""Эмпирический и теоретический материал о самом институте государственной администрации и о нормах его регулирования (административном праве) можно с точки зрения эволюции этих феноменов, |сгруппировать в три хронологических блока.
Первый блок относится к периоду, когда государственной администрации как института власти, урегулированного правом, т. е. в совре-4ном его значении, не существовало.
В Древней Руси (IX—XIII вв.) отношения между правителями управляемыми выстраивались на основе обычаев, традиций, а те законы, которые были и регулировали эти отношения, относились к отрасли судебного права. Отсутствие норм административного права не означало, конечно, отсутствие государственно-административного Явления как общественного явления и внимания мыслителей правлению.
Государственно-административное управление в древние века означало:
— сбор налогов с подданных;
— поддержание порядка в обществе в племенах и между племенами;
— организацию и благоустройство городов;
— решение споров и конфликтов;
— обеспечение общей безопасности.
Государственно-управленческая мысль в древние времена возникла
'развивалась как политическая, политико-правовая мысль. Закладывались теоретические основы понимания роли государственной власти и права, соотношения власти — общества — личности в реализации управленческих отношений. Эти вопросы нашли свое отражение в трактатах мыслителей античной эпохи Аристотеля, Платона, Полибия, Цицерона, Конфуция.
Уже в работах древнегреческих ученых Платона и Аристотеля появляются одновременно однокоренные слова: полис — город — государство; политика — общие, полисные (государственные) дела, искусство жить вместе; полиция — искусство домоправления в полисе, государстве. В трактате «Политика» Платон обращал внимание на общую для всех народов природу государственного управления, называл «умением управлять людьми», одним из «сложнейших и самых труднодостижимых умений», «... назовут ли его искусством царствовать, государственным искусством или искусством домоправления — нам нет никакой разницы»[2].
Государственно-административное управление как мысль об административной политике наиболее ярко представлено трактатами мыслителей древних Индии и Китая — мощных по тому времени централизованных деспотических государств.
Древняя Индия подарила человечеству своего рода учебник, практическое руководство по управлению государством — трактат «Артхашастра», переведенный авторами русского текста как «Наука политики»2. Древнеиндийские мыслители признавали учение о государственном управлении «единственной наукой», ибо с ней «связаны начала всех наук», оно «исследует верную и неверную политику, приносит пользу людям, укрепляя дух в бедствии и в счастье и давая умение рассуждать, говорить и действовать». Наука о государственном управлении объяснялась как средство «для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного, для увеличения сохраненного, и она распределяет среди достойных приращенное добро». Учиться этой науке предлагалось у теоретиков и практиков: «...от слушания появляется понимание, от понимания — приложение к практике, от приложения к практике — полное самосознание. В этом смысл науки».
Артхашастра содержит практические рекомендации правителям о методах управления людьми, о назначении министров, отборе чиновников на службу, делении чиновников на совершенных, средних и плохих на основе длинного перечня требований. Особый раздел трактата именуется «Обязанности царя». В целом трактат — уникальное произведение, дошедшее к нам из глубин истории и свидетельствующее о зарождении государственно-управленческой мысли. Хотя,
конечно, науки государственного управления в современном ее понижи в древние века не было.
Государственно-управленческая мысль в средние века, и в основе её— опять же идея о всеобщем благе, всеобщей пользе и роли в этом государственной власти, приобрела теологический характер. Она нашла освещение в учениях Святого Августина, Ф. Аквинского, М. Падуанского; в Древней Руси — в первом политическом трактате «Слове о законе и благодате» митрополита Иллариона, учении игумена Иосифа Волоцкого.
В период позднего Средневековья в трудах Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Т. Гоббса и ряда других мыслителей намечается тенденция рассмотрения государства как юридического механизма, обеспечивающего осуществление управленческих и регулятивно-охранительных функций в борьбе с раздробленностью государств на удельные владения. Функции собственно административного управления в этот период концентрировались в границах княжеств, осуществлялись правителя-, дворовыми служителями и не регулировались нормами права. Второй блок эмпирического и теоретического материала, свидетельствующего о развитии практики и мысли государственного управ-1ия, связан непосредственно с формированием института государстВенной администрации и полицейского (административного) права XVII—XIX вв.
