию Федерации и субъектов Федерации. Вопросы, входящие в компетенцию названных ор­ганов, можно подразделить на семь комплексных групп:

Определение основных направлений экологической поли­
тики, утверждение экологических программ, установление пра­вовых и экономических основ регулирования охраны окружаю­
щей природной среды и обеспечение экологической безопасности.

Планирование, финансирование и материально-техниче­ское обеспечение экологических программ, координация приро­доохранной деятельности.

Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния
окружающей среды, ведение кадастра природных ресурсов, осу­ществление мониторинга окружающей среды.

Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей
за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вред­ных веществ, захоронение отходов. Выдача разрешений на при­родопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ.
Формирование и расходование экологических фондов.

Государственный экологический контроль, государствен­ная экологическая экспертиза, решение об ограничениях, при­остановлении, прекращении деятельности экологически вредных
производств и услуг. Привлечение к административной и уго­ловной ответственности за экологические преступления. Предъ­явление исков в суд, арбитражный суд о взыскании ущерба, при­
чиненного экологическим правонарушителем.

Организация заповедного дела, охрана памятников приро­ды, ведение Красной книги, экологическое воспитание и образо­вание.

Международное сотрудничество.

Указанные в перечне вопросы и задачи призваны решать все управленческие структуры. Разграничение сферы деятельности

их идет по двум направлениям: пространственному и ресурсовому. Согласно первому, представительные и исполнительные органы Федерации осуществляют указанные полномочия в мас­штабе всей территории России. Органы субъектов Федерации реализуют свои полномочия в границах представляемых ими ад­министративно-территориальных образований (областей, краев и т. д.). Так, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг, контроль, охрана заповедных объектов, экологиче­ское воспитание и образование являются предметом деятельно­сти государственных органов и их уровней.

Однако в рамках одного и того же территориального про­странства могут находиться ресурсы разного значения: рес­публиканского, краевого, областного, муниципального ведения или же представляющие исключительную федеральную соб­ственность. Это определяет объем представленных полномо­чий. Например, выдача разрешений на природопользование практически принадлежит всем органам управленческого уров­ня. Однако каждый раз оно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся, соответственно, в ве­дении Федерации, субъектов Федерации или местных орга­нов.

Согласно данному порядку, разрешение на использование зе­мель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, вы­дается исполнительным органом Федерации. Такие же права принадлежат областным, краевым органам в отношении при­родных ресурсов, находящихся в их ведении. Местные исполни­тельные органы обладают этим правом применительно к ресур­сам муниципальной собственности. Например, право на выдачу разрешений на отдельные виды лесопользования, водопользова­ния на водоемах местного значения.

Конкретные полномочия раскрываются в отраслевых законо­дательных актах.

Существует также разграничение полномочий в области охраны окружающей природной среды между представительны­ми и исполнительными органами управления. Оно построено на конституционном разделении властей.

Представительные органы решают общие вопросы, не требу­ющие исполнительно-распределительных действий. Так, соглас­но ст. 5 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»

всего пять вопросов относятся к исключительной компетенции высшего представительного органа:

определение основных направлений экологической поли­тики;

утверждение государственной экологической программы;

определение правовых основ регулирования природоохран­ных отношений;

определение полномочий в области охраны окружающей
природной среды и порядка организации и деятельности органов
управления в данной области;

установление режима в зонах чрезвычайной экологической
ситуации и в зонах экологического бедствия.

Так же определяется компетенция представительных орга­нов республик в составе РФ (областей), городов и районов. К их ведению относится следующее:

— утверждение программ по рациональному использованию
и охране окружающей природной среды;

создание экологических фондов и определение порядка
предоставления земельных участков;

объявление на своей территории природных объектов па­
мятниками природы;

принятие решений об образовании и деятельности приро­доохранных инспекций.

В соответствии с законом о местном самоуправлении город­ские и районные представительные органы власти имеют следу­ющие полномочия:

разрабатывают порядок охраны и использования природ­ных ресурсов;

запрещают проведение на подведомственной им террито­рии мероприятий, которые могут быть неблагоприятными по
своим экологическим последствиям;

выносят решения о прекращении строительства или экс­плуатации объектов в случае нарушения экологических, сани­
тарных или строительных норм на подведомственной террито­рии;

— объявляют природные объекты местного значения па­
мятниками природы, если они имеют экологическую, истори­ческую или научную ценность и определяют режим их охра­ны.

Некоторые полномочия в области охраны окружающей при­родной среды принадлежат сельским и поселковым представи­тельным органам:

установление на подведомственной территории порядка и
условий размещения предприятий, которые не являются муни­ципальной собственностью;

остановка строительства или прекращение эксплуатации
объектов, если выявлены нарушения экологических и санитар­ных норм;

запрещение на подведомственной территории проведения
мероприятий, ведущих к неблагоприятным экологическим по­
следствиям. При этом последние меры могут осуществляться
на основании заключения санэпидемстанции или комитета по
охране окружающей природной среды.

Представительные органы власти всех рангов вправе рассма­тривать и другие вопросы, которые относятся к компетенции исполнительных органов, если на этот счет есть требования на­селения, депутатов или общественных организаций.

В то же время они могут делегировать свои полномочия в области охраны окружающей среды исполнительным органам для решения конкретных вопросов. Например, о приостановле­нии деятельности предприятия, нарушающего экологические и санитарные нормы, или о запрещении проведения мероприятий, которые являются экологически вредными.

Представительные органы могут приостановить решения ис­полнительных органов власти, если они противоречат экологи­ческим требованиям охраны окружающей среды.

В то же время администрация вправе обратиться в суд и обжаловать принятые решения, если она не согласна с мнением представительных органов власти.

9.6. Специальные органы управления по охране природы, их функции

Государственные специально уполномоченные органы по охране окружающей природной среды по объему и характеру своей компетенции подразделяются на четыре вида: ком­плексные, отраслевые, функциональные и территориальные.

Комплексные органы выполняют все задачи или какой-либо блок природоохранных задач. Отраслевые сосредоточивают внимание на охране и использовании отдельных при­родных объектов. Функциональные выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов.

К комплексным органам управления относятся:

Государственный комитет Российской Федерации по охра­не окружающей среды (Госкомэкология России);

Государственный комитет санитарно-эпидемиологическо­го надзора Российской Федерации (Госкомсанэпидемнадзор Рос­
сии);

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвы­чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий (МЧС России);

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мо­ниторингу окружающей среды (Росгидромет);

5. Министерство природных ресурсов Российской Федерации.
Отраслевые специально уполномоченные органы включают:

Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и
землеустройству (Роскомзем);

Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз);

Комитет Российской Федерации по рыболовству (Роском-
рыболовство);

Министерство сельского хозяйства и продовольствия Рос­сийской Федерации (Минсельхозпрод России).

К функциональным и территориальным специально упол­номоченным органам относятся:

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной
безопасности (Госатомнадзор России);

Федеральный горный и промышленный надзор России
(Госгортехнадзор);

Государственный таможенный комитет Российской Феде­
рации (ГТК России);

4. Министерство внутренних дел России (МВД России).
Функции, которые выполняют специальные органы управле­ния охраны окружающей природной среды, следующие:

1. Госкомэкологии России является головным и комплекс­ным органом всей системы специально уполномоченных орга­нов в области охраны окружающей природной среды. Постано­влением Правительства РФ № 1261 от 25 октября 1996 года на Госкомэкологии России возложено осуществление государствен-

ной политики в области охраны окружающей среды, обеспече­ние экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевой координации и функционального регулирования в этой сфере деятельности, а также осуществле­ние государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными при­родными заповедниками и другими особо охраняемыми терри­ториями, находящимися в его ведении.

Деятельность Госкомэкологии имеет три особенности. Первая состоит в комплексном выполнении контрольно-инспек­ционных функций. Непосредственно в ведении Госкомэкологии находится лишь контроль за охраной атмосферного воздуха и природно-заповедных объектов. Контроль за охраной других природных объектов ведут отраслевые органы, специально упол­номоченные государством.

Вторая особенность заключается в том, что Госкомэколо­гии не относится к числу хозяйственных комитетов, так как он не ведает управлением использования природных ресурсов в эко­номике страны.

Третья особенность — функция государственного экологи­ческого контроля Госкомэкологии осуществляется отдельно от руководства эксплуатацией природных ресурсов.

В сферу функциональных обязанностей Госкомэкологии вхо­дят:

— координация мероприятий по охране природных объектов,
выполняемых специально уполномоченными органами, а также
всеми другими министерствами и ведомствами, связанными с
использованием природных ресурсов и воздействием на природ­
ную среду;

— регулирование природопользования, т. е. утверждение
норм и правил использования природных ресурсов, правил ве­дения хозяйственной деятельности, связанной с воздействием на
окружающую среду. Эти нормы и правила являются обязатель­ными не только для исполнения любыми природопользователями
независимо от их принадлежности и формы собственности, но и
для всех природоохранных организаций;

— руководство и организация контрольно-инспекционной де­ятельности. Часть этой функции Госкомэкологии выполняет не­
посредственно через свои территориальные органы. Например,
оценка загрязненности атмосферного воздуха, проведение госу-

дарственной экологической экспертизы. Другие функции пору­чаются отраслевым природоохранным органам. Например, охра­на земель, недр, вод, лесов, животного мира осуществляется ве­домствами и организациями, специально уполномоченными госу­дарством. Госкомэкология ведает также единой государственной системой экологического мониторинга;

— разрешительная деятельность, выполняемая Госкомэко­логии и его органами, заключается в выдаче разрешений на выбросы, сбросы вредных веществ, их захоронение, на добыва­ние, сбор, продажу, скупку, обмен, пересылку, хранение, вывоз за границу и ввоз в страну биологических объектов, в том чи­сле относящихся к видам, занесенным в Красную книгу России. Сюда входит также определение нормативов, лимитов, условий природопользования, а также нормативов качества окружающей природной среды;

информационная деятельность, согласно которой Госком­-
экологии обязан обеспечивать своевременную и правдивую ин­
формацию о состоянии окружающей среды и ее изменениях под
воздействием хозяйственного развития. Ежегодно Госкомэколо­гии публикует доклад о состоянии природной среды и использо­вании природных ресурсов России:

руководство охраной природно-заповедного фонда;

организация экологического образования и воспитания;

участие в развитии международного сотрудничества в
области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Свои полномочия Госкомэкологии осуществляет через систе­му территориальных органов в краях, областях, городах и рай­онах, созданных по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления.

2. Министерство природных ресурсов РФ создано постано­влением Правительства России № 1260 24 октября 1996 г. На это министерство возложены задачи в части рационального ис­пользования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Кроме того, Министерству природных ре­сурсов переданы функции упраздненных Комитета РФ по гео­логии и использованию недр (Роскомнедр) и Комитета РФ по водному хозяйству (Роскомвод).

В связи с этим Министерству природных ресурсов РФ пере­даны два блока функциональных обязанностей: по управлению фондом недр и регулированию водных ресурсов.

В области управления фондом недр Министерство природ­ных ресурсов осуществляет:

регулирование использования и охраны недр;

геологическое изучение недр;

поиск, разведку и разработку полезных ископаемых.

В области регулирования водных отношений Министерство природных ресурсов осуществляет мероприятия в целях охраны и воспроизводства водных ресурсов, восстановления водных объ­ектов для обеспечения населения и народного хозяйства чистой водой, сохранения чистоты и полноводности рек и озер, морей и других водных объектов.

Министерство природных ресурсов ведет учет, регистрацию и паспортизацию водных объектов. Оно выступает заказчиком при сооружении водохозяйственных объектов, организует экс­плуатацию и строительство водохранилищ. На Министерство возложены функции государственного контроля за охраной и использованием вод, которые Министерство выполняет через си­стему территориальных управлений.

3. Госкомсанэпидемнадзор России является головным орга­ном санитарного надзора России. В области охраны окружаю­щей природной среды он выполняет следующие функции:

координирует деятельность министерств и ведомств,
предприятий и организаций в области санитарной охраны при­
родной среды;

разрабатывает и утверждает санитарные нормативы
вредных веществ в окружающей среде, санитарные нормы и
правила, обязательные для всех хозяйствующих субъектов и
граждан;

осуществляет через санитарно-эпидемиологическую служ­бу надзор за соблюдением санитарных нормативов и санитарных
правил по охране атмосферного воздуха, водных источников и
почвы от загрязнения веществами, вредными для здоровья че­ловека;

проводит информационную работу путем создания бан­ка данных о состоянии общественного здоровья и среды оби­тания людей, прогнозирование изменения среды обитания под
влиянием антропогенного воздействия, оповещения населения о
санитарно-эпидемиологической обстановке и мерах, принимае­мых по оздоровлению окружающей среды.

Свою работу Госкомсанэпидемнадзора России выполняет через систему территориальных органов (санэпидемстанций и ин­спекций), расположенных в краях, областях, городах и районах.

4. Росгидромет является головной организацией в осуще­ствлении единой государственной службы мониторинга окружа­ющей среды. На этот орган возложена организация и проведение наблюдений, оценка, прогноз состояния окружающей среды и ее изменений в процессе хозяйственного развития. Объектом его наблюдения являются: атмосфера, почвы, поверхностные воды, суши, морская среда, сельскохозяйственные угодья и культуры, околоземное космическое пространство.

Основная функция Росгидромета — информировать населе­ние и государственные службы о состоянии и изменениях в окру­жающей среде.

Особенностью в деятельности Росгидромета является то, что этот орган не наделен полномочиями предупредительного или карательного характера и не имеет средств реагирования на выявленные правонарушения. Этой деятельностью занимается получатель информации, т. е. соответствующие министерства, ведомства, инспекции, организации, предприятия.

Система службы Росгидромет получает регулярную инфор­мацию от 682 стационарных постов в 248 городах и поселках. Для исследования проб почвы, воды и воздуха имеются хими­ческие, гидробиологические и гидрохимические лаборатории. За трансграничным перемещением загрязняющих веществ на­блюдают три станции. На территории России находятся шесть станций фонового мониторинга, расположенные в биосферных заповедниках РФ. Состояние Мирового океана и экологического пространства изучается с помощью спутников, кораблей, постов наземного наблюдения и системы спутниковой связи.

Среди мероприятий по стабилизации и дальнейшему улучше­нию экологической обстановки в России особое место отводится формированию системы экологического мониторинга, основной задачей которого является информационное обеспечение и под­держка процедур принятия решений в области природоохранной деятельности и экологической безопасности.

В Российской Федерации функционирует несколько ведом­ственных систем мониторинга:

служба наблюдения за загрязнением окружающей среды
Росгидромета;

служба мониторинга лесного фонда Рослесхоза;

служба мониторинга водных ресурсов Министерства при­
родных ресурсов;

служба агрохимических наблюдений и мониторинга за­грязнения сельскохозяйственных земель Роскомзема;

служба санитарно-гигиенического контроля среды обита­ния человека и его здоровья;

Госкомсанэпидемнадзор России;

— контрольно-измерительная служба Госкомэкологии и др.
Мониторинг окружающей среды России входит в систему

глобального мониторинга окружающей природной среды.

5. Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС) Рос­
сии занимается вопросами обеспечения безопасности людей в
условиях экстремальной ситуации, стихийных бедствий, произ­водственных аварий и катастроф.

Экологическая функция МЧС России состоит в принятии чрезвычайных мер по ликвидации экологических катастроф.

Роскомзем осуществляет учет земель, ведение государ­ственного земельного кадастра, регулирование предоставления
и изъятия земель, государственный контроль за охраной и ис­пользованием земель, руководство землеустроительной службой.
Свои функции Роскомзем осуществляет через территориальные
органы в краях, областях, районах.

Рослесхоз осуществляет охрану, использование, воспроиз­водство и защиту лесов, организацию лесного хозяйства, от­
вод лесосек, выдачу лесорубочных билетов и ордеров, борьбу
с лесными пожарами и нарушителями лесного законодатель­ства, проведение мероприятий по воспроизводству лесных масси­вов.

Роскомрыболовства осуществляет разработку мер по ре­гулированию использования, охране и воспроизводству рыбных
запасов; регулирование рыболовства и правил охраны рыбных
запасов, учет рыбных запасов, установление норм допустимо­
го улова рыбы и других водных животных. Роскомрыболовства
определяет нормативы чистоты вод рыбохозяйственных водое­мов, выдает разрешение на промысловый, спортивно-любитель­ский, научно-исследовательский лов рыбы. Органы Комитета
РФ по рыболовству построены по бассейновому принципу.

Минсельхозпрод России традиционно относится к числу
специально уполномоченных органов. Это министерство выпол­няет три экологические функции, осуществляя:

управление и охрану животных (учет, регулирование, кон­троль охоты);

защиту от проникновения на территорию Российской Фе­дерации болезней животных и растений;

контроль за использованием средств химизации и защиты
растений.

К числу функциональных и территориальных специально уполномоченных органов по охране окружающей природной сре­ды относятся:

Госатомнадзор России, который осуществляет контроль и надзор за производством, транспортировкой, хранением, приме­нением в народном хозяйстве атомной энергии, ядерных мате­риалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе с целью безопасности населения и охраны окружающей среды.

Госгортехнадзор — в числе других задач, обусловленных его статусом в области охраны труда, организует и осуществляет государственный горный надзор для обеспечения всеми пользо­вателями недр соблюдения правил использования недр, безопас­ности ведения работ, предупреждения и устранения их вредного воздействия на население, окружающую среду, народное хозяй­ство.

Государственный таможенный контроль (ГТК) России в числе других задач, обусловленных его статусом, выполняет природоохранные функции путем принятия мер по борьбе с не­законным вывозом природного наследия, животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также незаконным ввозом и вы­возом товаров, представляющих экологическую опасность для человека и природной среды.

Министерство внутренних дел (МВД) России также отно­сится к государственным органам экологического управления и контроля. Согласно Закону «О милиции», Положению о мини­стерстве и в соответствии с другими нормативными документа­ми, МВД России обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, охраняет природ­ные объекты, ведет борьбу за соблюдение санитарных правил и оказывает содействие в государственной охране природной сре­ды.

Помимо специально уполномоченных органов государства на выполнение функций по охране окружающей природной среды и ее отдельных объектов, среди отраслевых и функциональных

органов исполнительной власти есть такие, которые в процессе выполнения своих специфических задач одновременно решают вопросы охраны природной среды. К ним можно отнести:

Министерство экономики РФ, которое, решая задачи по формированию стратегии социально-экономического развития России, по размещению производительных сил, по разработке основных направлений инвестиционной политики, должно учи­тывать экологические интересы общественного развития. Со­вместно с Госкомэкологии оно обеспечивает развитие экологи­чески чистого производства, внедрение безотходной и малоот­ходной технологии.

Госстандарт России совместно с Госкомэкологии, другими министерствами и ведомствами природоохранного профиля раз­рабатывает и утверждает государственные стандарты по охра­не природы окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов. Он следит за правильностью учета эко­логических требований, предъявляемых к продукции, проводит правовую экспертизу стандартов, в том числе с точки зрения их соответствия природоохранному законодательству.

Роскартография России является федеральной службой, ко­торая занимается геодезией и картографией. Совместно с Гос­комэкологии и Министерством природных ресурсов она выпол­няет экологическое картографирование, мониторинг окружаю­щей среды, взаимодействует по вопросам ведения природоре-сурсных кадастров. Совместно с Роскомземом Роскартография России, как федеральная служба, занимается составлением зе­мельного кадастра, а с Комитетом по геологии и использованию недр — природным кадастром по недрам.