Лекція 4. Сутність, мета, завдання і механізм реалізації регіональної економічної політики
Поняття, сутність, завдання та напрями регіональної економіки та регіональної політики.
Проблеми та механізм реалізації регіональної економічної політики держави.
Державне регулювання соціально-економічного розвитку регіонів.
Місцеві бюджети як фінансова основа соціально-економічного розвитку регіону.
- Проблеми та механізм реалізації регіональної економічної політики
Завданням регіональної політики є забезпечення збалансованого комплексно-пропорційного розвитку окремих регіонів з метою успішного функціонування їх господарських комплексів і створення умов, за яких жителі регіонів зможуть вільно реалізувати свої можливості. Головним завданням регіональної політики є обґрунтування та розробка оптимальної територіальної структури господарського комплексу держави.
Реалізація регіональної економічної політики має ґрунтуватися на чіткому законодавчому розподілі повноважень між державними, територіальними і місцевими органами управління. Регулювання повинно забезпечити найбільш повне використання природно-ресурсного та економічного потенціалів, створити умови для прискореного розвитку прогресивних галузей господарства та життєдіяльності населення.
Передусім повинні бути розроблені законодавчі акти, які визначають права й обов’язки регіонів у бюджетній та податковій політиці України. Держава й надалі повинна проводити політику, спрямовану на підвищення фінансової автономії територій за рахунок збільшення частки їх бюджетних надходять на основі власних (закріплених) доходів. Доцільно продовжувати пряме державне інвестування і надання субсидій, створення регіональних фондів для фінансування програм, державне пільгове кредитування і оподаткування, залучення іноземного та вітчизняного приватного капіталу. Державна допомога надаватиметься для реструктуризації економіки депресивних регіонів, а також районам із складними природними умовами.
Особливої уваги заслуговують державні регіональні програми, які дають змогу узгодити територіальні та галузеві інтереси. Державні регіональні програми розглядаються як важливий інструмент посилення керованості соціально-економічними процесами в районах, містах і областях країни. Реалізація регіональної економічної політики і стимулювання господарської діяльності в регіонах передбачає організацію різних типів спеціальних (вільних) економічних зон.
Накопичені проблеми регіонального розвитку набувають особливої актуальності для України, яка увійшла в новий етап свого існування як суверенна держава з помітними відмінами у рівнях соціально-економічного розвитку між окремими її районами. Зважаючи на це, окреслюються найбільш характерні регіональні проблеми, що потребують невідкладного вирішення.
По-перше, необхідно стабілізувати роботу підприємств сфери матеріального виробництва у регіонах і створити умови для нарощування обсягів виробництва товарів та надання послуг. По-друге, потребує вирішення проблема ефективності зайнятості трудових ресурсів в районах з високим рівнем безробіття.
По-третє, набуває все більшої актуальності проблема надмірного антропогенного та техногенного навантаження на природно-територіальні комплекси Донбасу, Придніпров’я, окремих районів Прикарпаття, Причорномор’я, північного Криму. Гіпертрофічний розвиток ресурсо- та енергомістких виробництв призвів до погіршення екологічної ситуації в більшості з них. Особливо небезпечна ситуація склалася у Донецькому і Придніпровському регіонах та у великих містах.
По-четверте, необхідно підвищити відповідальність органів управління за рівень виконання державних регіональних програм. Для цього треба забезпечити їх централізоване фінансування із Державного бюджету.
Механізм реалізації політики регіонального розвитку має забезпечуватися правовими та економічними важелями. До перших належать сукупність законодавчих і нормативних актів, що регулюють відносини між суб'єктами регіональної політики, форми та методи її здійснення. Серед економічних важелів найважливішим є формування фінансових ресурсів, які давали б можливість забезпечити здійснення відповідних регіональних програм.
Тобто, передумовами нової державної політики щодо регіонів мають стати:
- створення системи випереджаючого аналізу можливих наслідків уже існуючих негативних тенденцій, об'єктивації і розв'язання проблем, які можуть призвести до кризових явищ;
- забезпечення стратегічного планування регіонального розвитку для того, аби відійти від хибної практики "гасіння пожеж", яка виправдовує необмежене втручання центру;
- вирощування кадрового потенціалу як особливого інтелектуально-вольового ресурсу, спроможного вивести державу з системної кризи. Створення необхідних спеціальних структур та умов, які б генерували нове покоління управлінської еліти, використовуючи при цьому сучасні освітні технології;
- налагодження процесу ухвалення політичних рішень щодо змін у системі регіонального самоуправління, місцевого самоврядування і на рівні самих регіонів, і в центрі;
- створення єдиного інформаційного та комунікативного поля, у якому рішення щодо регіональної політики стануть частиною єдиного політичного процесу демократизації суспільства.
Важливим практичним інструментом реалізації ДРЕП є чіткий: законодавчий розподіл повноважень, відповідальності та фінансово-економічної бази між різними рівнями управління: загальнодержавним, регіональним і місцевим.
Державне регулювання регіонального економічного розвитку забезпечує активізацію господарської діяльності в регіонах, запроваджуючи нові виробничі відносини і впливаючи на поліпшення використання природно-ресурсного та економічного потенціалу; створює умови для посилення спеціалізації регіонів, прискореного розвитку прогресивних галузей економіки, залучення іноземного капіталу в регіони з найсприятливішими умовами, а також здійснює державне регулювання, спрямоване на ліквідацію локальних екологічних криз та створення належних умов для життєдіяльності населення на території країни.
Основними складовими елементами механізму державного регулювання є:
• законодавчо-нормативна база;
• бюджетно-фінансове регулювання регіонального розвитку та селективна підтримка окремих регіонів з боку держави;
• реалізація державних регіональних програм, а також індикативних прогнозів і місцевих програм соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних утворень;
• створення та розвиток спеціальних (вільних) економічних зон у певних регіонах;
• розвиток міжрегіонального та прикордонного співробітництва.
Законодавчо-нормативна база створює правову основу для реалізації та зміцнення відносин «центр-регіони», впливає на розвиток ринкових відносин на місцях та визначає організаційно-управлінські структури соціально-економічного розвитку в регіонах.
Законодавчі акти визначають права і обов'язки регіонів у бюджетній і податковій політиці України, їх повноваження в управлінні майном, що перебуває у загальнодержавній власності, їх участь у реалізації загальнодержавних та регіональних програм.
Нормативні акти регулюють порядок створення та використання регіональних фондів субвенцій, інвестування, соціальної підтримки населення. Для повнішого врахування інтересів регіонів за допомогою нормативних актів вносяться уточнення та доповнення до деяких законодавчо-нормативних актів.
Принципи формування та розподілу фінансових ресурсів між державними й місцевими бюджетами є ключовими механізмами регіонального розвитку. Держава спрямовує свою політику на зміцнення фінансової автономії адміністративно-територіальних одиниць, сприяючи зростанню бюджетних надходжень від їхніх власних доходів.
Податкова система на центральному й місцевому рівнях базується на законодавчо встановлених стабільних ставках (нормах) податкових надходжень до державного та місцевих бюджетів і розширенні прав місцевих органів влади щодо запровадження місцевих податків і зборів. З метою посилення соціального захисту населення мають застосовуватися регіональні системи мінімальних соціальних стандартів.
Використання прямого державного інвестування, надання субсидій, створення спеціальних фондів для фінансування програм, залучення іноземного та вітчизняного приватного капіталу, пільгове кредитування й оподаткування, преференції та використання позабюджетних коштів посилюють вплив держави на економіку регіонів.
Із централізованих джерел фінансуються витрати на нове будівництво, роботи з реконструкції підприємств базових галузей промисловості, агропромислового та військово-промислового комплексів, будівництво важливих природоохоронних об'єктів, тобто ті підприємства й галузі, які мають загальнодержавне значення. Також державою фінансуються витрати на прискорений розвиток галузей економіки окремих регіонів, які могли б якнайшвидше забезпечити стабільне надходження валютних коштів і зростання обсягів виробництва товарів народного споживання.
Особливим напрямком державної допомоги є фінансування структурної перебудови і реконверсії депресивних територій, тобто таких, де показники розвитку відстають від нормативних або середніх по регіону. Також допомога надається регіонам з відносно низьким рівнем промислового потенціалу та надлишком трудових ресурсів, гірським та іншим регіонам зі складними природно-географічними та екологічними умовами. У такий спосіб держава здійснює загальнонаціональні програми для розв'язання найважливіших регіональних проблем, а саме:
• забезпечення соціальних гарантій для населення регіонів;
• фінансування будівництва й функціонування загальнонаціональних об'єктів культури, освіти, науки, охорони здоров'я;
• надання цільової фінансової допомоги окремим регіонам з метою прискорення реформування економіки.
Реалізація державних регіональних програм – це засіб регулювання розвитку економіки регіонів. Вони дають можливість узгодити територіальні, галузеві та державні інтереси.
- Державне регулювання соціально-економічного розвитку регіонів
У рамках ДРЕП у процесі децентралізації управління, роздержавлення та приватизації підприємств державне втручання в економічну діяльність регіонів постійно звужується, а роль територій у проведенні економічних реформ, трансформації форм власності, розвитку ринкової та соціальної інфраструктури, розвитку підприємництва, заснованого на комунальній власності, постійно зростає.
Держава спрямовує й координує діяльність місцевих органів державної виконавчої влади у сфері організації економічної безпеки держави, зміцнення фінансово-економічної стабільності, грошового обігу, фінансово-бюджетної дисципліни, валютного й митного контролю, реалізації загальнодержавної структурно-промислової, науково-технічної політики та інших загальнодержавних пріоритетів та програм.
Об'єктами державного регулювання стають природно-економічні регіони з підприємствами всіх форм власності, що знаходяться на цій території. Державне регулювання регіонального розвитку складається з адміністративно-правового, економічного та специфічно-територіального регулювання. Адміністративно-правове регулювання включає розробку регіональних програм на середньо- та короткостроковий періоди (до 5 років). Програми спрямовано на вирішення проблем поточної збалансованості, стабілізації економіки, подолання спаду виробництва, фінансового оздоровлення. Для забезпечення стратегічних перетворень в економіці регіону та позитивних змін у соціально-економічній ситуації можуть складатися так звані структурні програми на довго- та середньострокову перспективу (5-10 років). Також розробляється комплексний прогноз економічного і соціального розвитку України (на 10-15 років).
Економічне регулювання передбачає використання економічних регуляторів розміщення продуктивних сил і регіонального розвитку. До економічних регуляторів з боку держави належать податкова політика (види місцевих податків, ставки, пільги та об'єкти оподаткування); цінова політика, квоти та ліцензії, дотації та субвенції, державні закупівлі.
Така система економічних регуляторів мусить мати цілеспрямований, стимулюючий характер, бути строго обмеженою в часі, особливо щодо пільг і дотацій. Специфічно-територіальне регулювання визначає конкретні методи державного регулювання розвитку регіонів, через проведення типологізації регіонів на макро- і мікрорівні.
Типологізація регіонів проводиться за такими параметрами:
- географічне положення; кліматичні умови;
- наявність природних ресурсів;
- рівень економічного й соціального розвитку;
- структура господарства;
- рівень розвитку виробничої та соціальної інфраструктури;
- рівень розвитку зовнішньоекономічних зв'язків.
Після основного розподілу регіонів за типами можна додатково виділити регіони з різною демографічною ситуацією, різним соціально-психологічним кліматом тощо. З урахуванням наявного природно-ресурсного й науково-виробничого потенціалу та необхідності структурної перебудови економіки країни для кожного з економічних регіонів ДРЕП визначає головні перспективні напрямки розвитку господарських комплексів регіонів.
Суб'єктами, що реалізують державну політику в регіонах та безпосередньо здійснюють державне регулювання на місцях є обласні, районні та міські держадміністрації. Вони забезпечують реалізацію законів України, Указів Президента, постанов Верховної Ради, Кабінету Міністрів, рішень відповідних представницьких органів регіонального самоврядування. Отже, для виконавчої влади – Президента, Кабінету Міністрів, міністерств і відомств – держадміністрації є інструментом у процесі реалізації законів та інших правових актів.
Регіональні державні адміністрації мають широкі повноваження в галузі соціально-економічного розвитку; в галузі бюджету та фінансів; управління майном, приватизації та підприємництва; в галузі містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту та зв'язку; у галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; у галузі міжнародних та зовнішньоекономічних відносин.
Для виконання функцій управління територією, реалізації загальнодержавної та регіональної політики в складі місцевих держадміністрацій існують відповідні економічні служби – комітети (департаменти), управління економіки. Функції цих служб досить широкі й виходять за межі лише прогнозно-планової роботи.
Основними завданнями управлінь економіки місцевих державних адміністрацій є:
- реалізація ДРЕП на місцях;
- забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку регіону;
- сприяння проведенню економічних реформ,
- забезпечення раціонального використання виробничо-технічного та наукового потенціалу регіону, його природних, трудових і фінансових ресурсів;
- здійснення методичного керівництва економічною роботою в регіоні.
Управління економіки виконують також певні функції щодо використання й охорони земель, природних ресурсів, навколишнього середовища, в галузі обслуговування населення, міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків.
- Місцеві бюджети як фінансова основа соціально-економічного розвитку регіону
Складовим елементом ДРЕП є державна регіональна фінансова політика (ДРФП), тобто сукупність державних фінансових заходів для розв'язання фінансових проблем регіонів. ДРФП передбачає низку заходів щодо вдосконалення пропорцій розподілу доходів і видатків зведеного бюджету між Державним бюджетом і місцевими бюджетами відповідно до компетенції, функцій та обов'язків, які виконують центральні та місцеві органи державної виконавчої влади й органи місцевого самоврядування.
Основними інструментами забезпечення цієї політики є частка закріплених за територіями доходів у бюджетах на всіх рівнях бюджетної системи, місцеві податки і збори, нормативи відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів, а також дотації, субсидії та субвенції, що надаються місцевим бюджетам.
Проведення ДРФП передбачає застосування відповідної системи бюджетного регулювання, збалансування доходів і витрат на всіх рівнях бюджетної системи (по вертикалі і по горизонталі) з урахуванням рівнів забезпечення територій країни об'єктами соціальної інфраструктури та застосування фінансових нормативів забезпеченості потреб населення. Важливим щодо цього є створення й використання загальнодержавних, регіональних і місцевих цільових фондів для вирівнювання доходів територій наданням відповідних дотацій, субсидій і субвенцій.
Усі заходи ДРФП спрямовано на зміцнення доходної бази депресивних територій, адміністративно-територіальних одиниць у сільській місцевості, розширення повноважень і відповідальності представницьких органів і органів місцевого самоврядування у сфері управління місцевими фінансами та на посилення державного контролю за їх раціональним використанням.
Регіональні органи управління з метою виконання власних функцій та для фінансування витрат з реалізації ДРЕП наділяються певними майновими і бюджетно-фінансовими правами. Ресурсним забезпеченням цих прав стають так звані муніципальні фінанси. До складу муніципальних фінансів входять місцеві бюджети територіально-адміністративних одиниць і фінанси суб'єктів господарювання, що використовуються для задоволення територіальних потреб.
За допомогою муніципальних фінансів держава активно проводить соціальну політику, здійснює фінансування освіти, охорони здоров'я, будівництво та утримання доріг, комунальне обслуговування. Також з їх допомогою держава вирівнює соціальний і економічний розвиток регіонів, які з різних причин відстали від інших регіонів країни. Для подолання депресивності регіонів розробляються спеціальні програми, кошти на виконання яких формуються за рахунок доходів місцевих бюджетів і за рахунок держави.
Бюджетні та майнові права, що надані адміністративно-територіальним одиницям різного рівня, дають їм можливість розробляти, затверджувати й виконувати свої бюджети, розпоряджатися підпорядкованими підприємствами й отримувати від них доходи.
Через місцеві бюджети до населення доводяться кінцеві результати виробництва, розподіляються суспільні фонди споживання між окремими верствами населення, фінансується розвиток галузей виробничої сфери передовсім місцевої та харчової промисловості, комунального господарства. Основними функціями місцевих бюджетів є:
• формування грошових фондів для забезпечення діяльності місцевих органів влади;
• розподіл і використання грошових коштів між галузями економіки;
• контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій, установ, підвідомчих органам місцевого (регіонального) самоврядування.
За своєю структурою місцеві бюджети складаються з дохідної та видаткової частин.
Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних і регулюючих джерел доходів. Термін «власні (закріплені) доходи» означає, що ці кошти належать суб'єкту бюджетного права або повністю, або у твердо фіксованій частці і надходять до місцевого бюджету, обминаючи бюджети вищого рівня.
Основу власних доходів становлять місцеві податки і збори, відрахування від державних податків. У такий спосіб здійснюється бюджетне регулювання, тобто система відрахувань із вищих бюджетів нижчим, з метою узгодження доходів з витратами. Саме в балансуванні доходів і витрат регіонів виявляється державне регулювання місцевих бюджетів.
Регулюючі доходи охоплюють всю сукупність грошових коштів, що передаються з державного бюджету на місця: проценти відрахувань від державних податків, дотації, субвенції, кошти, отримані з держбюджету (або вищих бюджетів) за взаєморозрахунками. Власні доходи місцевих бюджетів формуються за допомогою місцевих податків і зборів. Усі чинні місцеві податки і збори можна класифікувати за двома ознаками: за механізмом дії та за ознакою податкової ініціативи. За механізмом дії виділяють ті податки, які встановлюються й вилучаються лише на даній території та дублюють загальнодержавні податки, і ті, що є місцевими надбавками до загальнодержавних податків.
За ознакою податкової ініціативи виокремлюють податки, запровадження яких санкціонується центральною владою чи погоджується з нею, і ті, що їх установлюють органи регіонального (місцевого) самоврядування самостійно. Чинна система державного регулювання місцевих бюджетів уможливлює забезпечення регіонів необхідними коштами для виконання ними завдань ДРЕП незалежно від продуктивності місцевих джерел доходів, створює передумови для вирівнювання рівнів розвитку окремих регіонів, стимулює місцеві органи влади до виконання планів мобілізації державних і місцевих податків. Недоліком цієї системи можна вважати елементи суб'єктивності у формуванні регулюючих доходів, можливе необ'єктивне визначення нормативів відрахувань для різних регіонів. Хоч дотації та субвенції як джерела поповнення місцевих бюджетів позбавлені стимулюючого впливу на пошуки додаткових джерел надходжень, але повністю скасувати їх поки що неможливо, бо це може призвести до ускладнення фінансування регіональних програм.
Видаткова частина місцевих бюджетів найбільш яскраво відображає економічні й соціальні процеси, що відбуваються в регіонах. Основну діяльність місцевих органів влади пов'язано з реалізацією планів економічного й соціального розвитку підвідомчих їм територій. Понад три чверті бюджетних витрат, як правило, спрямовується в соціальну сферу. Витрати на соціальний захист становлять до сорока і більше процентів, постійно зростає частка дотацій з місцевого бюджету на утримання комунального господарства та транспорту. Бюджетна система України реформується способом її децентралізації, що узгоджується з досвідом інших європейських держав. Місцеві бюджети є автономними і не входять до складу бюджетів вищих рівнів.
