Проблемы реализации конституционных 1 положений в современных условиях

Ф.М.Раянов, '

зав. кафедрой юридического факультета БашГУ,

Принятые в 1993 году Конституции Российской Федерации и Pec- ^ публики Башкортостан в современных условиях, на мой взгляд, нуждаются в переосмыслении в сторону дальнейшего совершенствования.

Главным ориентиром в процессе дальнейшего совершенствования этих Конституций выступают параметры правового государства. В первую очередь речь идет о пробелах в Конституции Российской Федерации и возможных путях ее совершенствования.

Так, несмотря на то, что Конституция провозглашает Россию феде- | ративным правовым государством (статья 1), в ней отсутствуют важные ' положения, необходимые для таких государств.

Во-первых, в правовом государстве должен быть четко проведен в жизнь принцип разделения властей. Важнейшим составляющим принципа разделения властей является то, что ни одна ветвь власти не обладает неограниченной властью. Этого положения как раз и нет.в Конституции Российской Федерации.

Более того, правовой статус Президента Российской Федерации определен асимметрично по отношению к другим ветвям власти. Президент России рассматривается как глава государства.

В Конституции Российской Федерации указывается, что Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (статья 80). Такое полномочие Президента не только возвышает его над остальными ветвями власти, но и фактически наделяет его неограниченными правами под видом обеспечения согласованного функционирования различных ветвей власти.

Во-вторых, в федеральном государстве должны быть четко опреде- ^ лены взаимоотношения между Центром и субъектами Федерации. Однако Конституция Российской Федерации не содержит четких границ между s правами федерального центра и субъектов Федерации по вопросам внеш- ' них сношений, установления сбора налогов и пошлин, содержание воин- д ских формирований и т.д. |

В Конституции нет также положений, гарантирующих в субъектах;

Федерации форму правления и политический режим, соответствующих ^;

требованиям правового государства. Положение статьи 66 Конституции Российской Федерации о том, что «статус республики определяется Кон-

стнтуцией Российской Федерации и Конституцией республики» нигде больше не раскрывается.

В-третьих, Конституция Российской Федерации содержит пробелы

и в вопросах взаимодействия между федеральным центром и субъектами Федерации по предметам совместного ведения. Реализация положений, содержащихся в статье 72 Конституции Российской Федерации, не определена: как практически должны взаимодействовать федеральные органы и органы власти субъектов Федерации по вопросам совместного ведения?

По-нашему мнению, в Конституции Российской Федерации следовало бы определить не только четкий порядок учета мнений субъектов Федерации при решении вопросов совместного ведения (например, федеральный закон в области совместного ведения считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 депутатов Совета Федерации) но и указать, что по таким вопросам Федеральное Собрание принимает законы рамочного характера (например, Основы законодательства, как это было принято во времена Союза ССР).

В-четвертых, пробелом в Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, следует считать отсутствие некоторых положений, закрепленных в международных документах о правах человека и неопределенность механизма реализации общепризнанных принципов норм международного права в российской действительности. Так, в Конституции Российской Федерации отсутствует положение, вытекающее из статьи 11 Пакта об экономических, социальных и культурных правах, где признается «право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающей достаточное питание, одежду и жилище и на непрерывное улучшение условий жизни». Видимо, в России, по традициям советского времени, все еще думают, что государство должно обеспечить каждого питанием и одеждой вместо того, чтобы создать условия людям заниматься разумной экономической деятельностью, обеспечивая себя.

В-пятых, в будущей Конституции Российской Федерации хотелось бы увидеть и четкий механизм реализации положений, закрепленных в статье 3 Конституции РФ о народном суверенитете. Сегодня, как в Центре, так и в регионах много говорят о государственном суверенитете, но совсем не поднимают вопросы, связанные с народным суверенитетом. Государственные органы и чиновники оказались вне контроля со стороны гражданского общества и его институтов,

Избирательная система, расширение списка государственных должностных лиц, подлежащих выборности на альтернативной основе, более упрощенный порядок отзыва представителей народа из властных структур, свобода деятельности политических партий, средств массовой информации, особенно на местах - вот далеко не полный перечень проблем, стоящих перед современной Россией и нуждающихся в разрешении, в том

числе и через совершенствование норм Конституции Российской Федерации.

Что же касается совершенствования положений Конституции Республики Башкортостан, то здесь, на мой взгляд, следует исходить из того, что Республика Башкортостан в составе Российской Федерации все еще находится на переходном, перестроечном этапе своего развития. Угрозы возврата к прошлому нет, но и реальное положение дел, в особенности в экономике, таково, что нам необходимо еще глубже разобраться в причинах нашего кризиса и в направлениях выхода изнего.

Логика переходного государства, как об этом свидетельствует и мировая практика, такова, что здесь в последовательном разрешении нуждаются одновременно три наиважнейшие проблемы.

Во-первых, необходимо твердо идти по пути создания оптимально функционирующего государственно-правового механизма, отвечающего требованиям, закрепленным в статье 1 Конституции Республики Башкортостан - демократического правового государства.

Во-вторых, с помощью совершенствующегося государства нам необходимо завершить задуманные экономические реформы и выйти на рельсы цивилизованного рынка, способного лучше, чем раньше, обеспечивать опросы и потребности общества в товарах и услугах. Лишь создав такую конкурентоспособную и эффективную экономику, мы можем рас-считыьать на полноценный бюджет республики и, в-третьих, успешно разрешить и стоящие перед нами социальные проблемы.

Нам порою хочется быстрее и эффективнее разрешить социальные проблемы (больше строить жилья, дорог, расширить работы по газификации, телефонизации, устранить безработицу, повысить зарплату бюджетникам и т.д.), однако разрешение этих проблем в конечном счете упирается в экономику, а слабая эффективность последней, продолжающийся спад зачастую объясняются неумелым государственным управлением, несовершенством законодательства, созданием ненужных запретов и препятст-, вий на пути деятельности предпринимателей. ^

Короче говоря, в первую очередь речь идет о совершенствовании всех звеньев государственного аппарата Республики Башкортостан. Причем совершенствование государственного аппарата необходимо не только для создания сильного государства как такового, а в первую очередь, для создания сильного дееспособного гражданского общества, могущего освоить, в конечном счете, цивилизованные механизмы саморегулирования, обладающего собственным почином для дальнейшего развития.

Совершенствование государственно-правового механизма в целом, по нашему мнению, охватывает четыре круга отношений.

Во-первых, это продолжение совершенствования системы органов государственного управления, приведение их в соответствие с новыми задачами, стоящими перед обществом в современных условиях.

Во-вторых, подготовка и переподготовка государственных служащих, работающих в органах государственного аппарата, способных реализовать новые полномочия, вытекающие из изменившихся обстоятельств нынешнего времени.

В-третьих, совершенствование методов управленческой деятельности, используемых государственным аппаратом, должностными лицами.

В-четвертых, совершенствование нравственной атмосферы в органах государственного аппарата.

Следует заметить, что на пути совершенствования системы органов государственного управления в республике уже проделана определенная работа. Однако проблему полностью разрешенной считать явно рано. Нам необходимо и дальше думать о структурном совершенствовании органов государственного управления. Мы еще полностью не изжили дублирования в деятельности государственного аппарата. При внимательном подходе можно обнаружить излишества в чиновниках, бюрократизацию разрешения отдельных вопросов и т.д.

Вся структура государственного аппарата в условиях формирования демократического правового государства с развитой рыночной экономикой должна быть подчинена успешному разрешению главной задачи государства - обеспечению прав и свобод своих граждан. Соответственно этому и с акцентом на выполнение главной задачи государства должна быть сформирована и структура государственного аппарата.

Оптимальный государственно-правовой механизм государства Башкортостана мы создадим, если будем заботиться о подготовке и переподготовки государственных служащих. Полноценный институт государственной службы у нас только складывается. Мы должны постоянно держать в поле зрения дальнейшее формирование системы государственной службы, оптимизацию статуса государственного служащего, развития гарантии его осуществления. Дальнейшее законотворчество и практическая работа в этой области должны осуществляться с пониманием потребности нового государственного строительства, с опорой на достижения юридической науки и современной правовой культуры. Академии государственной службы при Президенте Республики Башкортостан необходимо освоить современные формы подготовки кадров для государственного аппарата, организовать и вести соответствующий мониторинг состояния дел в этой области.

На пути совершенствования государственно-правового механизма далее нам необходимо до конца освободиться от стереотипов административно-командной системы управления общественными процессами. Это

означает, что методы управления с помощью непосредственного подчинения всех и вся государственному аппарату сегодня заменяется подчинением всех (в том числе и самого государственного аппарата) закону, Взаимоотношения между государственным аппаратом и населением сегодня всецело определяются законодательством, Научиться работать, соблюдая законы, уважая их - это еще одна необходимая высота, к вершинам которой, в первую очередь, должны добраться государственные служащие, показывая при этом пример всему населению.

Для оптимальной работы государственного аппарата, повышения авторитета государственных служащих перед населением важной остается нравственная атмосфера, связанная с деятельностью должностных лиц. Здесь у нас также непочатый край работы, много нерешенных проблем,

Сегодня все более очевидным становится положение о том, что альтернативы правовому государству нет и для Республики Башкортостан. Шаг за шагом мы должны идти в направлении правового государства, постепенно развивая его институты. Наш государственный аппарат должен освоить методы работы соответственно условиям формирования правового государства.

На пути к строительству правового государства нам необходимо и дальше укреплять эффективность в деятельности органов правосудия. Судебная власть с ее объективным разрешением возникающих дел- важнейший показатель зрелости государства на пути к правовому.

Наши усилия по строительству правового государства будут бесполезны, если мы не сумеем обуздать преступность, не добьемся радикального совершенствования деятельности правоохранительных органов и прежде всего органов внутренних дел.

В целом проблем в области совершенствования государственно-правового механизма управления общественными процессами у нас довольно много. Да и разрешить их в одночасье нельзя. Вот почему по опыту Российской Федерации и нам следовало бы образовать постоянно действующую комиссию по вопросам совершенствования государственно-правового строительства. Работы для этой комиссии будет достаточно.

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН:

ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

М. Б. Ямалов,

советник Администрации Президента Республики Башкортостан М. Г. Рахманов,

Зав. отделом

Администрации Президента Республики Башкортостан

В России с начала XX века идет активный процесс развития конституционных идей. В становлении российского конституционализма участвовали и общественно-политические деятели Башкортостана.

Идеи конституционализма были поддержаны и развиты башкирским национальным движением, особенно явно летом 1917 года. В ноябре 1917 года башкирский областной совет (Шуро) провозгласил автономию Башкортостана. Становление.автономии Башкортостана происходило в условиях раскола страны, гражданской войны и интервенции. Контуры национальной политики Советского правительства, отношение к федерации, автономии сложились не сразу. Некоторые решения определились самой жизнью непосредственно в ходе событий. В марте 1919 года, как известно, поиски компромисса, приемлемых форм государственности привели к выработке и подписанию «Соглашения Центральной советской власти с Башкирским Правительством о Советской Автономии Башкирии». Это Соглашение было основополагающим документом учредительного характера. Оно закрепляло основы государственного устройства республики и принципы ее взаимоотношений с федеральным центром. Это обстоятельство следует подчеркнуть особо. Становление Российской Фе-церации и автономной Республики Башкортостан с самого начала имело цоговорно-конституционный характер. В этом заключается важное своеобразие строительства Республики Башкортостан в составе России.

Проект Конституции Башкирской Советской Социалистической оеспублики 1925 года закреплял свободное вхождение Башкортостана как государства в состав РСФСР и право на свободное определение формы;воих взаимоотношений с Центром. Здесь же определялись предметы ведения Всебашкирского съезда Советов и ЦИК республики- Собственно-;тью трудящихся Башкортостана определились земли, леса, недра и воды

республики. Столь смелый проект (даже не использующий понятие «автономия»!) не был поддержан руководством РСФСР и страны в целом. Даже принятый уже в исправленном виде он не был до конца реализован на практике. Складывающаяся политическая система деформировала и выхолостила идеи союзного государства, федерализма и автономии. Реально советское государство приобретало все более унитарный характер.

Несмотря на сложность социально-политического развития страны в дальнейшем продолжалась разработка правовых, в том числе конституционных проблем. Общецивилизационный подход переплетался и осложнялся классовым подходом.

Схема «Конституция СССР - Конституция РСФСР - Конституция Башкирской АССР» была использована в 1936-1937 и 1977-1978 годах, Все они преемственно взаимосвязаны и отражают этапы развития советской государственности и конституционного права. Документы различаются усложнением структуры и содержания, конкретизацией и более четкой регламентацией функций органов государственной власти, основных прав, свобод и обязанностей граждан. Проявлялись расширение и углубление понятий, новые трактовки и более современные формулировки. Все более обстоятельно использовались достижения международного и отечественного права. Однако для конституционного строительства Республики Башкортостан в рамках советской системы был характерен ряд особенностей. Во-первых, в условиях ранжирования государственных образований по объему прав и полномочий не допускалось повышения статуса республики от автономного до союзного. Во-вторых, автономная республика рассматривалась как форма областной автономии, что делало декоративными и декларативными многие конституционные положения о государственной природе республики. В-третьих, настойчиво проводилась линия на приоритет Центра и «растворение» специфики республики в более общих формулировках, стандартизацию и унификацию порядков, принципов и норм Основных Законов республик, несмотря на серьезные различия между ними.

Отмечая несомненный прогресс в конституционном строительстве, следует подчеркнуть, что Конституция Башкирской АССР 1978 года не:

учитывала весь комплекс исторических особенностей Башкортостана. Она не в полной мере отражала его социально-экономический потенциал и роль в составе Федерации и Союза. В определении основ экономической системы - собственности на землю, недра, воды и леса, республика вообще не упоминалась, а собственником представлялось все Советское государство. Деятельность республиканских органов власти, по-существу, ограничивалась рамками проведения в жизнь решений высших органов государ-

Несмотря на сложность социально-политического развития страны в дальнейшем продолжалась разработка правовых, в том числе конституционных проблем. Общецивилизационный подход переплетался и осложнялся классовым подходом.

Схема «Конституция СССР - Конституция РСФСР " Конституция Башкирской АССР» была использована в 1936-1937 и 1977-1978 годах. Все они преемственно взаимосвязаны и отражают этапы развития советской государственности и конституционного права. Документы различаются усложнением структуры и содержания, конкретизацией и более четкой регламентацией функций органов государственной власти, основных прав, свобод и обязанностей граждан. Проявлялись расширение и углубление понятий, новые трактовки и более современные формулировки. Все более обстоятельно использовались достижения международного и отечественного права. Однако для конституционного строительства Республики Башкортостан в рамках советской системы был характерен ряд особенно- \ стей. Во-первых, в условиях ранжирования государственных образований ' по объему прав и полномочий не допускалось повышения статуса республики от автономного до союзного. Во-вторых, автономная республика;

рассматривалась как форма областной автономии, что делало декоративными и декларативными многие конституционные положения о государственной природе республики. В-третьих, настойчиво проводилась линия на приоритет Центра и «растворение» специфики республики в более общих формулировках, стандартизацию и унификацию порядков, принципов и норм Основных Законов республик, несмотря на серьезные различия между ними.

Отмечая несомненный прогресс в конституционном строительстве, ' следует подчеркнуть, что Конституция Башкирской АССР 1978 года не учитывала весь комплекс исторических особенностей Башкортостана. Она не в полной мере отражала его социально-экономический потенциал и роль в составе Федерации и Союза. В определении основ экономической системы - собственности на землю, недра, воды и леса, республика вообще не упоминалась, а собственником представлялось все Советское государство. Деятельность республиканских органов власти, по-существу, ограничивалась рамками проведения в жизнь решений высших органов государ-

ственной власти и управления Союза ССР и РСФСР, а республиканский бюджет являлся составной частью единого бюджета РСФСР. Подобное положение не отвечало реалиям времени, интересам народов Республики Башкортостан, сдерживало ее поступательное политическое, экономическое, социальное и культурное развитие.

На каждом этапе конституционных реформ так или иначе поднимался вопрос о статусе республики, расширении ее полномочий. В условиях кризиса и попыток обновления союзного государства руководство Башкортостана приняло деятельное участие в подготовке новых преобразований, выступило с конкретными предложениями по совершенствованию федеративных отношений в стране. Как известно, подписание нового Союзного Договора было сорвано. Однако опыт Ново-огаревского процесса имел определенное значение для Российской Федерации.

В русле тенденций демократического обновления Федерации 11 октября 1990 года была принята Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан. Началась реализация курса на самостоятельность, подлинное, а не декоративное оформление своей государственности. В 1992 году был подписан Федеративный договор с Приложением к Федеративному договору от Республики Башкортостан.

Дальнейшим важным шагом на этом пути стало принятие 24 декабря 1993 года Конституции Республики Башкортостан - Основного Закона республики, который уже не был модификацией общероссийского документа. Конституция провозгласила Республику Башкортостан суверенным демократическим правовым государством в составе России и определила договорный характер ее отношений с Российской Федерацией.

Логическим продолжением этой работы явилось подписание 3 августа 1994 года Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан». За прошедшие четыре года многое осуществлено для соответствующего нормативно-правового оформления новых отношений Республики Башкортостан с Российской Федерацией. Одновременно проводилась огромная по масштабам и значимости работа по реализации норм международного права, международных стандартов в области прав и свобод человека и гражданина.

Самостоятельность в проведении экономической и социальной политики позволила руководству Республики Башкортостан избежать крайностей в проводимых преобразованиях, сохранить индустриальный потенциал, смягчить остроту финансово-экономического кризиса. Главное

внимание было уделено модернизации и структурной перестройке промышленности, развитию аграрного сектора, жилищному, дорожному строительству и благоустройству населенных пунктов. Собственная развитая законодательная база способствовала решению сложных экономических к социальных задач, подтягиванию республики к лучшим показателям Российской Федерации по многим аспектам социальной сферы.

Состоявшиеся 14 июня 1998 года вторые в многовековой истории Башкортостана выборы Президента республики подтвердили поддержку ее народами выбранного курса. Это было голосование за политическую, социальную и межэтническую стабильность, за устойчивое, поступательное развитие Башкортостана по пути суверенитета и самостоятельности в составе Российской Федерации. Свыше 70 процентов избирателей, принявших участие в голосовании, вновь поддержали кандидатуру М.Г.Рахимова как гаранта конституционного развития Республики Башкортостан.