Характеристика адміністративних корупційних правопорушень

Перелік адміністративних корупційних правопорушень закріплений у Главі 13-А КУпАП. Умовно їх можна розподілити на такі види:

§ порушення спеціальних обмежень, спрямованих на запобігання та протидію корупції (ст.ст. 172-2, 172-4, 172-5, 172-6, 172-7, 172-8 КУпАП);

§ пропозиція або надання неправомірної вигоди (ст. 172-3 КУпАП);

§ невжиття заходів щодо запобігання та протидії корупції (ст. 172-9 КУпАП).

В свою чергу, серед порушень спеціальних обмежень, спрямованих на запобігання та протидію корупції, виділяють наступні діяння:

– порушення обмежень щодо використання службового становища (ст. 172-2 КУпАП);

– порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 172-4 КУпАП);

– порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви) (ст. 172-5 КУпАП);

– порушення вимог фінансового контролю (ст. 172-6 КУпАП);

– порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів (ст. 172-7 КУпАП);

– незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень (ст. 172-8 КУпАП).

Заслуговує на увагу висловлена в літературі пропозиція розподіляти правопорушення, передбачені Главою 13-А КУпАП, на дві групи: 1) корупційні правопорушення (ст.ст. 172-2, 172-3, 172-5); 2) правопорушення у сфері запобігання і протидії корупції або правопорушення, що сприяють корупції (ст.ст. 172-4, 172-6–172-9)^[20]. Останні не містять ознак корупції, але їх вчинення, пов’язане з порушенням антикорупційних обмежень і заборон, встановлених Законом.

Порушення обмежень щодо використання службового становища (ст. 172-2 КУпАП)

Зважаючи на бланкетний характер ст. 172-2 КУпАП, для з’ясування змісту встановлених обмежень щодо використання службового становища слід звернутися до ст. 6 Закону, яка визначає перелік таких обмежень. Серед них виділено такі заборони: 1) неправомірно сприяти фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти); 2) неправомірно сприяти призначенню на посаду особи; 3) неправомірно втручатися в діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб; 4) неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків. Однак, перелік цих обмежень не вичерпується наведеним, про що свідчить використання в тексті статті словосполучення „у тому числі”. Таким чином, зазначені обмеження служать лише для ілюстрації можливих варіантів незаконного використання службових повноважень.

Відповідальність за порушення особою встановлених законом обмежень щодо використання службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей наступає лише, якщо воно поєднане з одержанням за це неправомірної вигоди або у зв’язку з прийняттям обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб. Згідно примітки цієї статті під неправомірною вигодою слід розуміти грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, що їх без законних на те підстав обіцяють, пропонують, надають або одержують безоплатно чи за ціною, нижчою за мінімальну ринкову. Якщо розмір такої вигоди не перевищує 5 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (далі – н.м.д.г.), діяння підлягає кваліфікації за ч. 1 ст. 172-2 КУпАП, а якщо не перевищує 100 н.м.д.г., – то за ч. 2 ст. 172-2 КУпАП. Слід пам’ятати, що для кваліфікації адміністративних правопорушень сума н.м.д.г. встановлюється на рівні податкової соціальної пільги, визначеної підпунктом 169.1.1 пункту 169.1 статті 169 розділу IV Податкового кодексу України^[21] для відповідного року. Однак згідно з абз. 8 п. 1 Прикінцевих положень зазначеного акту до 31.12. 2014 р. для цілей застосування підпункту 169.1.1 податкова соціальна пільга визначається в розмірі, що дорівнює 50 відсоткам розміру прожиткового мінімуму для працездатної особи (у розрахунку на місяць), встановленому законом на 1 січня звітного податкового року. У ст. 12 Закону „Про державний бюджет України на 2012 рік”^[22] з 1 січня встановлено прожитковий мінімум для працездатної особи в розрахунку на місяць у розмірі 1073 грн. Таким чином, особа, яка протягом 2012 року порушила встановлені законом обмеження щодо використання службових повноважень, підлягає відповідальності за ч. 1 ст. 172-2 КУпАП, якщо розмір одержаної нею неправомірної вигоди менше або дорівнює 2682,5 грн., і за ч. 2 ст. 172-2 КУпАП, – якщо розмір неправомірної вигоди менше або дорівнює 53650 грн.

Порушення обмежень щодо використання службового становища без одержання неправомірної вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди не утворює складу адміністративного проступку за ст. 172-2 КУпАП. Вказане, в основному, підтверджується матеріалами судової практики. Так, постановою судді Зарічного районного суду м. Суми закрито провадження у справі відносно директора комунального закладу «Сумський палац дітей та юнацтва» Сумської міської ради за ч. 2 ст. 172-2 КУпАП, у зв’язку з відсутністю в її діях складу адміністративного правопорушення, оскільки в судовому засіданні не було встановлено, що вона одержала від фізичної особи-підприємця за сприяння його господарській діяльності неправомірну вигоду або прийняла обіцянку чи пропозицію такої вигоди для себе чи інших осіб.^[23] Однак, суди в цьому питанні не завжди займають таку послідовну позицію. Так, постановою судді Зборівського районного суду Тернопільської області накладено адміністративне стягнення за ч. 1 ст. 172-2 КУпАП у виді штрафу в розмірі 850 грн. на секретаря Заруддянської сільської ради Зборівського району, який з метою уникнення сплати штрафу в розмірі 340 грн. склав, засвідчив печаткою, підписав від імені сільського голови та надав у відділ виконавчої служби Зборівського районного управління юстиції завідомо неправдиву довідку про те, що він не проживає на території сільської ради.^[24] З матеріалів справи вбачається відсутність одержання суб’єктом відповідальності за корупційне правопорушення неправомірної вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди. На нашу думку, в діях цієї особи наявні ознаки службового підроблення, відповідальність за яке передбачена ст. 366 КК.

Суб’єктами правопорушення, передбаченого ст. 172-2 КУпАП, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, які для цілей Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або особи, спеціально уповноваженні на виконання таких обов’язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми (п. 1-3 ч. 1 ст. 4 Закону). Із суб’єктивної сторони цей адміністративний проступок, як і всі корупційні правопорушення, характеризується умисною формою вини. Порушення обмежень щодо використання службового становища тягне за собою накладення штрафу від 50 до 150 (ч. 1 ст. 172-2 КУпАП) та від 150 до 500 н.м.д.г. (ч. 2 ст. 172-2 КУпАП).

Пропозиція або надання неправомірної вигоди (ст. 172-3 КУпАП)

Адміністративна відповідальність за пропозицію або надання службовій особі неправомірної вигоди безпосередньо такій чи іншій особі у розмірі, що не перевищує 100 н.м.д.г., у тому числі за ціною, нижчою за мінімальну ринкову, передбачена ст. 172-3 КУпАП. Під службовою особою у цій статті розуміється особа, визначена в п. 1-3 ч. 1 ст. 4 Закону, а суб’єктом даного правопорушення може бути будь-яка фізична осудна особа, яка досягла шістнадцятирічного віку. Так, наприклад, постановою судді Шевченківського районного суду м. Запоріжжя накладено стягнення за ч. 1 ст. 172-3 КУпАП у виді штрафу в розмірі 850 грн. на громадянина (призовника), який за сприяння у видачі довідки про можливість виїзду за межі території України, передав виконувачу обов’язки районного військового комісара неправомірну вигоду – грошові кошти у сумі 300 грн.^[25]

Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 172-4 КУпАП)

У ст. 172-4 КУпАП встановлено відповідальність за порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Такі обмеження згідно ч. 1 ст. 7 Закону полягають у забороні займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю, входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

Для з’ясування змісту обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності слід додатково визначити деякі поняття. Підприємництво, згідно ст. 42 Господарського кодексу України^[26], – це самостійна, ініціативна, систематична, на власний ризик господарська діяльність, що здійснюється суб’єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку. Під виконанням роботи за сумісництвом слід розуміти виконання працівником, крім основної, ще й іншої оплачуваної роботи незалежно від укладення трудового договору. На умовах сумісництва працівники можуть працювати на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у громадянина у вільний від основної роботи час. При вирішенні питання, чи є виконувана робота сумісництвом, потрібно керуватися постановою Кабінету Міністрів України № 245 від 3 квітня 1993 р. «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій», Положенням про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій, що затверджене наказом Міністерства праці, Міністерства юстиції та Міністерства фінансів України № 43 від 28.06. 1993 р. та доданим до нього Переліком робіт, які не є сумісництвом.

Таким чином, за ч. 1 ст. 172-4 КУпАП до відповідальності притягуються особи, зазначені у п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону, які допустили порушення встановлених законом обмежень щодо зайняття підприємницькою чи іншою оплачуваною діяльністю. Так, згідно постанови судді Тростянецького районного суду Сумської області Тростянецький міський голова визнаний винним у скоєнні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 172-4 КУпАП, оскільки був єдиним засновником приватного підприємства «Меркурій», яке було створене в цілях задоволення суспільних потреб у випуску продукції, виконання робіт та послуг, і здійснював підприємницьку діяльність через дане підприємство із залученням найманої праці.^[27]

Обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності не поширюється на зайняття викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською та суддівською практикою із спорту.

Поняття «викладацька діяльність» використане у постанові Верховного Суду України «Про закриття провадження у справі у зв’язку з відсутністю складу корупційного правопорушення» від 21 березня 2008 р. За визначенням цієї постанови викладацька діяльність – це процес надання знань, формування вмінь і навичок з різних напрямів освіти, розвитку інтелектуальних і творчих здібностей, фізичних якостей відповідно до задатків та запитів особи – учнів, студентів, стажерів, аспірантів, ад’юнктів, докторантів тощо. Вона може включати у себе навчально-виховну роботу.^[28]

Визначення наукової діяльності міститься у ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність»^[29]. Під нею розуміється інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання і використання нових знань, основними формами якої є фундаментальні та прикладні наукові дослідження. Конституційний Суд України у своєму рішенні № 21-рп/2010^[30] зазначив, що творча діяльність людини призводить до створення якісно нових духовних або матеріальних цінностей, яких потребує суспільство. Наукова і викладацька діяльність є видами інтелектуальної і творчої діяльності, що спрямована на одержання, поширення, використання нових знань, фахових навичок, їх практичне застосування.

Згідно ст. 1 Закону України «Про культуру»^[31], творча діяльність – це індивідуальна чи колективна творчість результатом якої є створення або інтерпретація творів, що мають культурну цінність. Відповідно до ст. 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості; кожний громадянин має право на результати своєї творчої діяльності.

Під медичною практикою, згідно п. 1.3. Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з медичної практики^[32], розуміється діяльність, пов’язана з комплексом спеціальних заходів, спрямованих на сприяння поліпшення здоров’я, підвищення санітарної культури, запобігання захворюванням та інвалідності, на діагностику, допомогу особам з гострим і хронічними захворюваннями й реабілітацію хворих та інвалідів, що здійснюється особами, які мають спеціальну освіту.

За ч. 2 ст. 172-4 КУпАП до відповідальності притягуються особи, зазначені у п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону, які допустили порушення встановлених законом обмежень щодо входження до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. У ст. 83 Цивільного кодексу України^[33] встановлені організаційно-правові форми юридичних осіб, основними з яких є товариства та установи. Органами управління товариством є загальні збори його учасників і виконавчий орган, якщо інше не встановлено законом (ст. 97 Кодексу). Назвою виконавчого органу товариства відповідно до установчих документів або закону може бути «правління», «дирекція» тощо. У загальних зборах мають право брати участь усі його члени (учасники, засновники). Загальні збори учасників (акціонерів) підприємства (організації) проводяться періодично, вони визначають основні напрями діяльності підприємства (організації), вносять зміни до його статуту, приймають рішення про його ліквідацію та ін. Виконавчий орган підприємства (організації) здійснює керівництво його поточною діяльністю, організовує виконання рішень загальних зборів учасників (акціонерів) господарського товариства, діє від імені підприємства (організації).

Засновники установи не беруть участі в управлінні нею. В установі обов’язково створюється правління. Установчий акт може передбачати створення також інших органів, визначати порядок формування цих органів та їх склад. Наглядова рада здійснює нагляд за управлінням майном установи, додержанням мети установи та за її іншою діяльністю відповідно до установчого акта (ст. 101 Кодексу).

Прикладом порушення заборони щодо входження до наглядової ради підприємства, може бути постанова судді Коломийського міськрайонного суду Івано-Франківської області, якою визнано винною у вчиненні корупційного правопорушення за ч. 2 ст. 172-4 КУпАП сільського голову с. Ковалівка. Вона, одночасно з проходженням служби в органах місцевого самоврядування, була одним із засновників ККП «Меткабель», що має на меті одержання прибутку, а також входила до складу ревізійної комісії цього підприємства.^[34]

Варто зазначити, що згідно з рішенням Конституційного Суду України № 6-рп/2012 передбачена у п. 2 ч. 1 ст. 7 Закону заборона особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, брати участь у загальних зборах підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, визнана неконституційною, оскільки участь в загальних зборах здійснюється в межах реалізації особою корпоративних прав, не пов’язаних з участю (членством) в управлінні поточною діяльністю господарського товариства. При цьому зазначається, що такі особи мають право на придбання акцій (часток, паїв) господарського товариства, управляти ним, беручи участь у загальних зборах учасників (акціонерів), отримувати дивіденди, інформацію щодо діяльності товариства, частину його активів у разі ліквідації товариства тощо.^[35]

Відповідно до Закону не визнаються корупційним правопорушенням: 1) участь у складі органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що не має на меті одержання прибутку, тобто здійснює некомерційну господарську діяльність; 2) здійснення функцій з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представництво інтересів держави чи територіальної громади в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства. В першому випадку йдеться, наприклад, про входження особи до складу редакційних колегій періодичних видань (газет, журналів), різного роду журі, консиліумів, навіть за умови одержання нею винагороди за виконану роботу, оскільки зазначені органи створюються з метою розвитку науки, культури, мистецтва, вдосконалення медичної практики. В другому – особа здійснює управління акціями, що належать державі чи територіальній громаді, або представляє інтереси останніх, в зв’язку з покладеними на неї службовими обов’язками чи за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади (місцевого самоврядування).

Суб’єктами відповідальності за ст. 172-4 КУпАП є особи, зазначені у п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону, за винятком депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), членів Вищої ради юстиції (крім тих, які працюють у Вищій раді юстиції на постійній основі), народних засідателів і присяжних. Із суб’єктивної сторони правопорушення характеризується умисною формою вини, що обумовлено бажанням отримати прибуток за виконання роботи за сумісництвом чи суміщення з іншими видами діяльності. Стосовно певних категорій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, законодавством визначено зміст несумісності їх статусу з іншими посадами та видами діяльності. Так, відповідно до ст. 7 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»^[36], депутат місцевої ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті. Депутат місцевої ради не може мати іншого представницького мандата.

Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви) (ст. 172-5 КУпАП)

Статтею 172-5 КУпАП передбачено відповідальність за порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви). Суб’єктом правопорушень за цією статтею є особи, зазначені у п. 1 та підпунктах «а», «б» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону. Згідно ч. 1 ст. 8 Закону їм забороняється безпосередньо або через інших осіб одержувати дарунки (пожертви) від юридичних або фізичних осіб: 1) за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, що приймаються, вчиняються як безпосередньо такою особою, так і за її сприяння іншими посадовими особами та органами; 2) якщо особа, яка дарує (здійснює) дарунок (пожертву), перебуває в підпорядкуванні такої особи. Вказані особи можуть приймати дарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, та пожертви, крім випадків передбачених ч. 1 ст. 8, якщо вартість таких дарунків (пожертв) не перевищує 50 відсотків мінімальної заробітної плати, встановленої на день прийняття дарунка, одноразово, а сукупна вартість таких дарунків, отриманих з одного джерела протягом року, – однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня поточного року. У ст. 13 Закону „Про державний бюджет України на 2012 рік” з 1 січня встановлено мінімальну заробітну плату в розмірі 1073 грн. Під «одним джерелом» слід розуміти одну фізичну особу чи групу осіб. Передбачене обмеження щодо вартості дарунків (пожертв) не поширюється на дарунки (пожертви), які: 1) даруються (здійснюються) близькими особами (подружжя, діти, батьки, рідні брати і сестри, дід, баба, онуки, усиновлювачі, усиновлені, а також інші особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом і мають взаємні права та обов’язки); 2) одержуються як загальнодоступні знижки на товари, послуги, загальнодоступні виграші, призи, премії, бонуси.

Згідно ст. 718 Цивільного кодексу України дарунком можуть бути рухомі речі, в тому числі гроші та цінні папери, нерухомі речі, а також майнові права, якими дарувальник володіє або які можуть виникнути у нього в майбутньому. Під пожертвою (ст. 729 Кодексу) розуміється дарування нерухомих та рухомих речей, зокрема грошей та цінних паперів, фізичним особам, юридичним особам, державі Україна, Автономній Республіці Крим, територіальній громаді для досягнення ними певної, наперед обумовленої мети.

Враховуючи вимоги Закону, до особистих подарунків належать подарунки, одержані від близьких осіб, давніх друзів та добрих знайомих, які дарують подарунки з нагоди, наприклад, дня народження, ювілею, або загальновизнаного свята (Новий рік, Міжнародний жіночий день, День захисника Вітчизни) за умови, що їх дарунки не впливатимуть на прийняття публічними службовцями правомірних рішень або не створюватимуть враження, що це може впливати на їхні рішення. До дарунків, що дозволятимуться приймати публічними службовцями, можуть бути віднесені і ділові дарунки (сувеніри) і прояви гостинності (запрошення на каву або вечерю) у скромних масштабах, які широко використовуються для налагодження добрих ділових відношень і зміцнення робочих стосунків. Однак умовами прийняття таких подарунків та проявив гостинності є знову ж таки те, що такі подарунки та прояви гостинності не будуть постійними, не впливатимуть на прийняття публічними службовцями рішень або не створюватимуть враження, що це може впливати на їхні рішення.^[37]

З об’єктивної сторони правопорушення становлять діяння у вигляді одержання у власність речей або майнових прав з порушенням вимог Закону. Зокрема, таке порушення, матиме місце у разі одержання подарунку в зв’язку з виконанням особою функцій держави або органів місцевого самоврядування, тобто обумовлюється службовим становищем одержувача, посадою, яку він обіймає. Пов’язаними із виконанням службових обов’язків є подарунки, що: 1) надаються як подяка за раніше вчинені службовцем дії (бездіяльність) або прийняті ним рішення на користь дарувальника або третіх осіб; 2) або даруються в очікуванні заздалегідь необіцяного вчинення публічним службовцем дій (бездіяльності) або прийняття ним рішень на користь дарувальника чи третіх осіб. До цієї ж категорії належать подарунки, що надаються службовцем підлеглими.

Постановою судді Конотопського міськрайонного суду Сумської області на старшого державного податкового ревізора-інспектора відділу погашення прострочених податкових зобов’язань Конотопської міжрайонної державної податкової інспекції накладено стягнення, передбачене ч. 2 ст. 172-5 КУпАП, за таких обставин. У зв’язку з покладеними на нього посадовими обов’язками, інспектор контролював своєчасність сплати податкових платежів, фінансових санкцій, штрафів та пені за актами документальних перевірок. Коли до нього звернулася знайома з пропозицією допомогти їй в заповненні звітів платника єдиного податку за другий та третій квартали 2011 року, він погодився, в зв’язку з чим отримав від неї в якості винагороди дарунок у виді пляшки коньяку та коробки цукерок загальною вартістю 100 грн.^[38]

Таким чином, для наявності корупційного правопорушення має бути встановлений зв’язок між виконанням особою функцій держави або органів місцевого самоврядування та одержанням подарунка. Якщо такий зв’язок у конкретному випадку не встановлено, відповідальність за ст. 172-5 КУпАП виключається.

Крім того у ч. 3 ст. 8 Закону встановлений обов’язок передати у державну або комунальну власність дарунки, одержані особою як подарунки державі, Автономній Республіці Крим, територіальній громаді, державним або комунальним установам чи організаціям. Порядок передачі таких дарунків визначений Постановою Кабінету Міністрів України № 1195^[39], згідно якої, уповноважена особа, яка отримала дарунок, зобов’язана протягом місяця передати його матеріально-відповідальній особі органу, в якому вона працює або який представляє, про що складається акт приймання-передачі. При цьому привласнення чи розтрата такого дарунку, якщо його вартість перевищує 0,2 н.м.д.г., підлягає кримінально-правовій оцінці.

Не є порушенням ст. 8 Закону факти одержання працівником подарунків у якості заохочень по службі. Так, наприклад, ст. 4 Дисциплінарного статуту прокуратури України^[40] передбачає, що прокурорсько-слідчі працівники, а також працівники навчальних, наукових та інших установ прокуратури заохочуються за сумлінне і зразкове виконання службових обов’язків, ініціативу та оперативність у роботі. Серед заходів заохочення визначено подарунок та цінний подарунок.

Порушення вимог фінансового контролю (ст. 172-6 КУпАП)

Відповідальність за порушення вимог фінансового контролю настає за два види діянь: 1) неподання або несвоєчасне подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, передбаченої Законом (ч. 1 ст. 172-6 КУпАП); 2) неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунку в установі банку-нерезидента (ч. 2 ст. 172-6 КУпАП). Суб’єктом правопорушень за цією статтею є особи, зазначені у п. 1 та підпункті «а» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону.

За правилами ст. 12 Закону декларацію необхідно подавати щорічно до 1 квітня за місцем роботи (служби). У Декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру^[41] передбачено декларування доходів, одержаних (нарахованих) декларантом і членами його сім’ї з усіх джерел в Україні та за її межами; нерухомого майна, що перебуває у власності, в оренді чи на іншому праві користування декларанта і членів його сім’ї, та витрат декларанта на придбання такого майна або на користування ним; транспортних засобів, що перебувають у власності, в оренді чи на іншому праві користування декларанта і членів його сім’ї, та витрат декларанта на їх придбання (користування); вкладів у банках, цінних паперів та інших активів, що перебувають у власності декларанта і членів його сім’ї, та витрат декларанта на придбання таких активів; фінансових зобов’язань декларанта і членів його сім’ї та інших витрат декларанта.

За ч. 3 ст. 12 Закону у разі відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента особою, зазначеною у п. 1 та підпункті «а» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону, вона зобов’язана в десятиденний строк письмово повідомити про це орган державної податкової служби за місцем проживання із зазначенням номера рахунка і місцезнаходження банку-нерезидента.

Судова практика за ст. 172-6 КУпАП відсутня в силу того, що ст. 12 Закону набрала чинності тільки 1 січня 2012 року.

Порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів (ст. 172-7 КУпАП)

Неповідомлення безпосереднього керівника у випадках, передбачених законом, про наявність конфлікту інтересів утворює об’єктивну сторону складу адміністративного корупційного правопорушення, що передбачене ст. 172-7 КУпАП. Суб’єктом правопорушень за цією статтею є особи, зазначені у п. 1 та підпунктах «а», «б» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону. Під конфліктом інтересів слід розуміти суперечність між особистими інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність яких може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень. У п. 3.2 Загальних правил поведінки державного службовця^[42] передбачено, що у разі коли обставини, які можуть призвести до виникнення конфлікту інтересів, склалися після призначення на посаду, державний службовець повинен невідкладно повідомити в письмовій формі про це свого безпосереднього керівника та терміново вжити заходів щодо усунення таких обставин. Постановою судді Любомльського районного суду Волинської області головного інспектора сектору митного оформлення митного поста «Ягодин» Ягодинської митниці визнано винним у вчиненні корупційного правопорушення, передбаченого ст. 172-7 КУпАП, за наступних обставин. У функціональні обов’язки цього інспектора входило забезпечення здійснення митного контролю та митного оформлення вантажів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України, а також здійснення заходів спрямованих на попередження, виявлення та припинення контрабанди та порушень митних правил, внесення інформації по оформлених митних деклараціях в електронну базу митної служби України. На підставі документів, підготовлених та поданих митними брокерами фірми ТзОВ «Термінал-БК», де працює його дружина, інспектор здійснив митне оформлення вантажів та вніс їх у базу даних. При цьому він не повідомив безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів, а саме про те, що його дружна, працює на посаді митного брокера і перебуває з ним у відносинах, наявність яких може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень при митному оформленні, а також на вчинення чи не вчинення дій під час виконання наданих йому службових повноважень^[43].

Незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень (ст. 172-8 КУпАП)

Незаконне розголошення або використання в інший спосіб особою у своїх інтересах інформації, яка стала їй відома у зв’язку з виконанням службових повноважень утворює об’єктивну сторону складу адміністративного корупційного правопорушення, що передбачене ст. 172-8 КУпАП. Суб’єктом правопорушень за цією статтею є особи, зазначені у п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону. Так, постановою судді Знам’янського міськрайонного суду Кіровоградської області визнано винним у вчиненні адміністративного корупційного правопорушення, передбаченого ст. 172-8 КУпАП, депутата Іванковецької сільської ради, який використовуючи свої службові повноваження та пов’язані з цим можливості, маючи вільний доступ до інформації щодо вільних земельних ділянок на території Сніжківської балки Іванковецької сільської ради, на які не виготовлені державні акти, в подальшому її використав у власних цілях для вирощування сільськогосподарської культури.^[44]

Стаття 172-8 КУпАП не повною мірою узгоджується з приписами ст. 10 Закону, яка встановлює спеціальні обмеження для осіб, які звільнилися з посади або іншим чином припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Вказані особи не можуть бути притягнуті до відповідальності за цією статтею, адже звільнившись із відповідних посад, вони втрачають статус суб’єкта відповідальності за корупційні правопорушення. Також слід враховувати, що КК встановлена відповідальність за незаконне використання деяких видів інформації, що виключає адміністративну відповідальність за ст. 172-8 КУпАП. До такої інформації належать відомості про проведення медичного огляду особи на виявлення зараження вірусом імунодефіциту людини чи іншої невиліковної інфекційної хвороби, що є небезпечною для життя людини, або захворювання на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та його результати (ст. 132 КК), конфіденційна інформація про особу без її згоди (ст. 182 КК), комерційна чи банківська таємниці (ст. 232 КК), інсайдерська інформація (ст. 232-1 КК), відомості, що становлять державну таємницю (ст. 328 КК) та ін.

Невжиття заходів щодо запобігання та протидії корупції (ст. 172-9 КУпАП)

Відповідальність за невжиття заходів щодо протидії корупції передбачена ст. 172-9 КУпАП. Так, посадові та службові особи органів державної влади, посадові особи місцевого самоврядування, юридичної особи, їх структурних підрозділів у разі виявлення корупційного правопорушення зобов’язані вжити передбачених законом заходів. Відповідно до ч. 7 ст. 5 Закону вони повинні у межах своїх повноважень ужити заходів щодо припинення такого правопорушення та негайно письмово повідомити про його вчинення спеціально уповноважений суб’єкт у сфері протидії корупції. До таких суб’єктів віднесено органи прокуратури, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України. Ці суб’єкти безпосередньо здійснюють у межах своєї компетенції заходи щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень.

Аналіз ч. 7 ст. 5 Закону дозволяє дійти висновку, що передумовою відповідальності за ст. 172-9 КУпАП є факт вчинення іншою особою корупційного правопорушення, що підтверджено матеріалами адміністративної справи. У разі відсутності таких відомостей, накладення адміністративного стягнення за невжиття заходів щодо протидії корупції унеможливлюється. Не може бути притягнута до відповідальності за ст. 172-9 КУпАП особа, яка не вжила заходів щодо припинення чи не повідомила про корупційне правопорушення, вчинене нею самою, оскільки в цьому випадку вона відповідатиме і за корупційне правопорушення, і за невжиття заходів щодо протидії цьому правопорушенню. На жаль, судова практика розгляду цих справ свідчить про значну поширеність такої помилки. Суддя Березнівського районного суду Рівненської області визнав винним у вчинення правопорушення за ст. 172-9 КУпАП міського голову, який призначив на посаду завідувача організаційним відділом ради, що знаходиться у його безпосередньому підпорядкуванні, свою колишню дружину, з якою вони проживали у спільній квартирі, мали взаємні права та обов’язки. Незважаючи на лист спецпідрозділу по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю УСБУ в Рівненській області з вимогою вжити заходів щодо усунення порушень, пов’язаних з роботою близьких осіб, міський голова не виконав вимог антикорупційного законодавства щодо переведення чи звільнення колишньої дружини^[45].

Заради справедливості слід зазначити, що в окремих випадках судді вірно підходять до вирішення питання про відповідальність особи за ст. 172-9 КУпАП. Наприклад, постановою судді Білгород–Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 25.01. 2012 р. притягнуто до адміністративної відповідальності керівника апарату районної державної адміністрації за невжиття заходів щодо протидії корупції. Керівник апарату, будучи головою конкурсної комісії на заміщення вакантних посад державних службовців, після отримання інформації про виникнення конфлікту інтересів у її підлеглої – в.о. начальника юридичного відділу, а саме участі нею у конкурсі на заміщення посади начальника юридичного відділу при тому, що вона одночасно була членом цієї конкурсної комісії, не вжила заходів із виведення останньої зі складу комісії та письмо не повідомила про це голову РДА. При цьому на момент розгляду даної справи в суді вчинення в.о. начальника юридичного відділу правопорушення за ст. 172-7 КУпАП (неповідомлення про наявність конфлікту інтересів) вже було підтверджено відповідною постановою суду.^[46]

Дискусійним питанням залишається можливість віднесення до адміністративних корупційних правопорушень тих діянь, які не зазначені у Главі 13-А КУпАП. Це насамперед стосується статей 184-1 та 212-3 КУпАП. Так, наприклад, за ст. 184-1 КУпАП наступає відповідальність у разі використання посадовою особою в особистих чи інших неслужбових цілях державних коштів, наданих їй у службове користування приміщень, засобів транспорту чи зв’язку, техніки або іншого державного майна, якщо це завдало державі шкоди на суму, що не перевищує 5 н.м.д.г. На нашу думку, вказане діяння містить ознаки корупції і, якщо воно вчинене особою, яка зазначена в ч. 1 ст. 4 Закону, то має визнаватись адміністративним корупційним правопорушенням. Так, наприклад, постановою судді Яворівського районного суду Львівської області від 17.01. 2012 р. накладено адміністративне стягнення за ст. 184-1 КУпАП на начальника дорожнього відділення в/ч А4150, який використав в неслужбових цілях надане в службове користування приміщення кабінет № 5 адміністративної будівлі військового містечка № 41 в селищі Івано-Франкове Яворівського району, а саме надав дане приміщення в безоплатне тимчасове користування в період з 31.10. 2011 р. по 28.11. 2011 р. фізичній особі-підприємцю, заподіявши державі шкоду на суму 218 грн. 03 коп.^[47]

Висновок Пленуму Верховного Суду України^[48] про те, що правопорушення за ст. 184-1 КУпАП не належить до корупційних діянь слід тлумачити виходячи із норм чинного на момент винесення відповідної постанови Закону «Про боротьбу з корупцією». Як уже зазначалося, корупціонери притягувались до адміністративної відповідальності на підставі норм саме цього Закону, а не на підставі КУпАП. Усі корупційні правопорушення згідно вказаного законодавчого акту були поділені на корупційні діяння (вичерпний перелік яких містився у ч. 2 ст. 1 цього Закону) та інші правопорушення, пов’язані з корупцією (ст.ст. 5, 6, 10, 11 Закону). Так як відповідальність за неправомірне використання державного майна передбачена спеціальною нормою КУпАП, а не ст. 1 Закону «Про боротьбу з корупцією», Верховним Судом України було дане обґрунтоване роз’яснення, що це правопорушення не належить до корупційних діянь. Однак, вважаємо, що в сучасних умовах у зв’язку з кардинальною перебудовою системи відповідальності за адміністративні корупційні правопорушення, зазначений правовий висновок цілком утратив свою актуальність.

Варто також зазначити, що завдяки приписам ст. 212-3 КУпАП реалізуються передбачені ст. 16 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» вимоги щодо прозорості інформації, зокрема, заборона відмовляти фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої цим фізичним або юридичним особам передбачено законом і надавати несвоєчасно, недостовірну чи не в повному обсязі інформацію, яка підлягає наданню відповідно до закону. Порушення даних заборон, а також законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян», «Про доступ до судових рішень» тягне за собою відповідальність за ст. 212-3 КУпАП і при умові вчинення особою, яка зазначена в ч. 1 ст. 4 Закону, з одержанням за це неправомірної вигоди чи прийняттям обіцянки (пропозиції) такої вигоди, також має визнаватись адміністративним корупційним правопорушенням. Додатковим аргументом на користь цього твердження є й те, що до прийняття Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» згідно з приміткою ст. 212-3 КУпАП посадові особи, на яких поширювалась дія Закону «Про боротьбу з корупцією», притягалися до відповідальності за порушення права на інформацію на підставі ст. 8 цього Закону. Заборона відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну була визначена одним із спеціальних обмежень, встановлених для державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямованих на попередження корупції (п. «г» ч. 1 ст. 5 Закону «Про боротьбу з корупцією»). Нагляд за додержання законів щодо забезпечення права на інформацію в діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, незалежно від організаційно-правової форми та форми власності, здійснюється Генеральним прокурором та підпорядкованими йому прокурорами. Так, відповідно до ст. 255 КУпАП складати протоколи про адміністративні правопорушення, відповідальність за які передбачена ст. 212-3 цього кодексу, мають право виключно прокурор або уповноважена ним особа з числа працівників прокуратури. Крім того, згідно з п. 4.1. наказу Генерального прокурора України № 14 гн від 18.05. 2012 р. на прокурорів усіх рівнів покладено завдання забезпечити обов’язкову участь у розгляді судами таких протоколів.

Можливість віднесення правопорушень, відповідальність за які передбачена ст.ст. 184-1, 212-3 КУпАП, до корупційних має не лише теоретичне, але й важливе практичне значення, особливо, зважаючи на подовжений строк притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення (згідно ч. 3 ст. 38 КУпАП – 3 місяці з дня виявлення, але не пізніше одного року з дня його вчинення). Так, суддя Васильківського міськрайонного суду Київської області 19.12. 2011 р., застосувавши строки накладення адміністративного стягнення, встановлені для корупційних правопорушень, притягнув до адміністративної відповідальності за ст. 212-3 КУпАП у виді штрафу розміром 425 грн. першого заступника Васильківського міського голови, який відмовив в наданні інформації про розпорядження комунальним майном на інформаційний запит громадянина. Однак апеляційний суд дійшов висновку, що це адміністративне правопорушення не має ознак корупційного і віднесено законодавством до адміністративних правопорушень, що посягають на встановлений порядок управління, тому за правилами ст. 247 КУпАП провадження у справі закрив у зв’язку із закінченням на момент розгляду справи строків, передбачених ч. 2 ст. 38 КУпАП^[49].

Слід звернути увагу на те, що деякі обмеження та заборони антикорупційного характеру, визначені Законом, залишаються лише декларативними нормами, оскільки адміністративна відповідальність за їх порушення у КУпАП не передбачена. Серед них, наприклад, обмеження щодо роботи близьких осіб (ст. 9 Закону), обмеження щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування (ст. 10 Закону), обов’язок осіб, зазначених у п. 1 та підпунктах «а», «б» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону, вживати заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів (п. 1 ч. 1 ст. 14 Закону), заборона на одержання послуг і майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування (ст. 17 Закону). Відсутність прямих норм про відповідальність за вчинення цих корупційних діянь створює ситуацію, при якій правоохоронні органи вдаються до штучного «натягування» певної статті КУпАП на факти порушення відповідних обмежень і заборон, встановлених Законом «Про засади запобігання і протидії корупції». Достатньо поширеною є практика кваліфікації порушення обмеження щодо роботи близьких осіб за ст. 172-7 КУпАП як неповідомлення про наявність конфлікту інтересів. При цьому відбувається неприпустиме, на нашу думку, змішування двох окремих і різних за своїм змістом норм антикорупційного характеру. Відсутність єдиної судової практики з цього питання лише загострює існуючу проблему. Так, наприклад, Рожищенський районний суд Волинської області 22.11. 2011 р. у зв’язку з відсутністю події і складу адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 172-7 КУпАП, обґрунтовано закрив провадження у справі відносно заступника начальника Рожищенського районного управління юстиції – начальника відділу державної виконавчої служби, який, при наявності в його підлеглості на посаді головного спеціаліста відділу державної виконавчої служби дочки, не вжив заходів щодо усунення цієї обставини, яка могла привести до конфлікту інтересів, письмово не повідомив безпосередньо керівника про дану обставину. Однак, за протестом прокурора, апеляційним судом особу визнано винною у вчиненні адміністративного корупційного правопорушення.^[50]

З метою недопущення невиправданого притягнення до адміністративної відповідальності за фактами порушень зазначених антикорупційних обмежень та заборон, КУпАП має бути доповнений відповідними нормами, які би прямо передбачали відповідні склади корупційних правопорушень.