Проблемы реализации конституционных 1 положений в современных условиях

Ф.М.Раянов, '

зав. кафедрой юридического факультета БашГУ,

Принятые в 1993 году Конституции Российской Федерации и Pec- ^ публики Башкортостан в современных условиях, на мой взгляд, нуждают­ся в переосмыслении в сторону дальнейшего совершенствования.

Главным ориентиром в процессе дальнейшего совершенствования этих Конституций выступают параметры правового государства. В первую очередь речь идет о пробелах в Конституции Российской Федерации и возможных путях ее совершенствования.

Так, несмотря на то, что Конституция провозглашает Россию феде- | ративным правовым государством (статья 1), в ней отсутствуют важные ' положения, необходимые для таких государств.

Во-первых, в правовом государстве должен быть четко проведен в жизнь принцип разделения властей. Важнейшим составляющим принципа разделения властей является то, что ни одна ветвь власти не обладает не­ограниченной властью. Этого положения как раз и нет.в Конституции Российской Федерации.

Более того, правовой статус Президента Российской Федерации оп­ределен асимметрично по отношению к другим ветвям власти. Президент России рассматривается как глава государства.

В Конституции Российской Федерации указывается, что Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие орга­нов государственной власти» (статья 80). Такое полномочие Президента не только возвышает его над остальными ветвями власти, но и фактически наделяет его неограниченными правами под видом обеспечения согласо­ванного функционирования различных ветвей власти.

Во-вторых, в федеральном государстве должны быть четко опреде- ^ лены взаимоотношения между Центром и субъектами Федерации. Однако Конституция Российской Федерации не содержит четких границ между s правами федерального центра и субъектов Федерации по вопросам внеш- ' них сношений, установления сбора налогов и пошлин, содержание воин- д ских формирований и т.д. |

В Конституции нет также положений, гарантирующих в субъектах;

Федерации форму правления и политический режим, соответствующих ^;

требованиям правового государства. Положение статьи 66 Конституции Российской Федерации о том, что «статус республики определяется Кон-

стнтуцией Российской Федерации и Конституцией республики» нигде больше не раскрывается.

В-третьих, Конституция Российской Федерации содержит пробелы

и в вопросах взаимодействия между федеральным центром и субъектами Федерации по предметам совместного ведения. Реализация положений, содержащихся в статье 72 Конституции Российской Федерации, не опре­делена: как практически должны взаимодействовать федеральные органы и органы власти субъектов Федерации по вопросам совместного ведения?

По-нашему мнению, в Конституции Российской Федерации следо­вало бы определить не только четкий порядок учета мнений субъектов Федерации при решении вопросов совместного ведения (например, феде­ральный закон в области совместного ведения считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 депутатов Совета Федерации) но и ука­зать, что по таким вопросам Федеральное Собрание принимает законы ра­мочного характера (например, Основы законодательства, как это было принято во времена Союза ССР).

В-четвертых, пробелом в Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, следует считать отсутствие некоторых положений, закреплен­ных в международных документах о правах человека и неопределенность механизма реализации общепризнанных принципов норм международного права в российской действительности. Так, в Конституции Российской Федерации отсутствует положение, вытекающее из статьи 11 Пакта об экономических, социальных и культурных правах, где признается «право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающей достаточное питание, одежду и жилище и на непрерывное улучшение условий жизни». Видимо, в России, по традициям советского времени, все еще думают, что государство должно обеспечить каждого питанием и одеждой вместо того, чтобы создать условия людям занимать­ся разумной экономической деятельностью, обеспечивая себя.

В-пятых, в будущей Конституции Российской Федерации хотелось бы увидеть и четкий механизм реализации положений, закрепленных в статье 3 Конституции РФ о народном суверенитете. Сегодня, как в Центре, так и в регионах много говорят о государственном суверенитете, но совсем не поднимают вопросы, связанные с народным суверенитетом. Государст­венные органы и чиновники оказались вне контроля со стороны граждан­ского общества и его институтов,

Избирательная система, расширение списка государственных долж­ностных лиц, подлежащих выборности на альтернативной основе, более упрощенный порядок отзыва представителей народа из властных струк­тур, свобода деятельности политических партий, средств массовой ин­формации, особенно на местах - вот далеко не полный перечень проблем, стоящих перед современной Россией и нуждающихся в разрешении, в том

числе и через совершенствование норм Конституции Российской Федера­ции.

Что же касается совершенствования положений Конституции Рес­публики Башкортостан, то здесь, на мой взгляд, следует исходить из того, что Республика Башкортостан в составе Российской Федерации все еще находится на переходном, перестроечном этапе своего развития. Угрозы возврата к прошлому нет, но и реальное положение дел, в особенности в экономике, таково, что нам необходимо еще глубже разобраться в причи­нах нашего кризиса и в направлениях выхода изнего.

Логика переходного государства, как об этом свидетельствует и ми­ровая практика, такова, что здесь в последовательном разрешении нужда­ются одновременно три наиважнейшие проблемы.

Во-первых, необходимо твердо идти по пути создания оптимально функционирующего государственно-правового механизма, отвечающего требованиям, закрепленным в статье 1 Конституции Республики Башкор­тостан - демократического правового государства.

Во-вторых, с помощью совершенствующегося государства нам не­обходимо завершить задуманные экономические реформы и выйти на рельсы цивилизованного рынка, способного лучше, чем раньше, обеспе­чивать опросы и потребности общества в товарах и услугах. Лишь создав такую конкурентоспособную и эффективную экономику, мы можем рас-считыьать на полноценный бюджет республики и, в-третьих, успешно раз­решить и стоящие перед нами социальные проблемы.

Нам порою хочется быстрее и эффективнее разрешить социальные проблемы (больше строить жилья, дорог, расширить работы по газифика­ции, телефонизации, устранить безработицу, повысить зарплату бюджет­никам и т.д.), однако разрешение этих проблем в конечном счете упирает­ся в экономику, а слабая эффективность последней, продолжающийся спад зачастую объясняются неумелым государственным управлением, несо­вершенством законодательства, созданием ненужных запретов и препятст-, вий на пути деятельности предпринимателей. ^

Короче говоря, в первую очередь речь идет о совершенствовании всех звеньев государственного аппарата Республики Башкортостан. При­чем совершенствование государственного аппарата необходимо не только для создания сильного государства как такового, а в первую очередь, для создания сильного дееспособного гражданского общества, могущего ос­воить, в конечном счете, цивилизованные механизмы саморегулирования, обладающего собственным почином для дальнейшего развития.

Совершенствование государственно-правового механизма в целом, по нашему мнению, охватывает четыре круга отношений.

Во-первых, это продолжение совершенствования системы органов государственного управления, приведение их в соответствие с новыми за­дачами, стоящими перед обществом в современных условиях.

Во-вторых, подготовка и переподготовка государственных служа­щих, работающих в органах государственного аппарата, способных реали­зовать новые полномочия, вытекающие из изменившихся обстоятельств нынешнего времени.

В-третьих, совершенствование методов управленческой деятельно­сти, используемых государственным аппаратом, должностными лицами.

В-четвертых, совершенствование нравственной атмосферы в органах государственного аппарата.

Следует заметить, что на пути совершенствования системы органов государственного управления в республике уже проделана определенная работа. Однако проблему полностью разрешенной считать явно рано. Нам необходимо и дальше думать о структурном совершенствовании органов государственного управления. Мы еще полностью не изжили дублирова­ния в деятельности государственного аппарата. При внимательном подхо­де можно обнаружить излишества в чиновниках, бюрократизацию разре­шения отдельных вопросов и т.д.

Вся структура государственного аппарата в условиях формирования демократического правового государства с развитой рыночной экономи­кой должна быть подчинена успешному разрешению главной задачи госу­дарства - обеспечению прав и свобод своих граждан. Соответственно это­му и с акцентом на выполнение главной задачи государства должна быть сформирована и структура государственного аппарата.

Оптимальный государственно-правовой механизм государства Баш­кортостана мы создадим, если будем заботиться о подготовке и перепод­готовки государственных служащих. Полноценный институт государст­венной службы у нас только складывается. Мы должны постоянно дер­жать в поле зрения дальнейшее формирование системы государственной службы, оптимизацию статуса государственного служащего, развития га­рантии его осуществления. Дальнейшее законотворчество и практическая работа в этой области должны осуществляться с пониманием потребности нового государственного строительства, с опорой на достижения юриди­ческой науки и современной правовой культуры. Академии государствен­ной службы при Президенте Республики Башкортостан необходимо осво­ить современные формы подготовки кадров для государственного аппара­та, организовать и вести соответствующий мониторинг состояния дел в этой области.

На пути совершенствования государственно-правового механизма далее нам необходимо до конца освободиться от стереотипов администра­тивно-командной системы управления общественными процессами. Это

означает, что методы управления с помощью непосредственного подчине­ния всех и вся государственному аппарату сегодня заменяется подчинени­ем всех (в том числе и самого государственного аппарата) закону, Взаимо­отношения между государственным аппаратом и населением сегодня все­цело определяются законодательством, Научиться работать, соблюдая за­коны, уважая их - это еще одна необходимая высота, к вершинам которой, в первую очередь, должны добраться государственные служащие, показы­вая при этом пример всему населению.

Для оптимальной работы государственного аппарата, повышения авторитета государственных служащих перед населением важной остается нравственная атмосфера, связанная с деятельностью должностных лиц. Здесь у нас также непочатый край работы, много нерешенных проблем,

Сегодня все более очевидным становится положение о том, что аль­тернативы правовому государству нет и для Республики Башкортостан. Шаг за шагом мы должны идти в направлении правового государства, по­степенно развивая его институты. Наш государственный аппарат должен освоить методы работы соответственно условиям формирования правово­го государства.

На пути к строительству правового государства нам необходимо и дальше укреплять эффективность в деятельности органов правосудия. Су­дебная власть с ее объективным разрешением возникающих дел- важней­ший показатель зрелости государства на пути к правовому.

Наши усилия по строительству правового государства будут беспо­лезны, если мы не сумеем обуздать преступность, не добьемся радикаль­ного совершенствования деятельности правоохранительных органов и прежде всего органов внутренних дел.

В целом проблем в области совершенствования государственно-правового механизма управления общественными процессами у нас до­вольно много. Да и разрешить их в одночасье нельзя. Вот почему по опыту Российской Федерации и нам следовало бы образовать постоянно дейст­вующую комиссию по вопросам совершенствования государственно-правового строительства. Работы для этой комиссии будет достаточно.

 

 

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН:

ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

М. Б. Ямалов,

советник Администрации Президента Республики Башкортостан М. Г. Рахманов,

Зав. отделом

Администрации Президента Республики Башкортостан

В России с начала XX века идет активный процесс развития кон­ституционных идей. В становлении российского конституционализма уча­ствовали и общественно-политические деятели Башкортостана.

Идеи конституционализма были поддержаны и развиты башкир­ским национальным движением, особенно явно летом 1917 года. В ноябре 1917 года башкирский областной совет (Шуро) провозгласил автономию Башкортостана. Становление.автономии Башкортостана происходило в условиях раскола страны, гражданской войны и интервенции. Контуры национальной политики Советского правительства, отношение к федера­ции, автономии сложились не сразу. Некоторые решения определились самой жизнью непосредственно в ходе событий. В марте 1919 года, как известно, поиски компромисса, приемлемых форм государственности привели к выработке и подписанию «Соглашения Центральной советской власти с Башкирским Правительством о Советской Автономии Башки­рии». Это Соглашение было основополагающим документом учредитель­ного характера. Оно закрепляло основы государственного устройства рес­публики и принципы ее взаимоотношений с федеральным центром. Это обстоятельство следует подчеркнуть особо. Становление Российской Фе-церации и автономной Республики Башкортостан с самого начала имело цоговорно-конституционный характер. В этом заключается важное свое­образие строительства Республики Башкортостан в составе России.

Проект Конституции Башкирской Советской Социалистической оеспублики 1925 года закреплял свободное вхождение Башкортостана как государства в состав РСФСР и право на свободное определение формы;воих взаимоотношений с Центром. Здесь же определялись предметы ве­дения Всебашкирского съезда Советов и ЦИК республики- Собственно-;тью трудящихся Башкортостана определились земли, леса, недра и воды

республики. Столь смелый проект (даже не использующий понятие «авто­номия»!) не был поддержан руководством РСФСР и страны в целом. Даже принятый уже в исправленном виде он не был до конца реализован на практике. Складывающаяся политическая система деформировала и выхо­лостила идеи союзного государства, федерализма и автономии. Реально советское государство приобретало все более унитарный характер.

Несмотря на сложность социально-политического развития страны в дальнейшем продолжалась разработка правовых, в том числе конститу­ционных проблем. Общецивилизационный подход переплетался и ослож­нялся классовым подходом.

Схема «Конституция СССР - Конституция РСФСР - Конституция Башкирской АССР» была использована в 1936-1937 и 1977-1978 годах, Все они преемственно взаимосвязаны и отражают этапы развития совет­ской государственности и конституционного права. Документы различа­ются усложнением структуры и содержания, конкретизацией и более чет­кой регламентацией функций органов государственной власти, основных прав, свобод и обязанностей граждан. Проявлялись расширение и углуб­ление понятий, новые трактовки и более современные формулировки. Все более обстоятельно использовались достижения международного и отече­ственного права. Однако для конституционного строительства Республики Башкортостан в рамках советской системы был характерен ряд особенно­стей. Во-первых, в условиях ранжирования государственных образований по объему прав и полномочий не допускалось повышения статуса респуб­лики от автономного до союзного. Во-вторых, автономная республика рассматривалась как форма областной автономии, что делало декоратив­ными и декларативными многие конституционные положения о государ­ственной природе республики. В-третьих, настойчиво проводилась линия на приоритет Центра и «растворение» специфики республики в более об­щих формулировках, стандартизацию и унификацию порядков, принципов и норм Основных Законов республик, несмотря на серьезные различия между ними.

Отмечая несомненный прогресс в конституционном строительстве, следует подчеркнуть, что Конституция Башкирской АССР 1978 года не:

учитывала весь комплекс исторических особенностей Башкортостана. Она не в полной мере отражала его социально-экономический потенциал и роль в составе Федерации и Союза. В определении основ экономической системы - собственности на землю, недра, воды и леса, республика вообще не упоминалась, а собственником представлялось все Советское государ­ство. Деятельность республиканских органов власти, по-существу, ограни­чивалась рамками проведения в жизнь решений высших органов государ-

республики. Столь смелый проект (даже не использующий понятие «авто­номия»!) не был поддержан руководством РСФСР и страны в целом. Даже принятый уже в исправленном виде он не был до конца реализован на практике. Складывающаяся политическая система деформировала и выхо­лостила идеи союзного государства, федерализма и автономии. Реально советское государство приобретало все более унитарный характер.

Несмотря на сложность социально-политического развития страны в дальнейшем продолжалась разработка правовых, в том числе конститу­ционных проблем. Общецивилизационный подход переплетался и ослож­нялся классовым подходом.

Схема «Конституция СССР - Конституция РСФСР " Конституция Башкирской АССР» была использована в 1936-1937 и 1977-1978 годах. Все они преемственно взаимосвязаны и отражают этапы развития совет­ской государственности и конституционного права. Документы различа­ются усложнением структуры и содержания, конкретизацией и более чет­кой регламентацией функций органов государственной власти, основных прав, свобод и обязанностей граждан. Проявлялись расширение и углуб­ление понятий, новые трактовки и более современные формулировки. Все более обстоятельно использовались достижения международного и отече­ственного права. Однако для конституционного строительства Республики Башкортостан в рамках советской системы был характерен ряд особенно- \ стей. Во-первых, в условиях ранжирования государственных образований ' по объему прав и полномочий не допускалось повышения статуса респуб­лики от автономного до союзного. Во-вторых, автономная республика;

рассматривалась как форма областной автономии, что делало декоратив­ными и декларативными многие конституционные положения о государ­ственной природе республики. В-третьих, настойчиво проводилась линия на приоритет Центра и «растворение» специфики республики в более об­щих формулировках, стандартизацию и унификацию порядков, принципов и норм Основных Законов республик, несмотря на серьезные различия между ними.

Отмечая несомненный прогресс в конституционном строительстве, ' следует подчеркнуть, что Конституция Башкирской АССР 1978 года не учитывала весь комплекс исторических особенностей Башкортостана. Она не в полной мере отражала его социально-экономический потенциал и роль в составе Федерации и Союза. В определении основ экономической системы - собственности на землю, недра, воды и леса, республика вообще не упоминалась, а собственником представлялось все Советское государ­ство. Деятельность республиканских органов власти, по-существу, ограни­чивалась рамками проведения в жизнь решений высших органов государ-

ственной власти и управления Союза ССР и РСФСР, а республиканский бюджет являлся составной частью единого бюджета РСФСР. Подобное положение не отвечало реалиям времени, интересам народов Республики Башкортостан, сдерживало ее поступательное политическое, экономиче­ское, социальное и культурное развитие.

На каждом этапе конституционных реформ так или иначе подни­мался вопрос о статусе республики, расширении ее полномочий. В усло­виях кризиса и попыток обновления союзного государства руководство Башкортостана приняло деятельное участие в подготовке новых преобра­зований, выступило с конкретными предложениями по совершенствова­нию федеративных отношений в стране. Как известно, подписание нового Союзного Договора было сорвано. Однако опыт Ново-огаревского процес­са имел определенное значение для Российской Федерации.

В русле тенденций демократического обновления Федерации 11 октября 1990 года была принята Декларация о государственном суверени­тете Республики Башкортостан. Началась реализация курса на самостоя­тельность, подлинное, а не декоративное оформление своей государствен­ности. В 1992 году был подписан Федеративный договор с Приложением к Федеративному договору от Республики Башкортостан.

Дальнейшим важным шагом на этом пути стало принятие 24 декаб­ря 1993 года Конституции Республики Башкортостан - Основного Закона республики, который уже не был модификацией общероссийского доку­мента. Конституция провозгласила Республику Башкортостан суверенным демократическим правовым государством в составе России и определила договорный характер ее отношений с Российской Федерацией.

Логическим продолжением этой работы явилось подписание 3 ав­густа 1994 года Договора Российской Федерации и Республики Башкорто­стан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти Республики Башкортостан». За прошедшие четыре года многое осуществлено для соответствующего нор­мативно-правового оформления новых отношений Республики Башкорто­стан с Российской Федерацией. Одновременно проводилась огромная по масштабам и значимости работа по реализации норм международного права, международных стандартов в области прав и свобод человека и гражданина.

Самостоятельность в проведении экономической и социальной по­литики позволила руководству Республики Башкортостан избежать край­ностей в проводимых преобразованиях, сохранить индустриальный по­тенциал, смягчить остроту финансово-экономического кризиса. Главное

внимание было уделено модернизации и структурной перестройке про­мышленности, развитию аграрного сектора, жилищному, дорожному строительству и благоустройству населенных пунктов. Собственная разви­тая законодательная база способствовала решению сложных экономиче­ских к социальных задач, подтягиванию республики к лучшим показате­лям Российской Федерации по многим аспектам социальной сферы.

Состоявшиеся 14 июня 1998 года вторые в многовековой истории Башкортостана выборы Президента республики подтвердили поддержку ее народами выбранного курса. Это было голосование за политическую, социальную и межэтническую стабильность, за устойчивое, поступатель­ное развитие Башкортостана по пути суверенитета и самостоятельности в составе Российской Федерации. Свыше 70 процентов избирателей, при­нявших участие в голосовании, вновь поддержали кандидатуру М.Г.Рахимова как гаранта конституционного развития Республики Баш­кортостан.