Научно-методологическая деятельность в Госкомстате России проводится в соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-Ф3 «О науке и государственной научно-технической политике», Положением о Госкомстате России, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2001 г. № 85, Федеральным законом от 6 мая 1999 г. № 97-Ф3 «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», другими правовыми актами по вопросам науки, федеральными целевыми комплексными программами, Федеральной программой статистических работ, приказами Госкомстата России, Положением об организации научно-методологической деятельности и организуется на основе Программы долгосрочного развития государственной статистической системы до 2005 г. и Плана научно-методологической работы Госкомстата России (на соответствующий год).
Под научно-методологической деятельностью Госкомстата России понимается разработка и совершенствование научно обоснованной официальной статистической методологии для проведения государственных статистических наблюдений и формирования статистических показателей, обеспечение соответствия официальной статистической методологии международным статистическим стандартам.
Основными целями и задачами научно-методологической деятельности Госкомстата России являются:
- переход к применению научно обоснованной системы статистических показателей, характеризующих состояние рыночной экономики и социальной сферы страны и отвечающих требованиям эффективного ее функционирования в интересах общества;
- формирование единой методологической основы разработки статистической информации как в целом, так и по отдельным отраслям экономики и социальной сферы;
- обеспечение соответствия официальной статистической методологии в Российской Федерации международным статистическим стандартам;
- совершенствование методов сбора, обработки, хранения и представления статистических данных, в том числе на основе современных информационных технологий;
- обеспечение максимальной оперативности, объективности и качества разрабатываемой статистической информации.
Научно-методологическая деятельность Госкомстата России осуществляется по следующим направлениям:
- разработка и совершенствование научно обоснованной методологии проведения государственных статистических наблюдений и формирования статистических показателей;
- разработка и совершенствование системы статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы страны;
- совершенствование методов анализа и обработки информации, получаемой в ходе статистических наблюдений;
- развитие информационной системы государственной статистики, обеспечение ее совместимости и взаимодействия с другими государственными информационными системами по формированию государственных информационных ресурсов об экономическом, демографическом и социальном положении страны в едином информационном пространстве Российской Федерации;
- обеспечение хранения и защиты официальной статистической информации.
Общее руководство организацией научно-методологической деятельности в системе государственной статистики осуществляют председатель Госкомстата России, коллегия Комитета с привлечением Научно-методологического совета Госкомстата России.
Организацией и координацией научно-методологической деятельности в центральном аппарате Госкомстата России занимается Управление статистического планирования и организации статистического наблюдения. Структурные подразделения центрального аппарата Госкомстата России согласно функциональным обязанностям, определенным организационно-штатной структурой центрального аппарата Госкомстата России и положениями о структурных подразделениях, осуществляют разработки научно-методологических и методических материалов по следующим взаимоувязанным направлениям:
- построение системы национальных счетов и международные макроэкономические сопоставления;
- перепись населения и демографическая статистика;
- распространение статистических данных;
- статистическое изучение состояния отдельных отраслей экономики и социальной сферы;
- предпринимательство и промышленность;
- национальное богатство, основные фонды, инвестиции в нефинансовые активы и строительство;
- сельское хозяйство, природные ресурсы и охрана окружающей среды;
- внутренняя и внешняя торговля;
- услуги, транспорт, связь, наука и инновации, социальная сфера (здравоохранение, образование, культура, жилищно-коммунальное хозяйство, правонарушения);
- финансы и цены;
- труд;
- уровень жизни населения;
- социально-экономическое положение России и регионов.
Планирование научно-методологической работы Госкомстата России на год осуществляется на основе Программы долгосрочного развития государственной статистической системы до 2005 г. и программ развития отраслей статистики в пределах выделяемых средств бюджетных ассигнований на «фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу», а также средств из других предусмотренных законодательством источников.
Разработку Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год осуществляет Управление статистического планирования и организации статистического наблюдения совместно со структурными подразделениями центрального аппарата Госкомстата России с привлечением научно-исследовательских организаций Госкомстата России, территориальных органов Госкомстата России и других организаций, ведущих научно-исследовательскую и методологическую деятельность в области статистики.
План научно-методологической работы Госкомстата России на год включает научно-методологические работы, выполняемые по заказу Госкомстата России за счет средств федерального бюджета, методологические работы, выполняемые структурными подразделениями центрального аппарата Госкомстата России (собственными силами работников управлений), и научно-методологические работы, выполняемые по заказу Госкомстата России в соответствии с международными проектами.
Структурные подразделения центрального аппарата Госкомстата России на базе Программы долгосрочного развития государственной статистической системы и программ развития отраслей статистики разрабатывают Перечень научно-методологических работ, предлагаемых управлениями в проект Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год.
По каждой научно-методологической работе, выполняемой по заказу Госкомстата России за счет средств федерального бюджета, включенной в Перечень научно-методологических работ, предлагаемых управлениями в проект Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год, оформляются документы, необходимые для формирования Плана научно-методологической работы на год и организации проведения конкурсов на размещение заказов на выполнение работ для государственных нужд:
- техническое задание на выполнение научно-методологической работы;
- квалификационные требования к исполнителям научно-методологических работ;
- список потенциальных исполнителей научно-методологической работы для направления персональных приглашений к участию в конкурсе;
- в исключительном случае – обоснование выполнения конкретной работы единственным исполнителем.
После согласования с курирующим руководителем Госкомстата России Перечня научно-методологических работ, предлагаемых управлением в проект Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год, и утверждения технических заданий на выполнение научно-методологических работ, списков потенциальных исполнителей научно-методологических работ для направления персональных приглашений к участию в конкурсе или обоснований выполнения конкретных работ единственным исполнителем, документы до 1 октября года, предшествующего планируемому, представляются в Управление статистического планирования и организации статистического наблюдения.
На основании представленных структурными подразделениями центрального аппарата Госкомстата России документов и Программы долгосрочного развития государственной статистической системы Управление статистического планирования и организации статистического наблюдения разрабатывает проект Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год.
Финансово-экономическое управление доводит до Производственно-технологического управления установленные лимиты бюджетных обязательств по финансированию научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) на текущий год с предварительным сообщением предельных объемов бюджетного финансирования на будущий год. Производственно-технологическое управление на основании доведенных до него лимитов бюджетных ассигнований подготавливает предложения руководству Госкомстата России по распределению бюджетных ассигнований на выполнение научно-исследовательских (в рамках проекта Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год) и опытно-конструкторских работ.
После согласования с руководством Госкомстата России разработанных предложений по распределению бюджетных ассигнований на выполнение научно-методологических работ структурные подразделения центрального аппарата Госкомстата России совместно с Производственно-технологическим управлением определяют по методике, разработанной Производственно-технологическим управлением, лимитные стоимости научно-методологических работ, выполняемых по заказу Госкомстата России за счет средств федерального бюджета.
Управление статистического планирования и организации статистического наблюдения после внесения значений лимитных стоимостей научно-методологических работ в проект Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год представляет до 15 ноября года, предшествующего планируемому, проект Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год на согласование курирующему руководителю Госкомстата России.
Проект Плана после согласования в установленном порядке рассматривается на заседании коллегии Госкомстата России, дорабатывается с учетом решения коллегии и представляется в установленном порядке до 10 декабря года, предшествующего планируемому, к утверждению приказом Госкомстата России.
Внесение дополнений (дополнительные работы) или изменений (изменение сроков окончания или названия работы, исключение работы) в утвержденный План научно-методологической работы Госкомстата России на год осуществляется только с разрешения председателя Госкомстата России.
Все заказы на выполнение научно-методологических работ размещаются путем проведения конкурсов. В исключительных случаях, по согласованию с Минэкономразвития России, научно-методологическая работа может быть выполнена единственным исполнителем, а именно:
- при наличии срочной потребности в научно-методологической продукции (постановление Правительства Российской Федерации, указ Президента Российской Федерации и др.), в связи с чем проведение конкурса или применение иного способа размещения заказов на выполнение научно-методологической работы нецелесообразно при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность, невозможно было предусмотреть заранее и они не явились результатом медлительности действий заказчика;
- если научно-методологическая продукция может быть получена только от одного исполнителя, либо единственный исполнитель обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует его равноценная замена.
После утверждения Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год Управление статистического планирования и организации статистического наблюдения:
- передает Производственно-технологическому управлению все необходимые документы по научно-методологическим работам, выполняемым по заказу Госкомстата России за счет средств федерального бюджета;
- подготавливает, утверждает у председателя Госкомстата России и передает Производственно-технологическому управлению перечень научно-методологических работ, предлагаемых Госкомстатом России на выполнение единственным исполнителем.
Производственно-технологическое управление на основании представленных документов осуществляет:
- организационно-технические мероприятия по подготовке и проведению конкурсов по размещению заказов на научно-методологические работы, выполняемые за счет средств федерального бюджета;
- согласование совместно с Управлением статистического планирования и организации статистического наблюдения с Минэкономразвития России перечня научно-методологических работ, предлагаемых Госкомстатом России на выполнение единственным исполнителем.
После определения победителей конкурса – исполнителей научно-методологических работ и согласования в Минэкономразвития России единственных исполнителей по конкретным работам Производственно-технологическое управление производит подготовку проектов Государственных контрактов на выполнение конкурсных научно-методологических работ (далее Государственных контрактов) и работ, выполняемых единственным исполнителем, с приложениями и передает их в соответствующие структурные подразделения центрального аппарата Госкомстата России, которые в трехдневный срок осуществляют передачу в Производственно-технологическое управление подписанных руководителем структурного подразделения и курирующим соответствующее структурное подразделение руководителем Госкомстата России проектов Государственных контрактов с приложениями.
Работу по заключению Государственных контрактов на выполнение научно-методологических работ для государственных нужд организует Производственно-технологическое управление.
В период выполнения научно-методологических работ Производственно-технологическое управление осуществляет ведение Государственных контрактов на выполнение научно-методологических работ для государственных нужд.
Структурные подразделения центрального аппарата Госкомстата России проводят:
- контроль хода и качества проводимых научно-методологических работ;
- оказание помощи исполнителям в получении необходимых исходных данных;
- назначение из числа квалифицированных специалистов внутренних комиссий для рассмотрения (приемки) результатов выполненных научно-методологических работ;
- внесение, в случае необходимости, предложений по рассмотрению работы на заседании Научно-методологического совета Госкомстата России;
- тематическую приемку выполненных научно-методологических работ;
- реализацию результатов научно-методологических работ;
- доведение утвержденных в установленном порядке методологических разработок до территориальных органов Госкомстата России.
Управление статистического планирования и организации статистического наблюдения осуществляет периодический контроль за ходом выполнения научно-методологических работ: ежеквартально (10 числа следующего за отчетным кварталом месяца) докладывает председателю Госкомстата России о ходе выполнения Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год.
Структурные подразделения центрального аппарата Госкомстата России – заказчики научно-методологических работ в сроки, указанные в календарных планах выполнения научно-методологических работ, организуют их приемку. Для этого из числа квалифицированных специалистов назначается внутренняя комиссия, рассматривающая результаты выполненных научно-методологических работ. Тематическая приемка работы подтверждается подписью акта сдачи-приемки работы руководителем структурного подразделения центрального аппарата Госкомстата России. По результатам приемки готовится заключение на выполненную работу.
Каждая утвержденная Госкомстатом России научно-методологическая работа, выполненная в соответствии с Планом научно-методологической работы Госкомстата России на год, должна быть реализована. Ответственными за реализацию выполненных работ являются руководители структурных подразделений центрального аппарата Госкомстата России – заказчики научно-методологических работ.
Научно-методологические работы считаются реализованными, если они утверждены заказчиком в установленном порядке и их результаты использованы:
- при организации статистических наблюдений и формировании статистических показателей;
- в постановлениях Правительства Российской Федерации;
- в постановлениях и приказах Госкомстата России;
- в федеральных целевых программах;
- в различных публикациях (энциклопедических словарях, сборниках, монографиях, учебниках, информационных выпусках, пособиях, справочниках и других научно-практических изданиях).
Ежегодно итоги выполнения Плана научно-методологической работы Госкомстата России на год и реализации выполненных научно-методологических работ рассматриваются на заседании коллегии Госкомстата России.
2.3.2. Принципы организации сбора, обработки,
хранения и передачи статистических данных
Качественно новые и глубокие преобразования в экономике, социальной сфере, характере государственного управления, а также повышение роли и значения региональных и местных органов власти за последние 10-12 лет повлияли и на общие требования к современной государственной статистике. Это и подход к государственной статистике как к основе общественной системы информации, это и безусловное обеспечение сбора надежных данных, их обработки, хранения и распространения, это и функционирование государственной статистики как независимой, открытой общественной службы, это и представление адекватных индикаторов и другой структурированной социально-экономической информации, ориентированной на принятие управленческих решений.
В ряду названных требований к государственной статистике соединение функций по сбору и обработке статистических данных и связанной с ними разработке научно-методологических вопросов по научному обобщению и анализу собранной информации является одним из центральных, если не важнейшим, принципом правильного построения статистики.
Производство статистических данных представляет собой сложный многоступенчатый процесс, от уровня научной организации которого решающим образом зависит качество информации.
Многолетняя практика статистической работы, большой вклад в которую внесли и советская, и российская статистики, выкристаллизовала в этом процессе следующие основные этапы:
1) разработка методологии и системы показателей для характеристики отображаемого объекта или процесса;
2) организационно-методическая подготовка;
3) сбор данных (непосредственно наблюдение);
4) свод и группировка данных;
5) обработка и анализ данных.
Первый этап предполагает изучение задач, для решения которых требуется статистическая информация, определение с учетом требований этих задач перечня необходимых статистических показателей и методологии их исчисления.
Второй этап состоит в разработке конкретной программы наблюдения и обработки данных, необходимых инструктивно-методических материалов, формуляров, подборе и обучении исполнителей, выборе методов и средств получения необходимых данных, составлении организационного плана исследования.
Третий эт а п представляет процесс получения первичных данных об элементах исследуемой совокупности и их свойствах, которые становятся потом предметом статистической обработки.
Четвертый этап состоит в систематизации материалов наблюдения по признакам, необходимым для выявления типичных групп объектов и процессов с однородными свойствами для характеристики структуры исследуемой совокупности, а также в получении общих и групповых итоговых показателей.
Пятый этап объединяет разнообразные статистические расчеты, выполненные на основе индивидуальных и сводных показателей (вычисление относительных, средних и других производных показателей, определение статистических характеристик динамических рядов и тесноты связи между различными показателями, их социально-экономический анализ и формулировка выводов статистического исследования).
Необходимо отметить, что такая последовательность этапов статистической работы сложилась в условиях, когда операции по сбору и обработке данных выполнялись вручную или с применением простейших средств механических вычислений, которые не могли серьезно повлиять на общую схему организации статистического производства.
Осуществленный к настоящему времени переход на новую вычислительную технику и современные технологии обработки, хранения и распространения информации вызвал изменения в традиционной схеме организации статистической работы, привел к изменению состава работ и методов их выполнения. Меняется принципиальный подход к проблеме сбора, обработки и передачи первичной и сводной статистической информации.
Во-первых, вслед за сбором данных выделяется этап подготовки данных для электронной обработки (шифровка данных, нанесение на технические носители и т.д.). Этап подготовки данных может быть совмещен со сбором их, если уже при первичной регистрации они заносятся на специальный машиночитаемый документ.
Во-вторых, возрастает значение и обособляется комплекс работ по контролю, т.е. по проверке достоверности данных. Контроль, как таковой, осуществляется на всех этапах прохождения статистической информации. Но особое значение имеет входной контроль, т.е. проверка достоверности данных, получаемых после этапов наблюдения и подготовки к электронной обработке, поскольку ошибки, допущенные на этих этапах, искажают результаты последующих расчетов и, как правило, не могут быть в дальнейшем устранены.
В-третьих, в рамках автоматизированной системы, когда требуется накопление, быстрый поиск и многократное использование в различных расчетах соответствующих показателей, получаемых в разные отрезки времени и из разных источников, функция хранения и поиска данных (при ручной технике эта функция не возникала) обособляется и становится центральным звеном в системе сбора и обработки данных. Хранение и поиск статистических данных поддаются автоматизации и должны быть полностью автоматизированы.
В-четвертых, все вычислительные и логические операции, реализуемые в автоматизированном режиме, объединяются в единый этап обработки данных. При этом оказывается неоправданным выделение сводки и группировки как особого этапа статистической работы: соответствующие им операции образуют внутреннее подразделение единого этапа обработки, в рамках которого они стыкуются с аналитическими расчетами. В то же время в качестве особого заключительного этапа статистической работы выделяется анализ данных, получаемых после обработки, который полностью остается прерогативой экономиста-статистика.
Произошедшие за последние годы изменения в информационных технологиях как в производительности отдельных вычислительных комплексов, так и в телекоммуникациях, позволяют проводить дальнейшее развитие существующих процессов сбора, обработки и распространения статистической информации. Осуществление их должно базироваться на определенных принципах, исторически проверенных и подтвердивших свою эффективность еще в 70-80-х годах прошлого века при создании автоматизированной системы государственной статистики (АСГС). Речь идет, прежде всего, о принципе новых задач, который заключается в том, что и в новых условиях развития ИВС Госкомстата России предполагается не просто традиционный перевод учетно-статистических работ на новый вид вычислительной техники, а внедрение новой системной технологии обработки.
Технология обработки информации, включая рациональную организацию массивов и построение системы хранения и поиска информации в архиве данных, должна обеспечить интеграцию обработки данных, комплексное их использование. В соответствии с этим система сбора и обработки статистической информации должна строиться таким образом, чтобы из установленного объема исходных данных извлекался максимум информации, необходимой для анализа и управления.
Комплексная обработка данных – условие эффективного применения электронной техники. Высшая ее форма – использование программ комплексного анализа статистических показателей с применением математических методов и моделей. Важным в технологическом обеспечении является применение централизации обработки статистической информации – сокращение промежуточных звеньев обработки отчетности.
Первым шагом в этом направлении (и основным содержанием первой очереди АСГС) стали комплексы электронной обработки статистической информации (КЭОИ), каждый из которых, как правило, предусматривал системную обработку нескольких статистических работ, связанных между собой единым экономико-статистическим содержанием.
Каждый КЭОИ имеет свои (локальные) специфические задачи, вытекающие из назначения статистической информации и свойств статистического обследования, состава и характера показателей, приемов их исчисления и используемых для этого алгоритмов, а также уровня, для которого разработан данный комплекс. В свою очередь, основным принципом разработки комплексов является интеграция информации на всех уровнях системы, предусматривающая минимизацию объема вводимой информации, исключение дублирования и относительных показателей в первичных документах. Системность технологии комплексов предопределяется работой ИВЦ по единому информационному, математическому и техническому обеспечению с передачей результатов от низшего уровня к высшему на технических носителях или по каналам связи.
Проблема повышения интеграции и аналитичности обработки статистических данных потребовала перехода от документального метода ввода, хранения и обработки учетно-статистической информации к более эффективным методам организации хранения, поиска и обработки данных, позволяющим рациональнее использовать возможности современной электронной техники.
В настоящее время широкое применение получила регистровая форма хранения информации, предусматривающая ведение и обработку данных независимо от форм статистической отчетности. Регистр представляет собой систему накопления, хранения, обновления, поиска и обработки информации, сформированной отдельно по каждой единице наблюдения. Единые средства описания данных, предусмотренные в регистре, позволяют комплексно обрабатывать любые группы показателей из его информационного фонда. Тем самым достигается качественно новый уровень интеграции данных и их обработки.
В зависимости от степени интеграции и содержания информационного фонда регистры могут создаваться в рамках важнейших статистических работ отдельных или нескольких отраслей или секторов экономики. Таким образом, регистры могут рассматриваться как первоначальная подготовительная форма создания автоматизированных банков данных (АБД).
Создание АБД – необходимая предпосылка совершенствования комплексного экономико-статистического анализа и широкого применения экономико-математических методов. Это позволяет существенно сократить потоки отчетной информации, снизить трудоемкость хранения, поиска, обработки и выдачи данных, резко улучшить качество информационно-справочного обслуживания потребителей экономических данных, выдавая их в короткие сроки как по регламентированной программе, так и по отдельным запросам. Хранение данных в АБД создаст предпосылки для более полной автоматизации контроля качества информации и позволит осуществить динамическую непрерывность информационного фонда. Это достигается применением единого информационного, программного и технического обеспечения, централизованных каталогов, словарей и классификаторов, единых стандартов и нормативов.
Технология, основывающаяся на применении АБД, предъявляет повышенные требования к типу и возможностям используемой вычислительной техники (емкости оперативной и внешней памяти, производительности машин, системному программному обеспечению и т.п.).
В настоящее время создаются условия (в частности, в связи с существенным снижением показателя цена/производительность для серверов баз данных, аппаратных вычислительных платформ и устройств хранения данных) для повсеместного перехода к банковской технологии хранения и обработки информации, внедрению двух- и трехзвенных архитектур «Клиент-сервер».
Внедрение новой технологии обусловливает принцип системного объединения вычислительных элементов, предполагающий соединение всех элементов технической базы (на всех уровнях) в единую вычислительную систему. При этом каждый из элементов выполняет определенную, заданную проектом обработки информации, целевую функцию. Иными словами, каждый из уровней технической базы реализует определенный этап обработки информации. При этом предполагался обмен результатами обработки от уровня к уровню на технических носителях информации или по соответствующим каналам связи. Таким образом, принцип системного объединения требует, в свою очередь, соблюдения принципа специализации вычислительных элементов по отдельным уровням технической базы.
Реализация принципов системного объединения и специализации базируется на иерархической структуре технической базы ИВС Госкомстата России и принципе типизации проектных решений. Этот принцип обусловлен единым программным обеспечением системы, общим для вычислительных элементов всех уровней, с учетом особенностей задач, решаемых на каждом из них.
При этом предусматривается единая взаимоувязанная организация данных на всех видах носителей. Такая организация данных обеспечивается применением единых классификаторов и систем обозначений, типизацией состава показателей, унификацией и приспособлением к автоматизированной обработке первичных и сводных статистических форм ряда вспомогательных документов и т.д., а также применением унифицированных структур сообщений при передаче данных по каналам связи.
В отношении технической базы ИВС Госкомстатом России должны соблюдаться также принципы непрерывного развития системы и согласования пропускных способностей отдельных частей ее технической базы. Первый из них означает, что оснащение и дооснащение современным вычислительным оборудованием, средствами связи и другой техникой – процесс непрерывный. Это во многом определяется, с одной стороны, общей перспективой развития статистической науки и практики работы органов государственной статистики как крупнейшей в стране специализированной межотраслевой информационной системы, а с другой – научно-техническим прогрессом в области производства и применения вычислительной техники. Второй – выражает совершенно очевидное положение – было бы ошибочным увеличивать мощности какого-либо одного ВЦ, если мощности всех остальных ВЦ, обрабатывающих аналогичную информацию, ограничены.
