Из истории российской социальной политики

На протяжении всей истории человечество вырабатывало различные варианты социальной политики. В их основе лежали исторические представления о справедливости и равенстве, закрепленные в традициях общественной жизни.

Социальная политика отражает сферу жизнедеятельности людей, связанную с властными отношениями субъектов (государство, политические партии, общественно-политические движения и организации, отдельные граждане), действия которых призваны гарантировать стабильную жизнь и социальную безопасность деятельности людей по реализации их общей воли, интересов, потребностей.

3.1. Древнерусское государство (X – XIII вв.)

Становление социально-этических представлений о справедливости в Х-ХIII веках, после принятия христианской религии, потребовало включения в сферу распределения всех слоев населения и, соответственно, пересмотра существовавших традиций и законов «дедов и отцов». Христианская реформа, осуществленная князем Владимиром, привнесла необходимость перехода к управлению социальной сферой жизнедеятельности на новых основаниях, согласно которым власти были обязаны соблюдать универсальные законы. Мирское правление князя строилось на следующих основных принципах: «везде милостыню творяша», «нищие, и сироты, и вдовицы, и слепыя, и хромыя, и трудоватыя, и вся милуя, одевая, и накормя, и напаяя».

Следование такому предначертанному свыше «божественному плану» приводило к расцвету государства, а несоблюдение христианских принципов и законов вызывало народные бедствия. С этих позиций выступает митрополит Алексей в своем поучении к представителям власти: «А князи и бояре и вельможи судите суд милостиво: суд без милости есть не створшему милости, хвалится милость на суде... Суд Божий есть, судите люди вправду, и вдовиц и сирот, и пришлец не обидите, да не возпиют на вас к Богу».

3.2. Московское царство (XIV – XVIII вв.)

Оформление государственно-законодательных подходов к принципам социальной справедливости в XV – XVII вв. повлекло за собой и изменение идеологии управления в самом Российском государстве. Выражением ее стала теория монаха Филофея «Москва как о третий Рим» (XVI в.), где «освященная» персона царя обязана была заботиться о своих подданных. Новая для России государственная идеология управления строится на рациональных принципах пользы. Все это внесло определенные коррективы в подходы к социальной справедливости.

Милосердие возводится в ранг государственных добродетелей. Поддерживать нищих в тяжелый для них час необходимо, поскольку «и они будут в тяжелый час твоей опорой. Так ты сохранишь свой закон и укрепишь свое царство». Значительную роль начинают играть не только теологические, но и светские идеи справедливости в отношении ближних, к которым причисляют как традиционные субъекты (церковь), так и бояр, служилых людей.

Светские представления о справедливости выстраиваются на основе исторического контекста прошлого, которое начинает выступать в качестве оценочной категории текущей социальной политики власти. Большое значение здесь имеют вопросы распределения и перераспределения благ. Тематика идеологии социальной политики не ограничивалась только вопросами справедливого управления. От власти требовалось решать и текущие актуальные проблемы, связанные с массовым голодом, с различными формами социальной патологии, которыми являлись алкоголизм, разбой, профессиональное нищенство.

Меняется отношение к институту нищенства, в котором видят не только святость, как это было декларировано церковью, но ненормальное состояние образа жизни человека, противоречащее общественным представлениям о жизненном сценарии личности. В этой связи характерны Судебники, в которых институт нищенства подвергается официальному осуждению. Всех нуждающихся условно поделили на две большие группы, каждую из которых в той или иной степени брали под патронаж государство и церковь. Определялись структурно-типологические категории нуждающихся людей.

Общественно-политические взгляды на благосостояние во второй половине XVII – первой половине XVIII вв. формируют государственные подходы. Самодержавие рассматривается и обосновывается официальной идеологией как органичная и необходимая форма правления в России. Социально-политическая мысль поляризуется, что является отражением существования двух идеологий - дворянского либерализма и консервативно-аристократической идеологии. Обоснование формы государственного правления было тесно связано с реформированием общественных отношений, поиском путей исторического развития России.

Одни идейно-политические течения продолжали традиции поиска оптимального соотношения власти и справедливого управления народом, другие - осуществляли поиск адекватной организации государственного призрения и благотворительности. В данный период закладываются основы политики просвещенного абсолютизма, появляются первые проекты, предлагающие мирское «нищепитательство» заменять более цивилизованными подходами к общественному призрению. Таким образом, XVIII век потребовал новых моделей управления социальной сферой, что вызвало новое направление мысли по социальному обустройству общественной жизни.

На первых порах оно включало в себя вопросы организации институтов не только поддержки и контроля, но и воспитания. Это нашло отражение в проектах Ф. Салтыкова, А. Курбатова, в законотворчестве Петра I, Екатерины II и других общественных и политических реформаторов. Системный подход к общественному призрению реализован в Законодательстве о губерниях 1775 г. В нем намечены превентивные и оперативные стратегии помощи, определены финансирование и управление на основе территориального самоуправления, обозначены клиенты и институты помощи. Впервые были определены «государственные стандарты обслуживания» для всех обозначенных институтов поддержки.

В XVIII в. происходит расширение понятия «общественное призрение» и отход от христианского понимания милосердия как вспомоществования. Общественное призрение начинает включать в себя: законодательную практику в вопросах регулирования сословных отношений; оперативные и упреждающие меры к проблемам социальной патологии, образование и медицину, поскольку они являлись составляющими не только проводимой внутренней политики, но и необходимым атрибутом «здравия народного».

3.3. Российская империя (XIX в. – 1917 г.)

Становление научных представлений о социальном благосостоянии общества со второй половины XIX века до 1917 года неизбежно связываются с поиском дальнейшего пути развития России. Полемика о стратегии и путях обновления России развертывается между консервативными, либеральными и радикальными мыслителями. Выстраиваются новые идеологемы трансформации общества на основе ориентиров Запада и отечественных традиций, а также идей социализма и анархизма. Каждое направление формировало свой подход к пониманию сущности частного и общественного призрения. Среди них важнейшими являлись вопросы обязательного и необязательного общественного призрения; роли государства, частных лиц и общественных организаций в деле общественной и частной благотворительности.

В начале XX века вопрос о государственном призрении и его соотношении с частной благотворительностью получает новый импульс, изменяется и структура общественного призрения, появляются новые клиенты, требовавшие поддержки и защиты, новые формы попечения. Прошедшие на рубеже веков дискуссии о роли и месте государства в системе общественной благотворительности, о генезисе общественной помощи подняли целый ряд самостоятельных вопросов о субъектах и объектах помощи, обязательности и необязательности призрения, оперативном и упреждающем вмешательстве. Дискуссии постепенно подвели к созданию самостоятельной области общественного призрения.

Проблемное поле, где формировались парадигмы социальной политики на рубеже веков – бедность, роль государства в регулировании социальных проблем и организации институтов для их решения, пути нейтрализации социального неравенства через механизмы социального обеспечения, народного образования. На макроуровне, в системе «власть – общественная безопасность – социальная справедливость» осуществлялся поиск моделей нового государственного управления. Определяются критерии социальной справедливости, механизмы справедливого распределения и перераспределения благ.

3.4. Советская Россия (1917 – 1991 гг.)

Формирование идеологии государственного патернализма после 1917 года, классовый подход к проблемам социальной справедливости привносят новые элементы в понимание сущности социальной политики, распределения и перераспределения благ. Социально-политическая доктрина управления государством на первых этапах становления Советской власти была связана с обоснованием принципов диктатуры пролетариата и поиском механизмов, позволяющих осуществить социальные преобразования, исключающие реставрацию капитализма в новых условиях.

С этих позиций теоретически обосновываются новая социальная политика, социальное обеспечение, страхование трудящихся, проблемы общественного и трудового воспитания и перевоспитания лиц, групп социального риска. Равенство в труде и оплате – «первая ступенька» для дальнейшего движения вперед. Предполагали, что, наладив учет и контроль, научившись самостоятельно управлять производством и государством, общество перейдет к полному его отмиранию. С учетом потребностей нового времени государство должно оказывать помощь, выдавать денежные пособия, «но не свыше суммы наибольшего заработка, допускаемого для рабочих той местности, где проживает лицо, получающее пособие».

В области пенсионной работы закладывались принципы обеспечения по старости и по инвалидности, где «сумма пенсий не должна превышать» обычного заработка клиента. В области охраны труда предусматривались сокращение рабочего дня на вредных производствах, организация инспекции труда. Социальное обеспечение осуществляется из средств, которые «образовывались из предметов производства». В соответствии с этими подходами предлагались следующие меры борьбы с «социальной необеспеченностью» трудящихся: профессиональная профилактика; лечение заболеваний, предупреждение инвалидности; имущественная поддержка; периодические и единовременные денежные пособия.

В начале 1960-х гг. происходит обоснование стратегии общественного развития на повышение материального благосостояния народа. В новой редакции программы КПСС (1961) было декларировано о расширении фондов общественного потребления для всех членов общества. Независимо от количества и качества труда отдельных граждан предполагалось за счет общества материально обеспечить нетрудоспособных, предоставить ряд бесплатных льгот и услуг: содержать детей в детском саду, осуществлять медицинское обслуживание, пользоваться общественным транспортом и т.д.

В 1970-х гг. происходит переосмысление основных концептов социальной политики. Обосновываются новые механизмы государственного управления. Новая историческая фаза – «система зрелого социализма» - предполагала отход от идеологии диктатуры пролетариата в связи с перерастанием ее в общенародное социалистическое государство. Социальная политика все больше отождествляется с политикой социального обеспечения, партийная идеология становится определяющей как в концептуальном обосновании, так и в ее практической реализации.

С середины 80-х гг. XX века принимается новая концепция социально-экономического развития общества, новые социально-правовые ориентиры и поиски общественного благосостояния. Такая концепция определяется в официальных документах как стратегия ускорения. В основе ее лежит «комплексный подход к изменению экономической, социальной, политической, духовной сферы». Большая роль отводится не коллективному, а личностному началу – «человеческий фактор». Подвергаются критике уравнительный принцип, анализируются формы социального иждивенчества. Концепция новой социальной политики декларирует принципы социальной справедливости на следующих исходных положениях: распределение по труду, реализация политических прав и свобод, равенство всех граждан перед законом.