Поряд із Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини одним із способів захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у адміністративному процесі є здійснення прокуратурою України представницьких та інших, закріплених національним законодавством, функцій.
Так, відповідно до ст. 121 Конституції України, ст. 60 КАС України та ст.ст. 35, 36 Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року^, прокурор має право здійснювати представництво інтересів громадянина або держави, або може бути залучений судом до участі у справі, або може вступати у справу за своєю ініціативою з метою здійснення покладених на нього обов'язків.
При здійсненні прокурорського нагляду за дотриманням і застосуванням законів прокурор має право звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб (ст. 20 Закону України "Про прокуратуру").
Відтак, участь прокурора" в адміністративному процесі обумовлюється: і) його власною ініціативою, або ж він 2) залучається до участі у справі як законний представник за рішенням суду (ч. З ст. 60 КАС України).
Важливо, що оскільки прокуратура в адміністративному процесі виконує функції та завдання, визначені чинним національним законодавством, то її посадові особи порушуючи адміністративну справу у суді, звільняються від сплати державного мита.
Так, відповідно до п. ЗО ст. 4 Декрету Кабінету Міністрів України "Про державне мито" від 21 січня 1993 року"*, від сплати державного мита звільняється Генеральна прокуратура України та її органи за позовами, з якими вони звертаються до судів загальної юрисдикції в інтересах громадян і держави.
Розглядаючи представницьку функцію прокуратури в адміністративному процесі, необхідно наголосити на принциповій відмінності такого представництва від процесуального представництва, яке здійснюється законними представниками, адвокатами чи іншими фахівцями у галузі права.
Представництво здійснюється прокуратурою у зв'язку із юридичними обов'язками виконувати таку функцію, тоді як процесуальне представництво виникає, як правило, на диспозитивній основі, за взаємною згодою сторони процесу та представника.
Відтак, здійснення прокуратурою представницьких функцій у адміністративному процесі за своєю юридичною природою суттєво відрізняється від процесуального представництва у його традиційному розумінні. Відстоюючи інтереси особи в адміністративному суді, прокурор виконує представницькі функції у зв'язку із виконанням Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру". Приймаючи участь у адміністративному процесі, прокурор таким чином виконує завдання держави щодо забезпечення реалізації та захисту законних прав, свобод та Інтересів фізичних, юридичних осіб.
Як закріплено у Наказі Генерального прокурора України від 19 вересня 2005 року №6гн', основними завданнями представництва інтересів громадян та держави в суді прокурорами усіх рівнів (Заступник Генерального прокурора України, прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військові прокурори регіонів та Військово-Мор-ських Сил України, керівники структурних підрозділів апаратів, міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокурорів) слід вважати захист прав і законних інтересів осіб.
Існує декілька підстав здійснення прокуратурою представництва в адміністративному процесі (ст. 36-1 Закону України "Про прокуратуру", п. 1 Наказу Генерального прокурора України "від 19 вересня 2005 року № бгн.).
1. Неспроможність невизначеного кола осіб з будь-яких причин самостійно захистити свої порушені права або реалізувати процесуальні повноваження. Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження.
2. Необхідність захистити майнові та інші інтереси держави (економічні, політичні та інші державні інтереси), що порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб.
Таким чином, по-перше, прокуратурою може здійснюватись представництво, як інтересів фізичних і юридичних осіб, так й інтересів держави.
По-друге, законом (ст. Зб' Закону України "Про прокуратуру") закріплено право прокурорів самостійно визначати підстави для представництва у судах та форму його здійснення у будь-якій стадії судочинства.
Відповідно до зазначеного наказу прокуратурою представницькі функції здійснюються шляхом:
— підготовки та звернення до суду з адміністративними позовами;
— участі у розгляді судами справ за позовами прокурора, у випадках, визначених законом, а також при вступі у справу за ініціативою прокурора;
— ініціювання перегляду незаконних судових рішень;
— забезпечення захисту прав громадян та інтересів держави при виконанні судових рішень.
Приймаючи участь у розгляді та вирішенні адміністративної справи, прокурор, виконує такі завдання, як сприяння виконанню вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що ґрунтуються на законі (ст. 34 Закону України "Про прокуратуру").
З метою виконання законодавчо закріплених завдань прокурор, як визначено у ст. 35 Закону України "Про прокуратуру", може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов'язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів для усунення порушень закону, хоч би ВІД КОГО ВОНИ ВИХОДИЛИ. Прокурор має рівні права з іншими учасниками судового засідання.
Обсяг і межі повноважень прокурора, який бере участь у адміністративному процесі, крім названого Закону, визначаються також КАС України. Крім того, цим процесуальним нормативно-правовим актом передбачено деякі особливості реалізації повноважень прокурором.
По-перше, прокурор у адміністративному процесі користується правами, визначеними ст. 49 КАС України. Однак, прокурор не може закінчувати примиренням справу, яку він порушив, звернувшись до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб (ст. 61 КАС України). Ця обставина пояснюється відсутністю у прокурора прав щодо предмету спору. Крім того, таке примирення не завжди відповідає інтересам особи, на захист прав та свобод якої прокурором подано адміністративний позов. Тому, аби запобігти обмеженню чи навіть порушенню суб'єктивних прав, свобод та інтересів, законодавець виключив можливість прокурора укладати мирову угоду із відповідачем по адміністративній справі.
По-друге, якщо прокурор відмовляється від адміністративного позову або відбувається зміна позовних вимог, це, однак, не позбавляє особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, права вимагати від суду розгляду справи, вирішення адміністративного позову в попередньому обсязі.
По-третє, у разі, коли фізична особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність і на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, не підтримує позовних вимог, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Тобто у разі відмови фізичної особи від позовних вимог, заявлених у її інтересах прокурором, втрачається сенс у подальшому розгляді та вирішенні спору судом, оскільки ця особа заявила про небажання скористатися судовим захистом. Також через відмову фізичної особи від позовних вимог, реалізується принцип диспозитивності адміністративного процесу, який полягає у тому, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано адміністративний позов, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності (ч. З ст. 11 КАС України).
По-четверте, прокурор, який не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами, має право знайомитися з матеріалами справи в адміністративному суді.
Отже, виходячи із викладеного, участь прокурора в адміністративному процесі проявляється у таких основних формах (видах).
1. Порушення адміністративної справи у суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій з приводу необхідності захисту прав, свобод та інтересів інших осіб.
2. Прокурор може приймати участь у розгляді та вирішенні судом адміністративної справи, яка вже триває.
Така класифікація форм участі прокурора у судовому процесі не є абсолютно новою, оскільки свого часу була розроблена Д. М. Чечотом, який доводив, що прокурор може брати участь у розгляді і вирішенні правового спору у суді першої та наглядової інстанцій, а також на стадії виконання судових рішень'.
У сучасній процесуальній науці також відстоюється позиція, що діяльність прокурора в адміністративному процесі, незалежно від стадій судочинства відбувається у вказаних двох процесуальних формах: 1) порушення справи у суді; 2) вступ у справу в будь-якій стадії процесу для здійснення функцій представництва інтересів громадян або держави. Отже, процесуальні форми участі прокурора у процесі — це закріплена у процесуальному законі можливість впливу його діяльності на розвиток провадження у справі^.
