А. Что такое политические институты?

Казалось бы, существует общее мнение о том, что политические институты — это не что иное, как «правила игры». Тем не менее при таком ответе остается неясным, что означают последние. Одно из классических разделений в данном случае проводится между «формальными» и «неформальными» правилами. Боль­шинство людей следуют в основном заранее определенным правилам поведе­ния, причем основная часть этих правил не формализована в виде законов или иных письменных предписаний. Чаще их называют «рутиной», «обычая­ми», «общепринятыми процедурами», «привычками», «стилем принятия ре­шений», или даже «социальными нормами» и «культурой» (March, Olsen, 1989;

Scharpf, 1989; Hall, 1986). Но политическим институтам в более узком смысле

слова можно дать определение как «формальным соглашениям, достигнутым группами людей, поведение которых регулируется применением четко опре­деленных правил и процессом принятия решений и подкрепленным полномо­чиями одного лица или группы лиц, формально обладающих властью» (Levi, 1990, р. 405). Очевидно, что «культура», «нормы поведения» и т.п. не являют­ся ни четко определенными, ни формализованными.

Закономерным при такой постановке проблемы является вопрос о том, где должна быть проведена линия водораздела. Следует ли нам под политически­ми институтами понимать любой тип постоянно повторяющегося поведения, который оказывает влияние на политический процесс или его результат? Или термин «политические институты» можно употреблять лишь применительно к формальным правилам, которые приняты для политического процесса? Вклю­чение в их число «привычек», «культуры» и т.п. могло бы позволить объеди­нить большую часть правил, определяющих индивидуальное поведение. Одна­ко такое включение чревато тем, что само понятие «институт» станет слиш­ком туманным и неопределенным. В этом случае существует опасность, что его постигнет участь других широко распространенных в социальных науках по­нятий (таких, как «планирование» и «рациональность»): если понятие означа­ет все, то оно не означает ничего⁵.

Если, как отмечал Д. Норт, культура есть не что иное, как набор нефор­мальных институциональных правил (North, 1990), то получается, что нет никакой возможности отличить формальные политические институты и дру­гие социальные факты. Так, например, оказывается, что нет точки отсчета при анализе роли различных конституций в получении тех или иных полити­ческих результатов, поскольку такое широкое понимание политических ин­ститутов объединяет в себе и формальные конституции, и общую культуру общества. Если каждый тип повторяющегося поведения можно объяснить столь широко истолкованными институционализированными правилами, тогда не­возможно вычленить ту роль, какую играют в социальных процессах полити­ческие институты в более узком их понимании, поскольку ответ уже заложен в самом определении⁶.

В то же время, если ограничить определение институциональных правил лишь формальными, то появляется риск упустить из виду многочисленные, присущие любой политической организации, неформализированные, но тем не менее «сами собой разумеющиеся» правила, которые детерминируют поли­тическое поведение. Но при этом есть одно преимущество, поскольку появля­ется возможность дать ответ на вопрос о том, что означают «изменения в формальных политических институтах», т.е. выявить специфику собственно «политического» компонента организации политических институтов. Сравни­вая политические общности (государства, регионы, города), имеющие общую направленность исторического и культурного развития, но разные формаль­ные политические институты (конституции, например), можно достичь инте­ресных результатов (Weaver, Rockman, 1993; Stepan, Skach, 1993; Elster, Slagstad, 1988). Это, конечно же, классический вопрос любого серьезного анализа по­литических институтов.

⁵Как сказал об этом А. Этциони: «В том случае, когда понятию дается такое определе­ние, которое включает в себя все случаи...оно утрачивает способность к объяснению чего бы то ни было» (Etzioni, 1988, р. 27).

⁶ Другая проблема состоит в том, что редукционизм путем простого переименования протаскивает через «черный ход» под видом институтов то, что таковым не является (Levi, 1990, р. 404).

Выйти из этой дилеммы можно путем признания третьего типа правил, которые в теории социального управления получили название «стандартных рабочих процедур» (Hall, 1968) ⁷. Таким образом ученые попытались опреде­лить правила, с которыми согласны и которым следуют те, кто имеет к ним непосредственное отношение. Преимущества такого рода определения очевид­ны. Если из определения института исключить «культуру» и «общепринятые нормы», то правила, являющиеся политическими (в том смысле, что они были установлены либо явно, либо по молчаливому согласию), останутся независимо от того, были ли они записаны на бумаге и приняты в ходе формальной процедуры. Любая теория политических институтов должна най­ти способ их осмысления наряду и в отличие от других институтов и соци­альных фактов вообще (Levi, 1990; Мое, 1990; Steinmo, Thelen, 1992).