Б. Каковы функции политических институтов? Стратегия, предпочтения и общественный капитал

Большинство теоретиков политологии согласятся с тем, что политические институты воздействуют на выбор акторами стратегии своего поведения или того способа, которым они стремятся достичь цели. Институты дают основа­ния для определения того, кто является законным актором, регулируют ко­личество акторов и порядок действия и в значительной степени устанавлива­ют, какой информацией о намерениях других сторон могут располагать акто­ры {Steinmo, Thelen, 1992, р. 7; гл. 5 наст. изд.). Это составляет очень важную часть институционального анализа, поскольку доказано, что даже небольшие и на первый взгляд несущественные изменения в институциональных прави­лах, имеющих отношение к стратегии политического поведения (например кто сделает «первый шаг»), в огромной степени влияют на исход всего поли­тического процесса (Ostrom, 1995).

Другой теоретический вопрос касается отношения институтов и предпоч­тений, которые у всех участников политического действия есть. По этому поводу существуют две точки зрения. В соответствии с теоретическим индиви­дуализмом, свойственным экономическому подходу, предпочтения присущи только людям (Riker, 1990: р. 171), а по отношению к институтам они экзогенны. Акторы вступают в институциональную «игру» с заранее определен­ным комплексом предпочтений, которые они могут рационально выстраивать в какой-либо последовательности⁸. Институты определяют обмен, происходя­щий между акторами, но не оказывают никакого влияния на имеющиеся у них предпочтения. Будучи максимизаторами полезности, акторы сами опреде­ляют порядок предпочтений и вступают в стратегические, основанные на «логике обмена» с другими действующими лицами отношения, осуществляя их в рамках принятых институциональных правил. В случае изменения инсти­тутов акторы обычно меняют свою стратегию, но не предпочтения. Отметим, что «логика обмена», которая предполагает в основе любого действия расчет, имеет универсальный характер, поскольку акторы всегда предпочитают полу-

⁷ Иначе такого типа правила называют «рабочими правилами» (Ostrom, 1990) или «ре­ально действующими правилами» в отличие от «номинально записанных правил» (Sproule-Jones, 1993).

⁸ В основном это означает порядок зависимости приоритетов: если А предпочтительнее Б, & Б предпочтительнее В, значит, А предпочтительнее В.

чать максимально возможную личную выгоду. Проблема поэтому состоит в том, как создать такие институты, в рамках которых можно было бы эффек­тивно соединить индивидуальные предпочтения с коллективным выбором (March, Olsen, 1989, р. 119 ff.).

Иное решение этого вопроса, которое можно назвать культурологическим или социологическим предполагает, что институты навязывают «логику соот­ветствия», иначе говоря, они диктуют акторам, каким предпочтениям следо­вать в той конкретной ситуации, в которой они оказались (Douglas, 1988; March, Olsen, 1989; DiMaggio, Powell, 1991). He отрицая того, что индивиду­альные действия преследуют определенные цели, сторонники такого подхода исходят из посылки о том, что люди не обладают достаточными логическими способностями и знаниями, чтобы строить свои взаимоотношения исключи­тельно на рациональных основаниях (Simon, 1955). Вместо этого они стремятся следовать «сценариям» или «Шаблонам», предполагаемым теми институтами, в рамках которых они действуют. В определенном смысле, если придерживать­ся такого «культурного» толкования роли институтов, они не только воздей­ствуют на предпочтения действующих лиц, но в какой-то степени и создают их. Институты творят или социально конструируют типы своих акторов, их атрибутику, видение реальности и приоритеты значимости. В существующей институциональной ситуации человек, как правило, не рассчитывает, какое именно действие в большей степени соответствует его интересам. Вместо это­го, стремясь определить свою роль в данном институциональном окружении, он задает себе вопрос «Кто я такой?» (судья, биржевой маклер, медсестра, заключенный, ученый) и думает о тех действиях, которые соответствуют его положению в сложившейся ситуации (защита справедливости, увеличение бо­гатства, уход за больными, стремление избежать правосудия, поиск истины). Нельзя не отметить, что при таком подходе, названном «логикой соответ­ствия», действие имеет не универсальный, а скорее, ситуационный характер, поскольку предпочтения индивида меняются под воздействием различных ин­ституциональных обстоятельств. В этом случае проблема состоит в том, как создать такие институты, которые могли бы интегрировать индивида в обще­ство (March, Olsen, 1989, р. 124 ff.; ср.: Jepperson, 1991; Scott, 1991).

Преимущества экономического подхода заключаются в том, что он дает четко определенный универсальный микрофундамент для понимания того, как отдельные личности будут себя вести в различном институциональном окружении (т.е. как они будут максимизировать ожидаемую для себя пользу). Но поскольку отсутствует теория происхождения предпочтений (что такое «ожидаемая польза» для разных действующих лиц), обычно приходится ре­конструировать, каковы были предпочтения исходя из реального поведения; таким образом, зависимая переменная используется для определения незави­симой, к которой потом вновь прибегают для объяснения исходной зависи­мой величины. С точки зрения общепризнанной научной методологии, после­днее обстоятельство является серьезным недостатком (ср.: Shapiro, Wendt, 1992), создающим целый ряд проблем, поскольку, по крайней мере, при эмпири­ческих исследованиях становится невозможно определить, какой тип поведе­ния отражает подлинные или истинные предпочтения, а какой представляет собой результат стратегического действия (гл. 5 наст. изд.). Рационально дей­ствующий политик, стремящийся к максимальной личной выгоде, не станет раскрывать свои подлинные стремления коллеге, который, по имеющимся у него сведениям, сможет использовать полученную информацию для создания

институтов, противоречащих его собственным интересам. Практическое ис­пользование такого подхода при создании реальных институтов, регулирую­щих коллективное действие, серьезно осложняется наличием ассиметрии ин­формации, поскольку искаженные представления о подлинных предпочтени­ях тех или иных действующих лиц чреваты образованием таких искаженных институтов, которые приведут коллективное действие к неразрешимой ди­лемме (Miller, 1992; Hurvicz, 1977).

Суть вопроса, стоящего перед «культурологическим» подходом, сводится к следующему: если институты детерминируют предпочтения, то каким обра­зом можно объяснить, что люди, действующие в одной и той же институци­ональной среде, придерживаются иногда самых разных предпочтений? Если для экономического подхода характерна недооценка социального фактора в становлении предпочтений действующих лиц, то для культурологического — его переоценка. (Granovetter, 1985). Если принять посылку, что институты оп­ределяют предпочтения, то далее следует выяснить, какие типы институтов необходимы для развития определенных предпочтений у того или иного типа их акторов. Иначе говоря, культурологический подход нуждается в четких и надежных микрообоснованиях его базисных утверждений.

Особый интерес в связи с этим представляет проведенный Элинор Остром анализ доступных «каждому» природных ресурсов. В данном случае (например в вопросе о пресной воде, лугах, водоемах для рыбной ловли и т.п.) склады­вается вполне определенное положение: если «каждый» будет видеть в таких ресурсах лишь источник собственного обогащения и максимально их эксплу­атировать, то они очень скоро истощатся. Чтобы этого не произошло, необхо­димо установить некую форму ограничения их чрезмерной эксплуатации. Но если следовать теории рационального выбора, то урегулирования этой про­блемы достичь невозможно, поскольку пользователи не доверяют друг другу, когда речь заходит об ограничении их индивидуального потребления общедо­ступных естественных ресурсов (Bates, 1988; Miller, 1992). Для выхода из по­добной ситуации существуют два классических средства — либо передать су­верену (читай, «государству») контроль над этими ресурсами и прерогативы регулирования их потребления на основе иерархического принципа, либо раз­делить эти ресурсы на определенные доли и передать контроль над ними отдельным лицам на основе рыночного принципа (по мнению Остром, этого делать не следует, учитывая «технические» характеристики рассматриваемых видов ресурсов).

Остром обнаружила, что люди часто решают проблемы управления обще­ственными ресурсами совершенно иными способами, чем те, которые долж­ны были бы применяться в соответствиии и теорией игр. Анализируя, каким образом фермеры южной Калифорнии регулируют потребление ограниченных водных ресурсов, она пишет: «В бассейне каждого источника воды были со­зданы добровольные ассоциации, чтобы иметь возможность лично участво­вать в прямом обсуждении совместных проблем и выработке потенциальной стратегии действий... Создание такой структуры для обсуждения насущных вопросов коренным образом изменило ситуацию: вместо независимого при­нятия решений отдельными фермерами, которые не знали, что делается в этом направлении другими, сложилась практика предварительного обсужде­ния своих действий и намерений друг с другом» (Ostrom, 1990, р. 138).

Таким образом, в данном случае проблема коллективного действия была решена не за счет централизованного принуждения или рыночной стратегии,

а скорее, благодаря созданию особого политического института. Как доказала Остром, решающую роль в изменении подхода людей к представлениям об их собственных интересах играет структура самого института принятия решений (ср.: Dowding, King, 1995, р. 2). Используя терминологию Роулза, можно ска­зать, что институт, в рамках которого действуют люди, превращает их из индивидов, руководствующихся лишь собственными эгоистическими интере­сами, в сознательных акторов. Собственные сиюминутные интересы подтал­кивают их к действиям, нередко идущим вразрез с мнением большинства. Однако когда такой человек оказывается в ситуации, требующей от него обоснования целесообразности своих действий и определяющей меру его от­ветственности за их осуществление, решающую роль в принятии решений играют уже социальные нормы. В результате индивидуалистические намерения сменяются стремлением к сотрудничеству. Это вовсе не означает, что эгоисти­ческие намерения людей сменяются чисто альтруистическими побуждениями; скорее, они переформулируют собственные интересы в соответствии с кол­лективными так, чтобы не истощать общие естественные ресурсы. Изменчи­вый и общественный характер института «сглаживает» индивидуальные пред­почтения (Goodin, 1986; Offe, Preuss, 1991; Miller, 1993).

Этот результат эмпирических исследований чрезвычайно важен, посколь­ку он противоречит одному из основополагающих постулатов экономическо­го подхода к изучению политики, гласящему, что «представитель... действует исходя из единых общепринятых ценностных критериев, участвуя в действи­ях как рыночного, так и политического характера» (Buchanan, Tullock, 1962, р. 20). К тому же он соответствует общим результатам экспериментальных исследований, которые указывают, что при наличии институциональной струк­туры, создающей возможность для обмена мнениями, у тех, кто входит в ее состав, возрастает стремление к сотрудничеству и степень солидарности пове­дения (Frohlich, Oppenheimer, 1992; Dawes et al., 1977).

В анализе Остром специфические решения проблемы коллективного действия варьируются от случая к случаю, причем одни из них более успешны, чем другие. Успех такого действия достигается не столько за счет применения в чистом виде иерархической или рыночной стратегии, но, скорее, за счет сочетания деятельности добровольных организаций и общественного руко­водства, в котором роль властей (определяющих, так сказать, степень принуждения) нередко очень ограничена. В противовес прогнозам сторонников концепции рационального выбора и теории игр, в результате такого подхода между заинтересованными сторонами складываются отношения сотрудничества на добровольной основе. Это происходит опять-таки благодаря посредничеству политических институтов.

Недавно Р. Патнэм провел еще одно исследование на эту тему (Putnam). Он исследовал вопрос о том, почему общественные институты, например, демократическая система, функционирует по-разному в двадцати различных регионах Италии. За незначительными исключениями этот вопрос сводится к проблеме Север—Юг: иными словами, демократическая система (как и экономика) гораздо лучше функционирует на севере страны, чем на юге. Выводы книги основаны на огромном количестве данных, собранных за двадцатилетний период.

что же в данном случае делает демократию функциональной в одних областях Италии и недееспособной в других? Исследование Патнэма приводит к неожиданным результатам, суть которых сводится к" тому, что решающим

условием для создания и обеспечения эффективной деятельности политичес­ких институтов является многочисленность и влиятельность различных об­щественных организаций на местах. Чем больше людей принимает участие в деятельности таких, например, организаций, как кружки хорового пения, клубы любителей наблюдения за птицами, спортивные ассоциации, тем лучше рабо­тает демократия. Такие выводы подтверждают тезис классического анализа мо­лодой американской республики, проведенный в свое время А. де Токвилем, о том, что действенная демократия требует развитого духа гражданственности. Принимая решения, касающиеся общественных проблем (иными словами, занимаясь политикой), граждане должны руководствоваться не просто соб­ственными краткосрочными интересами, но иметь в виду также общее благо (Offe, Preuss, 1991, р. 169). Эту способность, как считает Патнэм, развивает в людях участие в работе добровольных ассоциаций. Патнэм доказал (и в этом состоит его несомненная заслуга), что этот фактор весомее традиционных социально-экономических показателей, объясняющих механизм действия де­мократии. Но его выводы идут дальше. Он утверждает, что дух гражданствен­ности, отражением которого является удельный вес самоорганизованных струк­тур гражданского общества, объясняет, почему одни районы развиваются быстрее других в экономическом плане. Различия в развитии духа граждан­ственности в разных районах в большей степени объясняет состояние их ны­нешнего экономического развития, чем их исходное экономическое положение. Получается, что не экономическое развитие определяет дух гражданственнос­ти, а скорее, наоборот: дух гражданственности ведет к экономическому росту (и успешному функционированию демократических институтов). Таким обра­зом, выводы Патнэма резко отличаются от точки зрения М. Олсона, который утверждал, что страны со склоняющейся к упадку экономикой характеризуют­ся наличием чрезвычайно сильных групп интересов и ассоциаций, стремящих­ся использовать свое влияние для получения субсидий и тем самым подрываю­щих конкуренцию в экономической области (Olson, 1982).

В соответствии со взглядами Патнэма, участие в общественных организа­циях создает общественный капитал, способствующий установлению между гражданами отношений, основанных на доверии. Иными словами, люди охот­нее сотрудничают с соседями, будучи уверенными в том, что те также будут сотрудничать с ними. В различных проявлениях жизни ассоциаций связующий элемент формируется в виде норм, способствующих сотрудничеству. Выража­ясь языком экономистов, общественный капитал снижает затраты партнеров на взаимодействие, обеспечивающее успешное выполнение договорных обя­зательств (Coleman, 1990). Конкретно это означает, что в одном случае достиг­нутое соглашение может быть подкреплено рукопожатием, а в другом — вер­ность партнеров обязательствам, взятым на себя в соответствии с договором, закрепляется с помощью бесчисленных адвокатов и пачек страховых полисов. Представляется, что именно здесь кроется ответ на тот вопрос, к которому привлекли наше внимание сторонники теории игр, поскольку благодаря дея­тельности многочисленных общественных ассоциаций и широкой сети со­зданных ими связей отдельные люди создают общественный капитал, за счет которого решается проблема коллективного действия. В этом состоит то новое позитивное знание, которое было получено благодаря новаторскому исследо­ванию Патнэма. Одновременно он пришел к некоему отрезвляющему выводу о том, что достичь такого положения отнюдь не просто. Как бы то ни было, свойственная южной Италии низкая эффективность демократии и экономи-

ки и связанный с этим недостаток общественного капитала, находятся в состоянии устойчивого равновесия. Иными словами, от Палермо до Милана пролегает дистанция огромного размера.

Другой важный результат в этой области был получен Маргарет Леви, которая провела сравнение вольнонаемной воинской службы в военное время в пяти разных странах⁹ и выяснила, что предпочтения могут меняться не только на уровне микро-, но и макроинститутов¹⁰. То, как функционируют государственные институты, непосредственно влияет на количество «молодых мужчин», которые готовы рисковать жизнью ради своей страны. Они должны быть уверены не только в том, что ведущаяся война является «справедливой», но и в том, что (а) справедливы институты, определяющие направленность политического курса, и (б) остальные граждане возьмут на себя справедли­вую долю испытаний (например правительство должно иметь соответствую­щие организации, правдиво информирующие людей о том, что делают дру­гие). Иначе говоря, в высшей степени героически и столь же бессмысленно поступит тот, кто вызовется защищать отчизну в одиночку. В этой классичес­кой проблеме коллективного действия характер макроинститутов призван из­менить индивидуальные предпочтения относительно вопроса, быть или не быть добровольцем (Levi, 1991; Margolis, 1984). Такой тип анализа с одинако­вым успехом может быть использован и для других общегосударственных программ, таких, как социальное страхование и сбор налогов, без которых невозможно их финансирование (Laurin, 1986; Rothstein, 1994).