Правотворчество народа. Ч. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» предусматривает возможность принятия на референдуме нормативных правовых актов. 12 декабря 1993 г. на всероссийском референдуме была принята действующая Конституция РФ. П. 2 ст. 14. Закона РБ «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» предусматривает принятие правовых актов, на местном референдуме (сходе граждан).
Правотворчество органов и должностных лиц государства – самый распространенный вид правотворчества в современном мире. Таким способом принимаются почти все основные нормативные правовые акты государства.
Основные нормы, регулирующие законотворчество на федеральном в России содержатся в Конституции РФ, прежде всего в главе 5 «Федеральное Собрание». Более детально вопросы законотворчества в Федеральном Собрании Российской Федерации регулируются в регламентах его палат. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принят Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-ПГД. Нормы о законотворчестве содержатся в основном в разделе III «Законодательная процедура». Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принят Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ. В оба документа многократно вносились изменения.
Участие в правотворческом процессе Президента РФ осуществляется прежде всего через Администрацию Президента. Положение об Администрации Президента Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 года № 490. Назовем еще такой документ, как Регламент Правительства РФ, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260. Правотворческий процесс регулируется в основном разделом IV Регламента «Порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов. Порядок внесения проектов актов».
Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ведомственным правотворчеством на федеральном уровне занимаются, как правило, министерства Российской Федерации. Подчиненная какому-либо министерству федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (п. 4 Указа). То же согласно п. 5 предусмотрено в отношении федеральных агентств.
Основной регулятор ведомственного правотворчества в федеральных органах – Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г.№ 452. В Типовом регламенте есть глава III. «Порядок подготовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти».
Ведомственные акты оформляются в виде приказа органа и в виде иных актов. По вопросам, требующим рассмотрения и подготовки проекта решения федерального органа исполнительной власти, руководитель дает письменные поручения (в том числе в форме резолюций), поручения, оформляемые протоколом проведенного у него совещания, а также устные указания руководителям соответствующих структурных подразделений.
В соответствии с п. 11.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 8 ноября 2005 г.№ 536 у тверждена Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.
Процесс законотворчества в Республике Башкортостан осуществляется Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан на основе Конституции РБ и Регламента, принятого Постановлением Государственного Собрания РБ от 6 марта 2003 года № ГС-875. В основном вопросы законотворчества в Государственном Собрании – Курултае РБ регулируются разделом III «Законодательная процедура» Регламента.
Как и в случае с актами Президента РФ, указы Президента РБ готовятся Администрацией Президента. Эта функция возлагается непосредственно на Государственно-правовое управление Администрации Президента РБ.
Регламент Правительства Республики Башкортостан, утвержден Постановлением Правительства РБ от 5 апреля 2004 г. № 50.
Ведомственное правотворчество в Республике Башкортостан. Правовая основа правотворческой деятельности министерств и ведомств Республики Башкортостан – это Закон РБ от 13 марта 2003 года № 472-з «О республиканских органах исполнительной власти». В п. «и» ст. 11. в числе прав республиканских органов исполнительной власти названо право издавать нормативные правовые акты, разрабатывать методические материалы и рекомендации по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Правотворчество органов и должностных лиц местного самоуправления – согласно ст. 14. Закона РБ «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» в республике таким правотворчеством могут заниматься представительные органы муниципального образования (они принимают решения); главы муниципального образования (они принимают постановления и распоряжения) и главы местной администрации (они тоже принимают постановления и распоряжения, а также иные органы местного самоуправления и должностных лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Правотворчество в муниципальных органах регулируется, в частности, Регламентом Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан первого созыва оговаривает, что Совет по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Республики Башкортостан, Уставом, принимает следующие решения: решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа; решения по вопросам организации деятельности Совета (ст. 64).
Правотворчество иных субъектов права. Им занимаются учредители юридических лиц; органы юридических лиц (это называется локальным правотворчеством); стороны социального партнерства.
Само слово «локальный» говорит о нормативном акте, который имеет местное распространение. Нормы локального акта могут распространяться только на тех, кто состоит с организацией в правовых отношениях: трудовых (работников), гражданских (участников предприятия или некоммерческой организации), ученических (учащихся школ, ПТУ, студентов, слушателей, аспирантов и т.д.)
В организации следует детализировать многие процедуры. В общем плане этой цели служит регламент организации, который описывает разные процедуры, осуществляемые в организации.
В положениях о структурных подразделениях организации предусмотрены процедуры их взаимодействия с руководящими органами и должностными лицами.
В локальных актах устанавливается мало обязанностей и запретов – соответственно в них больше управомочивающих норм права. Это значит, что большинство норма локальных актов предоставляют права, полномочия. Под диспозитивность понимается то, что нормы предоставляют субъекту права возможность выбора варианта. Он может либо выбрать один из вариантов поведения, указанных в норме, либо действовать по своему усмотрению.
Еще один важный вид локальных актов – должностные инструкции. Стандартные разделы должностных инструкций работников – разделы об
их правах и обязанностях
Смешанный характер – принимается один нормативный правовой акт по нескольким предметам. Главный локальный акт организации – устав или положение призваны урегулировать все основные вопросы деятельности данной организации. Поэтому они носят смешанный характер. Например в БАГСУ есть три факультета, занимающихся организацией обучения студентов. Они имеют очень схожие функции и структуру. Поэтому в вузе приняты общие для всех трех факультетов Положение о факультете, Положение о выборах деканов.
Однако все другие локальные акты должны приниматься по отдельно по определенному вопросу. В крупных организациях почти в каждом подразделении могут быть аналогичные должности – руководитель (начальник, заведующий и т.д.), главный специалист, ведущий специалист, старший специалист. При этом целесообразно принимать отдельную должностную инструкцию по каждой должности, имеющейся в подразделении.
