В первой половине XIX в. формируется математическое направление в развитии статистики. Его основателем считается бельгийский статистик, антрополог и физик по своей первоначальной специальности, член Бельгийской академии наук и член-корреспондент Петербургской академии наук, организатор первых международных статистических конгрессов А.Кеттле (1796-1874 гг.), называвший статистику «социальной физикой», т.е. наукой, изучающей законы общественной системы с помощью методов естествознания.
В России становление статистической науки начиналось с развития описательного направления, которое было господствующим здесь до 30-х годов XVIII в. В самом начале XIX в. в России формируется первое государственное статистическое управление – статистический департамент Министерства внутренних дел России. До этого в России существовали отдельно взятые статистические организации, в том числе княжеские, монастырские, научные, посольские, первые образцы которых упоминаются еще в XIV в., о чем имеется обширная литература.
Вслед за реформой 1861 г. в стране создаются органы местного самоуправления – земства, в 70-х годах – губернские статистические бюро (в 27 губерниях России), а в 1897 г. проводится первая всеобщая перепись населения.
Большое развитие статистика как наука и как отрасль практической деятельности получила в СССР. Статистическая наука и практика в СССР строилась на единых принципах централизованной организации учета и отчетности, по единому народнохозяйственному плану сбора, обработки и публикации статистических данных, строго подчиненному государственным целям построения социалистического общества в нашей стране. Несмотря на известные идеологические догмы и ограничения, в целом, в ее организации и развитии были достигнуты определенные положительные результаты – в стране впервые в мире была построена система единого народнохозяйственного учета, аналогов которой не знала вся предшествующая история человеческой цивилизации. Широкое развитие получил первичный учет, на основе которого выстраивались сплошные наблюдения и оценки социально-экономического развития страны. Однако многие события и факты по идеологическим соображениям выпадали из поля зрения статистики, игнорировались или оказывались недоступными не только для науки, но и для практики. Отсутствие и недостоверность многих сведений понуждали ученых-экономистов, особенно зарубежных, использовать определенную изобретательность в получении необходимых сведений, применяя всякого рода методы приближенных оценок.
Значительные объемы необходимой информации привлекались из зарубежных публикаций, содержащих статистические сведения по СССР. В целях оперативного и аргументированного решения текущих задач, начиная от рядовых работников статистических инспектур и кончая высшими должностными лицами ЦСУ СССР, тщательно изучались и использовались данные Лиги Наций, Статистической комиссии ООН, Международной ассоциации по исследованию национального дохода и национального богатства, Национального бюро экономических исследований США, Международного статистического института и др. Эти данные дополнялись отдельными отечественными статистическими публикациями тех времен и собственными приближенными исчислениями и доисчислениями1).
Организация государственной статистики в нашей стране, несмотря на меняющиеся формы общественно-политического устройства, на протяжении целых столетий всегда оставалась доминирующей в системе статистических работ и исследований.
Одновременно с развитием статистики как науки о методах сбора и обработки массовых данных формируются соответствующие статистические службы, концентрирующие эти работы в одном месте и выполняющие их на регулярной основе1).
Выполняя важные функции управления и государственного регулирования, выступая мощным орудием не только познания, но и преобразования окружающего мира, государственная статистика становится действенным инструментом принятия социально-экономических решений путем трансформации форм и методов своей работы, общей концепции и структуры собственной организации, адекватной изменившимся условиям социально-экономического развития страны.
Такое положение дел инициировалось и поддерживалось практически всегда в прошлом (статистика приказного дела, начиная с царя Ивана IV, первые подушные переписи населения России в XVII в., организация коллегий (начало XVIII в.) и централизованной государственной статистической отчетности первых российских министерств (начало XIX в.), земская статистика второй половины XIX в. и начала ХХ в.). Еще в большей мере оно укрепилось в период существования СССР, когда государственная статистика по многим направлениям, несмотря на известные догматические ограничения и идеологическую апологетику, создала образцы организации и ведения сплошной статистической отчетности, баланса народного хозяйства на единых организационных и методологических принципах, формы статистических работ, отдельные из которых (например, методы нормативной статистики) и ныне не имеют аналогов в
мире.
Статистика Российской Федерации, опираясь на глубокие и богатые корни отечественной статистики, с одной стороны, и творчески воспринимая стандарты и достижения современной зарубежной и международной статистической практики - с другой, сделала существенный шаг вперед в своем развитии, заметно повысив свою роль в социально-экономической деятельности и жизни российского общества.
Что же сделано современной российской государственной статистикой после 1991 г. и как соотносится сделанное с требованиями интенсивно и по нарастающей совершаемых в стране социально-экономических преобразований, в каких перспективных направлениях и в каких эффективных формах должно быть организовано дальнейшее совершенствование государственной статистики нашей страны? Что сделано реорганизованным в ноябре 1991 г. Госкомстатом России и его территориальными органами, осуществляющими в соответствии с предметом их ведения статистическую деятельность, в условиях переходной экономики на новых, рыночных началах? В каких направлениях за истекшее десятилетие эволюционировала как общая концепция, так и структура отечественной государственной статистики, в каком отношении она находится к требованиям действующих международных статистических стандартов?
Ответы на перечисленные вопросы, которые в совокупности представляют концепцию организации современной российской статистики в обобщенном виде, излагаются ниже.
В целом за период с 1992 г. по 2003 г. было организовано и проведено более десятка тысяч различных работ, среди которых ряд крупномасштабных, включая проведенное в 2001 г. сплошное обследование (перепись) 631,4 тыс. малых предприятий и впервые проведенную в новейшей Российской истории Всероссийскую перепись населения (2002 г.). Сформирован Единый государственный регистр предприятий и организаций (ЕГРПО) и Генеральная совокупность (ГС) объектов (единиц) статистического наблюдения, подготовлено свыше двух тысяч методологических положений, разработано более 30 необходимых и обязательных к применению общероссийских классификаторов и номенклатур, по единым статистическим стандартам налажена система скоординированного общегосударственного статистического учета и отчетности, организован переход на СНС и на национальные экономические классификации, гармонизированные с международными стандартами.
Произошли значительные изменения в методах сбора и обработки данных, расширены области применения статистики, сделан определенный шаг вперед в повышении уровня организации и качества статистических работ, продвинуты работы в области статистического менеджмента, анализа и мониторинга рыночных ситуаций, отмечен определенный прогресс в развитии корпоративной статистики и статистики общественных организаций, расширен круг и тематика статистических изданий.
За указанные годы в России было издано свыше тысячи различных статистических публикаций, характеризующих осуществленные в стране социально-экономические преобразования, в том числе 366 официальных публикаций, изданных Госкомстатом России (за предыдущие 10 лет – с 1981 по 1991 гг. – 140 аналогичных публикаций). Кроме того, в различных республиках, краях, областях и автономных округах страны за указанный период было подготовлено и издано более трех тысяч аналогичных региональных статистических публикаций.
Наконец, активно участвуя в деятельности Статистической комиссии ООН, Евростата, Международного статистического института и других организаций, последовательно внедряя современные методологические стандарты и информационные технологии в практику собственной работы, российская статистика укрепила свои позиции на международной арене.
По праву можно утверждать, что российская статистика за истекшие десять лет в своем поступательном развитии совершила прорыв, создала надежную информационную базу для интеграции всей страны в современное международное сообщество.
Ведомственная статистика, а также корпоративная статистика компаний и организаций, равно как и статистика общественных организаций и научных учреждений, рассматривается как крупная дополнительная система, осуществляющая ряд важных статистических работ в России.
Участие статистики России в международных публикациях и международной статистике культивируется давно и ныне стало нормой российской статистической жизни. При этом на современном этапе особый интерес представляет внедрение международных стандартов ООН, ЕС, Международного валютного фонда, Всемирного банка и других международных статистических организаций (их ныне более 450) в практику работы Госкомстата России и всех других отечественных статистических служб, что сулит улучшение качества и эффективности их работы и обеспечение сравнимости экономико-статистических показателей, публикацию сопоставимых и полных данных разных стран на регулярной основе.
На очереди также работа по организации более полного представления данных отечественной статистики в зарубежных и международных организациях, обеспечения более активного и массового участия отечественных статистиков в практической деятельности этих организаций.
1.3. ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ФУНКЦИИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ государственной статистики
Оперирующая широким набором методов сбора и обработки данных государственная статистика в зависимости от конкретных условий и традиций отдельно взятых стран, существующих материальных, трудовых и финансовых ресурсов, организована и осуществляет свою повседневную деятельность в разных формах.
В Российской Федерации государственная статистика строится на принципах централизованной организации выполняемых работ.
Целью организации государственной статистики, как уже отмечалось, является обеспечение своевременного представления органам государственной власти всех уровней, средствам массовой информации, научной общественности, коммерческим структурам, населению и международным организациям полной и объективной информации по вопросам социально-экономического развития Российской Федерации, ее регионов и секторов экономики. Эта цель реализуется путем разработки ежегодной Федеральной программы статистических работ, определяющей основные направления статистического наблюдения за социально-экономическими и демографическими процессами, происходящими в стране в течение года, формируемой Госкомстатом России на межведомственной основе и представляемой в Правительство Российской Федерации для согласования.
Сбор, обработка и представление пользователям статистической информации – это последовательные этапы статистической работы. Им предшествует важная, сложная и ответственная подготовительная методологическая и организационная деятельность, в процессе которой создается система показателей, характеризующих наблюдаемый процесс или явление, проектируются формы отчетности, формируются программы статистического наблюдения и обработки данных, разрабатываются алгоритмы и технология автоматизированной обработки данных, проводится инструктаж исполнителей работы, особенно участников проведения переписей, готовятся кадры и материальные ресурсы для осуществления сбора и обработки данных, при необходимости проводится экспериментальная проверка программ и организации работ.
В соответствии с действующими нормативными положениями органы государственной статистики России осуществляют:
- реализацию государственной политики в области государственной статистики;
- представление в установленном порядке (согласно утвержденному регламенту) официальной статистической информации Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, суды, органы прокуратуры, научным учреждениям и учебным заведениям, средствам массовой информации, международным организациям, другим организациям, а также гражданам России;
- разработку и совершенствование научно обоснованной официальной статистической методологии и системы статистических показателей для проведения государственных статистических наблюдений, обеспечение соответствия официальной статистической методологии международным статистическим стандартам;
- проведение системного анализа и мониторинга состояния и развития экономики и социальной сферы;
- координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по формированию государственных информационных ресурсов в области государственной статистики;
- развитие информационной системы государственной статистики, обеспечение ее совместимости и взаимодействия с другими государственными информационными системами в едином информационном пространстве Российской Федерации;
- хранение и защиту официальной статистической информации;
- реализацию обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства в международных организациях и участия в международных договорах, осуществление международного сотрудничества в области статистики.
Общее руководство всей статистической деятельностью в Российской Федерации возложено на Государственный комитет Российской Федерации по статистике (Госкомстат России). В этих целях Госкомстат России как федеральный орган исполнительной власти выполняет свои непосредственные функции и функции межотраслевого регулирования и координации в сфере государственной статистики в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации (см. приложение 1).
Госкомстат России, руководствуясь в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, законами и подзаконными актами Российской Федерации, призван обеспечивать органы государственного власти и управления, органы местного самоуправления, граждан и общественные организации официальной статистической информацией о социальном и экономическом положении и развитии страны.
Для достижения поставленных целей Госкомстат России выполняет следующие функции:
- разрабатывает предложения по приоритетным направлениям развития государственной статистики, их научно-методологическому, правовому, организационно-техническому, финансовому и кадровому обеспечению;
- подготавливает и вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам статистической деятельности;
- организует проведение государственных статистических наблюдений и обработку их результатов в соответствии с официальной статистической методологией;
- осуществляет присвоение кодов по общероссийским классификаторам технико-экономической и социальной информации юридическим лицам, их представительствам и филиалам, гражданам, занимающимся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, при их учете в Едином государственном регистре предприятий и организаций (ЕГРПО);
- обеспечивает развитие и ведение ЕГРПО, Генеральной совокупности объектов статистического наблюдения (ГС) и их внедрение в статистическую практику;
- согласовывает проекты нормативных правовых актов по вопросам, связанным с созданием и ведением государственных информационных систем и ресурсов, в части обязательного применения общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации;
- организует разработку, развитие и ведение закрепленных за Госкомстатом России общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации и их использование в статистике;
- обеспечивает совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями, ответственными за ведение общероссийских классификаторов, их автоматизированное ведение и предоставление пользователям информации об общероссийских классификаторах и вносимых в них изменениях, записанных на машинных носителях, в том числе с использованием средств телекоммуникаций на базе информационно-вычислительной сети Государственного комитета Российской Федерации по статистике;
- разрабатывает и утверждает по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации унифицированные формы первичной учетной документации и их электронные версии, согласовывает специализированные формы первичной учетной документации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти на основе унифицированных форм;
- разрабатывает по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации и утверждает перечень статистических показателей социально-экономического положения муниципальных образований;
- проводит единую техническую политику в области сбора, обработки и передачи статистической информации с учетом современного уровня развития информационных технологий, взаимодействует с федеральными и региональными информационными системами;
- обеспечивает защиту статистической информации, в том числе сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, и сведений конфиденциального характера;
- разрабатывает перечень сведений конфиденциального характера, получаемых при проведении государственных статистических наблюдений, и порядок их предоставления пользователям;
- обеспечивает юридические лица, их представительства и филиалы, граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, бланками форм и инструкциями по их заполнению, необходимыми для проведения государственных статистических наблюдений, в пределах средств, выделяемых на эти цели из федерального бюджета;
- в целях обеспечения равного доступа к официальной статистической информации всех заинтересованных пользователей выпускает информационно-аналитические и методологические материалы, учреждает и издает в установленном порядке журналы и другие печатные издания, использует информационные системы и сети;
- проводит в средствах массовой информации разъяснительную работу по вопросам, связанным с государственными статистическими наблюдениями и официальной статистической информацией;
- обеспечивает представление информации о юридических лицах, имеющих федеральное имущество, содержащейся в Едином государственном регистре предприятий и организаций в Министерство имущественных отношений Российской Федерации в согласованном с ним порядке;
- разрабатывает и реализует планы гражданской обороны и мобилизационной подготовки системы государственной статистики, а также план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- выполняет совместно с другими федеральными органами исполнительной власти обязательства, вытекающие из членства Российской Федерации в международных организациях, осуществляет международное сотрудничество, изучает, обобщает и распространяет зарубежный опыт в области статистики;
- участвует в качестве представителя работодателей в разработке, заключении и выполнении отраслевого тарифного соглашения.
Основными задачами Госкомстата России являются разработка и реализация утверждаемых Правительством Российской Федерации федеральных годовых и долгосрочных программ, программ статистических работ, подготовка нормативно–правовых актов, регламентирующих разработку, утверждение и порядок применения унифицированной статистической методологии, организация сбора и обработки документированной статистической отчетности, публикация официальных статистических данных и др. Госкомстат России выполняет указанные задачи через центральный аппарат, территориальные органы и находящиеся в его ведении организации, образующие в совокупности систему государственной статистики.
Госкомстат России выполняет возложенные на него задачи и функции непосредственно и во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.
Госкомстат России выполняет функцию координации статистической методологии в целом по стране, взаимодействуя со статистическими службами соответствующих министерств и ведомств (органы ведомственной статистики) и другими статистическими службами, учреждаемыми по решению федеральных органов исполнительной власти, а также с общественными организациями.
Важным направлением развития современной российской статистики стало создание федеральных округов и муниципальных образований (районных управ, административных округов и т.д.).
По заказам и конкурсам, проводимым Госкомстатом России, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими органами государственного управления, а также статистическим проектам, инициируемым в России международными организациями (проектам Евростата, Статистической комиссии ООН, Всемирного банка, ТАСIS и др.), к выполнению отдельных видов государственных статистических работ привлекаются научно-исследовательские институты, учебные заведения и общественные организации.
Для обсуждения проблем межотраслевой координации статистических работ, совершенствования статистической методологии и учета потребностей пользователей в официальной статистической информации при Госкомстате России на правах коллегиального совещательного органа образован и функционирует научно-методологический (статистический) совет, в состав которого входят представители органов государственной власти, научных и деловых кругов, преподаватели высших учебных заведений, сотрудники ведущих средств массовой информации (всего 188 человек).
1.4. РАЗВИТИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СВЯЗЕЙ РОССИЙСКИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СТАТИСТИКИ
Международные связи Госкомстата России регламентируются общими положениями действующего законодательства Российской Федерации и направлены на содействие ускоренному, качественному и всестороннему совершенствованию и развитию российской государственной статистики с учетом использования передового опыта зарубежных стран.
Осуществляя международное сотрудничество, изучая, обобщая и распространяя зарубежный опыт в области статистики, Госкомстат России на постоянной основе поддерживает связи со Статистической комиссией ООН и региональными статистическими службами ООН, а также специализированными организациями ООН (МОТ, ФАО, ЮНЕСКО), МВФ, Всемирным банком, ОЭСР, Евростатом и многими другими зарубежными и международными организациями, инициирующими интенсивную и эффективную статистическую деятельность.
Мероприятия, проводимые Госкомстатом России в области международного сотрудничества, нацелены на внедрение в российскую статистическую практику принципов официальной статистики, принятых Статистической комиссией ООН, формирование статистических показателей в соответствии с международными стандартами, создание системы взаимоувязанных общероссийских классификаций, единых статистических методик, алгоритмов и программ исчисления статистических показателей, адаптированных применительно к задачам обеспечения качественного и эффективного развития российской статистики.
Координация форм и методов участия российской государственной статистики в международных статистических мероприятиях и программах проводится в рамках Статистической комиссии ООН, региональных конференций статистиков, совещаний рабочих групп ОЭСР, Евростата, ЭСКАТО, МОТ, сессий Международного статистического института (МСИ), программ TACIS, а также других международных форумов.
Отдельной самостоятельной задачей является участие Госкомстата России в международном информационном взаимодействии. Предоставление статистической информации международным организациям рассматривается как одна из основных задач Госкомстата России.
Одним из примеров международного информационного сотрудничества является обмен статистическими данными и методологическими материалами между Госкомстатом России и Евростатом, осуществляемый на основании Меморандума о взаимопонимании, в соответствии с которым вся получаемая из Евростата и передаваемая в Евростат информация хранится в специально созданной базе данных «Евророс». С другой стороны все передаваемые Госкомстатом России в Евростат статистические данные хранятся в базе данных New Cronos, которая служит для целей информационного обеспечения деятельности органов Европейского союза.
Необходимо отметить наличие подобных соглашений, подписанных Госкомстатом России с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международным энергетическим агентством (МЭА) и статистическими службами ряда зарубежных стран.
Важным направлением деятельности Госкомстата России в области международного сотрудничества является работа по обеспечению выполнения российской статистикой требований Специального стандарта распространения данных (ССРД) Международного валютного фонда. В этих целях создан и постоянно обновляется специальный раздел WEB-сайта Госкомстата России, посвященный представлению информации в соответствии с ССРД.
Международный информационный обмен обеспечивается на основе периодических вопросников ООН, ОЭСР, МВФ, ЭСКАТО, МОТ, ФАО, ЮНЕСКО и других международных организаций, содержащих статистические данные, разрабатываемые Госкомстатом России.
Официальная статистическая информация, представляемая Госкомстатом России в международные организации, регламентируется Федеральной программой статистических работ, что обеспечивает правовую основу подготовки и представления соответствующей информации в международные организации.
Важное значение в деятельности Госкомстата России занимает работа, связанная с образованием Союзного государства.
С целью обеспечения методологического единства государственной статистической деятельности в Республике Беларусь и Российской Федерации, Госкомстатом России совместно с Минстатом Республики Беларусь осуществляется работа по определению расхождений в области методологии расчетов статистических показателей, для координации которой в 1996 г. образован Статистический совет Минстата Республики Беларусь и Госкомстата России. В период с 1996 по 2003 гг. было проведено 6 заседаний Совета, на которых принимались решения, в соответствии с которыми осуществлялась работа по формированию единой статистики.
Совместно с Минстатом Республики Беларусь выпускается статистический ежегодник «Беларусь и Россия». Ежеквартально подготавливается информация о состоянии экономики и ходе экономических реформ в Беларуси и России.
Взаимодействие между Госкомстатом России и статистическими ведомствами стран СНГ реализуется в рамках подписанных соглашений о сотрудничестве в области статистики, которые, в частности, предусматривают обмен официальными статистическими публикациями, а также опытом в области статистической методологии.
Активизировались двусторонние контакты между Госкомстатом России и ЦСУ Польши после подписания в декабре 2000 г. Соглашения о сотрудничестве, в том числе и на региональном уровне, по выпуску совместных публикаций статистическими комитетами Санкт-Петербурга и Гданьска, являющихся городами-побратимами.
Осуществляется тесное сотрудничество Госкомстата России с ЦСБ Финляндии, заметно активизировались рабочие контакты со странами Балтии, консультации и обмен информацией с национальными статистическими службами Болгарии, Германии, Франции, Италии, КНР и Вьетнама.
На постоянной основе в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве России и Европейского союза поддерживается многостороннее сотрудничество Госкомстата России с Евростатом и национальными статистическими службами стран ЕС.
Госкомстат России принимает активное участие в работе крупнейших статистических международных форумов, таких как: сессии МСИ, Статистической комиссии ООН, пленарные сессии Конференции европейских статистиков (КЕС). На 49-м пленуме КЕС председатель Госкомстата России был избран членом Бюро КЕС.
Специалисты Госкомстата России принимают активное участие в рабочих сессиях ЕЭК ООН, Евростата, ФАО, МОТ и других международных организаций по различным областям статистической деятельности.
Госкомстат России принимает на постоянной основе участие в деятельности Международного статистического института. Продолжается сотрудничество с ОЭСР по реализации программы международных сопоставлений и статистической оценке ненаблюдаемой экономики, осуществляется обмен информацией между двумя организациями, подписан Меморандум о взаимопонимании между Госкомстатом России и Директоратом статистики ОЭСР, организовано проведение в России семинара с презентацией новой версии Руководства по измерению ненаблюдаемой экономики.
Проводятся работы по реализации проекта развития системы государственной статистики Российской Федерации, финансируемого за счет средств займа МБРР. В проекте предусмотрено обучение специалистов государственной статистики, закупка современного компьютерного оборудования и создание новых методологий. В рамках этой работы в настоящее время в стадии реализации находятся 4 контракта, готовятся к подписанию 13 контрактов, по 5 лотам объявлены конкурсы, подготовлено 8 технических заданий для представления на конкурс, в частности, по созданию ИВС и закупке оборудования на сумму более 2 млн. долларов США.
