II. Окружающая среда в международном праве 1 страница

 

1. Международное право охраны окружающей среды: обзор

 

89. В начале XXI века человечество столкнулось со специфическими угрозами естественной среде его обитания. Охрана окружающей среды в широком смысле этого понятия приобретает все большее значение ввиду загрязнения воздуха, воды и почвы, уменьшения биологического разнообразия видов и изменения климата. Указанная тенденция отражает растущее стремление к осознанию ответственности за окружающую среду и угрожающих ей вызовов, а крупные аварии на нефтяных танкерах, предприятиях химической промышленности и атомных электростанциях многократно обострили проблему. Таким образом, охрана окружающей среды стала предметом многочисленных национальных, наднациональных <266> и международных правовых норм. Общепризнанного определения понятия "окружающая среда" не существует. В нашем обзоре дефиницию "окружающая среда" следует понимать как подверженные возможному воздействию человека земные и космические пространства, которые в своей целостности образуют комплекс взаимозависимых сфер, состоящий из геосферы, гидросферы, биосферы и атмосферы, включая их экосистемы. При этом речь идет о разнородных предметах: различных категориях пространства (суша, море, атмосфера, космическое пространство), формах окружающей среды и экологических ценностях, а также о взаимосвязях между ними и взаимосвязях между ними и человеком. Экологический комплекс выполняет разнообразные функции. Его способность к регенерации открывает возможность переносить определенные нагрузки и восстанавливать экологическое равновесие. В случае превышения критического уровня достигнутое равновесие нарушается и даже иногда не поддается восстановлению. После того как Томас Роберт Мальтус (1766 - 1834 гг.) обратил внимание на критический уровень численности населения <267>, Римский клуб <268> в 1972 году развил понятие "предел нагрузки на экологию Земли". Многие проблемы окружающей среды носят трансграничный характер. Поэтому их решение может осуществляться только на основе международного сотрудничества. Совместные международные решения составляют предмет международного права охраны окружающей среды.

--------------------------------

<266> См.: Epiney. Umweltrecht in der Union, 2. Aufl, 2005; . EC Environmental Law, 4. Aufl 2000; Rengeling (Hrsg). Handbuch zum und deutschen Umweltrecht, 2. Aufl 2003; Fundstellen- und Inhaltsverzeichnis: Becker (Hrsg). Umweltrecht der Union, 28. Aufl 2006.

<267> Malthus. Das (vollst Ausgabe nach der 1. Aufl v 1798, hrsgg und v Barth), 1977.

<268> Meadows (Hrsg). Die Grenzen des Wachstums, 1972.

 

90. Международное экологическое право содержит нормы, касающиеся отношений субъектов международного права и окружающей среды <269>. Оно основывается на источниках международного права <270>. Возрастает значение не имеющих обязательной силы инструментов мягкого права (soft law) <271>: стандартов, директивных принципов и положений, основных категорий. Принадлежность нормы к международному экологическому праву подразумевает законченность и единообразие этой области права, которых в действительности не существует. Кроме того, международная деятельность по охране окружающей среды не может рассматриваться в отрыве от смежных экономических вопросов (транспорта, торговли, добычи полезных ископаемых, производства энергии, туризма), социальных проблем (нищеты, голода, миграции, положения коренных народов, религии). Взаимосвязи возникают также в плоскости защиты прав человека (третьего поколения). Право на окружающую среду, на здоровье или на воду может быть гарантировано только там, где дышать воздухом и пить воду можно без ущерба для здоровья <272>. Охрана окружающей среды также играет определенную роль в праве, касающемся вооруженных конфликтов и охраны культурных ценностей <273>, не говоря уже о противоречивых взаимосвязях с правом международной торговли и транспорта <274>.

--------------------------------

<269> См.: Beyerlin. , Rn 4; ders. Rio-Konferenz 1992, 54 (1994) 124ff.

<270> См.: Wildhaber. Rechtsfragen des internationalen Umweltschutzes, 1987; Birnie/Boyle. International Law and the Environment; Loibl. Umweltrecht; Dolzer/Thesing (Hrsg). Protecting Our Environment, 2000. В настоящем разделе не будет рассматриваться защита окружающей среды в период военных действий. Об этом см.: Раздел 8. Боте. абз. 70; . Die Fortgeltung des in internationalen bewaffneten Konflikten, 2001.

<271> См.: Раздел 1. Граф Витцтум. Абзац 152.

<272> См.: ЕСПЧ (EuGRZ 1995, 530ff. [Lopez Ostra v Spain]) о нарушении ст. 8 ЕКПЧ при загрязнении окружающей среды.

<273> См.: Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду от 18.05.1977 (BGBl 1983 II, 125). Кроме того, о косвенном негативном воздействии на окружающую среду см.: абз. 3 ст. 35, абз. 1 ст. 55 Дополнительного протокола I 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. (BGBl 1990 II, 1550). Ссылки см.: Fleck (Hrsg). Handbuch des in bewaffneten Konflikten, 1994, Kap 1, 4, 10.

<274> См.: издание Германского Бундестага: Globalisierung der Weltwirtschaft, 2002, 325ff, 393ff; . Welthandelsrecht, 2003, § 12 Rn 522ff; . Die Umweltpflichtigkeit von Auslandsinvestitionen im , 2002; Petersmann. International Trade Law and International Environmental Law, JWT 27 (1993) 43ff.

 

91. Регламентация охраны окружающей среды часто осуществляется в глобальном масштабе либо по меньшей мере на уровне континентов. Достаточно абстрактные концепции (например, о потребностях мирового сообщества в целом), стандарты и принципы (например, принцип учета интересов и принцип предосторожности), как правило, изначально конкретизируются в региональных и двусторонних соглашениях; детальное урегулирование при необходимости осуществляется на национальном уровне. Трансформация норм международного права в национальное законодательство зачастую вынуждает приводить в соответствие правовые акты, и это связано с крупными расходами. Принципы и институты, разработанные в национальном праве, в свою очередь, влияют на развитие международного права. Особо заметное влияние и на международное, и на национальное экологическое право оказывает право Европейского сообщества <275>.

--------------------------------

<275> См.: Kloepfer. Die Herausforderung, NVwZ 2002, 645ff. В силу множества субъектов, норм и сфер регулирования международное экологическое право оказывается мультидисциплинарной материей, нуждающейся в систематизации. На мультидисциплинарность указывает ст. 6 Договора о Европейском сообществе.

 

92. Международное экологическое право не имеет специфических организационных и процессуальных особенностей <276>. Его нормы принимаются, применяются и изменяются согласно общим принципам международного права. В этом процессе заметная роль отводится международным организациям. Одинаково слабые механизмы имплементации и контроля <277> сближают международное экологическое право с другими отраслями международного права. Возрастает количество неправительственных организаций (НПО), играющих важную роль в развитии инструментария защиты окружающей среды <278>, в числе которых Международный союз охраны природы (МСОП), Всемирный фонд охраны природы (ВВФ), Гринпис. Однако государства по-прежнему сохраняют господствующие позиции (и несут ответственность) в рамках международного экологического права. Историческое развитие и источники этой отрасли права служат тому подтверждением.

--------------------------------

<276> См.: Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung im nach der Rio-Konferenz 1992, 1997.

<277> См.: Ladenburger. Durchsetzungsmechanismen im , 1996; Ehrmann. im , 2000; Biermann. The Case for a World Environmental Organization, Environment 42 (2000) 22ff. Сегодня предпринимаются попытки использовать международное право по охране климата при подаче исков о защите климата на основании защиты прав человека (спорно).

<278> Ограниченные возможности участия, предоставленные НПО (выступают наблюдателями на переговорах по договорам, в рамках консультативных органов), могут быть расширены. См.: . Participation of Non-Governmental Organisations in International Environmental Co-operation, 2002.

 

2. Развитие международного экологического права

 

93. Рост производства и потребления на душу населения в большинстве индустриальных государств, скачкообразный прирост населения, ускорение индустриализации во многих развивающихся странах приводят к увеличению нагрузки на окружающую среду. Это нашло свое отражение в истории международного экологического права. Современный уровень его развития является результатом относительно короткого, эклектичного и динамичного развития. Первые правила, содержавшие элементы регламентации проблем окружающей среды, возникли уже в XVIII веке; в основном они касались использования и охраны трансграничных вод <279>. Важнейшие политико-правовые стимулы развитию права в этой области дали конференции ООН в Стокгольме (1972 год) и в Рио-де-Жанейро (1992 год). Сегодня регулирование охраны окружающей среды на основании договоров является особенно детальным, и прежде всего это объясняется экономическими соображениями.

--------------------------------

<279> См.: Договор о границах между Австрией и Венецией от 17.08.1754 (40 CTS 215); Договор о дружбе, торговле и мореплавании между Великобританией и США от 19.11.1794 ("Jay-Vertrag", 52 CTS 243).

 

а) Исходные точки: соседское право и

конвенции об охране видов растений и животных

 

94. Соседское право, основанное на международном обычае <280>, способствует разрешению конфликтов межгосударственных интересов. Такие конфликты возникают, если деятельность на территории одного государства (государство-источник) негативно влияет на окружающую среду другого государства (государство-потерпевшее) <281>. В этом случае территориальный суверенитет государства-источника вступает в противоречие с неприкосновенностью государства-потерпевшего, также основанного на суверенитете. В конце XIX века в споре с Мексикой по поводу забора воды американскими фермерами из пограничной реки Рио-Гранде позицию США представлял генеральный прокурор Харман, заявивший, что "суверенитет дает государству право использовать свою территорию по усмотрению" <282>. Доктрина Хармана основывалась на неверной предпосылке, утверждавшей, что суверенитет может определяться и осуществляться в одностороннем порядке. Противоположная позиция абсолютной территориальной неприкосновенности (государства-потерпевшего) была сформулирована Максом Хубером в 1907 году в связи с межконтинентальным конфликтом по водопользованию <283>. Обе позиции несовместимы с функционированием множества равных суверенных государств <284>. США вскоре отказались от доктрины Хармана <285>. Сложившееся международное соседское право, напротив, нацелено на бесконфликтное сосуществование государств <286>. В этой связи было установлено два по-прежнему актуальных принципа: запрет причинения значительного трансграничного ущерба окружающей среде и принцип сбалансированного совместного использования трансграничных ресурсов.

--------------------------------

<280> О международном обычае как источнике права см.: Раздел 1. Граф Витцтум. Абзац 131 и след.

<281> Терминология следует: Beyerlin. , Rn 116.

<282> Official Opinions of the Attorney-General of the United States, Bd XXI (1898) 281.

<283> Berber. Die Rechtsquellen des internationalen Wassernutzungsrechts, 1955, 19.

<284> . Rechtsschutzprobleme bei , Bd I, 1979, 70. Конкурирующие абсолютные претензии ограничиваются друг другом и поэтому являются относительными. Внешний суверенитет может быть определен лишь в соотношении с суверенитетом других государств; его можно рассматривать только как относительное право.

<285> McCaffrey. The Harmon Doctrine One Hundred Years Later, NRJ 36 (1996) 965 (997).

<286> См.: Wolfrum. Entwicklung des von einem Koordinations zu einem Kooperationsrecht // (Hrsg). Recht und Rechtswissenschaft, 2000, 421ff.

 

95. Запрет причинения значительного трансграничного ущерба окружающей среде (obligation not to cause significant harm) <287> уже не относится к спорным международным обычаям; он считается общепризнанным принципом права и формулируется как sic utere tuo ut alienam non laedas: "используй свое так, чтобы не причинить ущерба чужому" <288>. Запрет причинения ущерба встречается уже в гражданских кодификациях XIX века <289>. Если учесть равенство всех государств и свободу их действий, а также подобие институтов собственности и территориального суверенитета <290>, параллели становятся очевидными. Определяющим для признания всеобъемлющего запрета на причинение значительного ущерба окружающей среде путем трансграничного загрязнения воздуха считается арбитражное решение по делу о плавильном заводе в Трейле 1938 года. Выбросы вредных веществ металлургическим заводом по производству цинка в канадском населенном пункте Трейл нанесли ущерб окружающей среде США в сопредельном штате Вашингтон. Арбитраж указал в своем решении: по международному праву ни одно государство не вправе "использовать или позволять использовать свою территорию в целях нанесения вреда путем выброса газов непосредственно на территории либо путем их переноса на территорию другого государства... если это воздействие имеет серьезные последствия..." <291>. В 1949 году МС подчеркнул, что на государства возлагаются широкие обязанности "не допускать сознательного использования своей территории для действий, нарушающих права других государств" <292>.

--------------------------------

<287> Epiney. Das "Verbot erheblicher ", AVR 33 (1995) 309 (318).

<288> К вопросу об отграничении от общего принципа запрета на злоупотребление правом и от принципа добрососедства см.: Hinds. Das Prinzip "sic utere tuo ut alienum non laedas" und seine Bedeutung im internationalen Umweltrecht, AVR 30 (1992) 298 (301ff); Schweitzer/Weber (Fn 127) Rn 292ff.

<289> § 906, 823, 1004 ГГУ в противовес § 903 ГГУ См. также: § 14 Федерального закона об охране (окружающей среды) от вредного воздействия и Закон об ответственности за нанесение ущерба окружающей среде.

<290> См.: абз. 2 и след.

<291> Арбитражное решение по делу о плавильном заводе в Трейле (Trail Smelter, RIAA III, 1938, 1965) основано на положении: "Государство всегда обязано защищать другие государства от вредных действий индивидов, находящихся в пределах их юрисдикции". (Eagleton, Responsibility of States in International Law, 1928, 80).

<292> Дело о канале Корфу (ICJ Reports 1949, 4, 22). См.: Odendahl. Die Umweltpflichtigkeit der , 1998, 117ff.

 

96. Общепризнанное определение понятия "загрязнение окружающей среды " <293>, разработанное ОЭСР в 1974 году, сформулировано как "внесение человеком... веществ или энергии в окружающую среду, оказывающих вредное влияние, вследствие которого возникает опасность для здоровья человека, причиняется вред живым ресурсам и экосистемам, наносится ущерб здоровой окружающей среде, нарушаются другие виды ее использования" <294>. Это определение применяется теперь к любым видам человеческой деятельности, если они влекут за собой вредные последствия для окружающей среды. Вопрос причинения ущерба окружающей среде связан с проблемой оценки. Ущерб считается трансграничным, если его последствия затрагивают территорию другого государства. На этой дефиниции основывается способ определения понятия "сосед": не географическая близость или даже общая граница, а каузальная связь между вредоносной деятельностью и причинением ущерба окружающей среде являются решающими <295>.

--------------------------------

<293> См.: Kiss. The International Protection of the Environment // Macdonald/Johnston (Hrsg). The Structure and Process of International Law, 1983, 1069 (1072); ders/Shelton. International Environmental Law, 2000, 268ff.

<294> OECD, Recommendation C(74)224 of the Council on Principles Concerning Transfrontier Pollution 14.11.1974, Teil A (Introduction).

<295> Kunig. Nachbarschaftliche Staatsverpfl ichtungen bei und der Umwelt, BerDGVR 32 (1992) 9 (12ff). . als Problem des internationalen und des Rechts, DVBl 1986, 1173 (1176ff). Шредер высказывает сомнение относительно учета загрязнения, распространенного на большие расстояния, в рамках принципа sic utere tuo. Не существует эффективного международного обычая и в отношении последствий кумулированного загрязнения, то есть в отношении выбросов, которые произошли на территории нескольких государств, если каждый выброс в отдельности является незначительным.

 

97. Запрет причинения трансграничного ущерба окружающей среде не может быть абсолютным. Уже в арбитражном решении по делу о плавильном заводе в Трейле содержался ограничительный критерий значительности ущерба (significant, appreciable, substantial, serious), на который также ссылался арбитраж по делу об озере Лану в 1957 году. В этом решении арбитраж поддержал французский проект по отводу воды из реки Фонт-Вив, которая соединяет озеро Лану во французских Пиренеях с французско-испанской пограничной рекой Карол, с целью производства электроэнергии. Отведенная вода будет вновь возвращаться в пограничную реку; значительного изменения качества воды также не произойдет <296>. Незначительные воздействия признаны по обычному праву исключением из запрета причинения ущерба <297>, причем значительность должна оцениваться с точки зрения государства-потерпевшего <298>. Запрет причинения ущерба, основанный на соседском праве, недостаточен в плане защиты не государственных территорий. Однако МС ООН ныне исходит из универсального, независимого от контекста действия запрета причинения незначительного трансграничного ущерба окружающей среде как международного обычая. В консультативном заключении по ядерному оружию 1996 года МС так формулирует этот тезис: "Существование общего обязательства государств, предусматривающего, что деятельность, осуществляемая в пределах их юрисдикции и контроля, не должна наносить ущерб окружающей среде других государств или районов за рамками национального контроля, уже является частью системы международного экологического права" <299>.

--------------------------------

<296> Арбитражное решение по озеру Лану (RIAA XII, 281, 303).

<297> См.: Erichsen. Der Schaden im internationalen Haftungsrecht, 1993.

<298> Sachariew. The Defi nition of Thresholds of Tolerance for Transboundary Environmental Injury under International Law, NILR 37 (1990) 193ff.

<299> ICJ Rep 1996, 226 (§ 29).

 

98. Вторым принципом соседского права применительно к международному экологическому праву является принцип сбалансированного совместного использования трансграничных ресурсов (equitable utilization of transboundary resources) <300>. Суть этого принципа заключается в том, что при использовании ресурсов должны учитываться интересы других государств, на территорию которых эти ресурсы также простираются (принцип справедливого [fairen] участия в использовании совместных природных ресурсов). Несмотря на то что обсуждение применимости указанного принципа продолжалось в 1970-е годы во взаимосвязи с директивными положениями ЮНЕП по использованию совместных природных ресурсов <301> (минералы, залежи нефти и газа, леса, горы, воздух) <302>, его суть была определена международным водным правом <303>. Уже в споре 1927 года о так называемом уходе под землю Дуная между федеральными землями Вюртемберг и Пруссия (истцы) и землей Баден (ответчик) Конституционный суд Веймарской Республики ссылался на международное право, согласно которому "обоснованные интересы государств-участников должны быть взвешены по справедливости" <304>. Целью принципа сбалансированного использования (equitable utilization) является не достижение формального равенства затронутых сторон, а дифференцированное, учитывающее особые обстоятельства каждого дела, справедливое равновесие интересов. Критерии разработала Ассоциация международного права в рамках своих, юридически необязывающих, Хельсинкских правил пользования водами международных рек (1966 год) <305>. В соответствии с указанными критериями принимаются во внимание численность населения сопредельных государств, их социоэкономические потребности, а также наличие дополнительных водных ресурсов. На практике принцип сбалансированного совместного использования трансграничных ресурсов был закреплен двусторонними и многосторонними соглашениями и договорами по отдельным водным ресурсам <306>, а также предусмотрен предл. 1 абз. 1 ст. 5 Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков от 21 мая 1997 года <307>. МС ООН подтвердил действие указанного принципа применительно к внутренним водам <308>.

--------------------------------

<300> Формулировки отличаются разными терминами, преимущественно одинакового значения: адекватное/сбалансированное/справедливое/разумное/равномерное (совместное) использование трансграничных/разделенных/совместных ресурсов.

<301> UN EP Draft Principles of Conduct in the Field of the Environment for the Guidance of States in the Conservation and Harmonious Utilization of Natural Resources Shared by Two or More States 19.05.1978 (ILM 17 [1978] 1091). Об основаниях акта см.: Reinicke. Die angemessene Nutzung gemeinsamer , 1991, 8ff.

<302> Odendahl (Fn 292) 163ff; Durner. Common Goods, 2001, 74ff.

<303> Об этом см.: Reichert. . Распространение действия указанного принципа на воздух и море является спорным.

<304> RGZ 116, Anhang, 18 (31ff). Об этом решении см.: Herdegen. Donauversinkung Case, EPIL I (1992) 1096ff.

<305> ILA (Hrsg). Report of the Fifty-second Conference Held at Helsinki, 1966-7, 484ff.

<306> Ссылки см. по примеч. 301: Reinicke 37ff; Ule. Das Recht am Wasser, 1998, 165ff.

<307> Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses, ILM 36 (1997) 700.

<308> Решение по делу "Gabcikovo-Nagymaros" (ICJ Reports 1997, 7ff [§ 85]): "Суд считает, что Чехословакия, установив односторонний контроль над совместными ресурсами и, таким образом, лишив Венгрию ее права на равную и разумную долю при использовании природных ресурсов Дуная... не учла принципа соразмерности, обязательного согласно международному праву". См.: Bourne. The Case Concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project, YIEL 8 (1997) 6ff.

 

99. Несмотря на признание международным правом принципа сбалансированного совместного использования трансграничных ресурсов, этот принцип малоэффективен уже в силу своей неопределенности. В конечном итоге только грубые нарушения указанного принципа могут быть однозначно установлены, как в деле "Gabcikovo-Nagymaros". Таким образом, подтверждается тот факт, что принцип совместного использования (трансграничных ресурсов) следует понимать как указание, адресованное государствам, искать справедливый баланс интересов. В морском праве также необходимо стремиться к достижению справедливого решения (equitable solution) по специфическим вопросам делимитации <309>.

--------------------------------

<309> См.: абз. 1 ст. 74 и абз. 1 ст. 83 КМП. См. также: абз. 56 наст. разд.

 

100. По вопросам применения указанных запретов и принципов надлежит проводить интенсивные консультации. Из положений материального права выводятся процедурные обязанности, одновременно являющиеся необходимым продолжением материальных прав <310>. Первичной считается обязанность информировать потенциальные государства-потерпевшие об инцидентах, в результате которых мог быть нанесен значительный трансграничный ущерб окружающей среде. Несмотря на признание процедурных обязанностей обычаем в международном водном праве <311>, спорным остается вопрос, в какой мере они могут считаться применимыми и к другим трансграничным природным ресурсам de lege lata <312> в соответствии с внесенными предложениями <313>.

--------------------------------

<310> Birnie/Boyle. International Law and the Environment, 126ff.

<311> Bourne. Procedure in the Development of International Drainage Basins // Wouters (Hrsg). International Water Law, 1997, 143ff, 177ff.

<312> О дискуссии см.: Odendahl (Fn 292) 139ff; Beyerlin. , Rn 122ff.