Часть II политические институты

Глава 4

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ:

ОБЩИЕ ПРОБЛЕМЫ

Б. РОТСТАЙН

Специалисты в области политической науки придерживаются двух основ­ных диаметрально противоположных подходов к вопросу о происхождении любой формализованной модели политической власти. Первый из них, кото­рый принято назвать «правильным», «демократическим» или «учитывающим интересы общества», можно объяснить следующим образом. Существует некая группа людей, имеющих некоторые общие характеристики. Например, они живут в одном районе, или вместе работают, или все находятся в зависимос­ти от тех или иных естественных ресурсов. Вскоре они выясняют, что в их повседневной жизни существуют не только индивидуальные интересы, но и какое-то количество общих. Так, если они проживают на общей территории, у них возникает потребность в создании законов, на основе которых можно было бы решать противоречия, возникающие в вопросах, связанных с соб­ственностью и другими правами личности, а также в действенном усилении этих законов. Возможно, у них возникает необходимость в создании организа­ции, которая отстаивала бы их общие интересы в борьбе за повышение зара­ботной платы или улучшение условий труда, либо потребность в регулирова­нии использования естественных ресурсов с тем, чтобы избежать «трагедии рационирования» (Hardin, 1982; Ostrom, 1990). В первом случае эти люди объе­диняются как равноправные субъекты и создают организацию для отстаива­ния своих коллективных требований, иными словами, образуют некий орган управления. В двух других случаях они создают профессиональный союз или один из типов кооперативной организации, которые, с нашей точки зрения, также можно рассматривать в качестве своего рода органа власти.

В каждом из рассмотренных примеров члены общины вскоре убеждаются в том, что для отстаивания общих интересов им необходимы четыре основопо­лагающих типа политических институтов. Потребность в создании первого из них определяется необходимостью принятия решений о том, каким образом следует регулировать общие интересы (институты законодательной власти).

Второй тип институтов необходим для претворения этих решений в жизнь (институты исполнительной власти). Третий нужен для урегулирования воз­никающих спорных проблем и интерпретации применения общих правил, разработанных органом законодательной власти, к каждому конкретному слу­чаю (институты судебной власти). И, наконец, четвертый тип требуется для того, чтобы наказывать нарушителей общепринятых правил, вне зависимости от того, принадлежат ли они к членам данной группы людей или нет (инсти­туты принуждения).

Таким образом, «правильная» модель общественного устройства сводится к тому, что для защиты своих коллективных интересов люди создают четыре основополагающих типа политических институтов. Каждый из них состоит из целого ряда подразделений со своими правилами процесса принятия решений. Эти правила определяют порядок назначения членов собрания, уполномочен­ного принимать решения, организационную процедуру процесса голосова­ния, назначение на должности судей, гражданских чиновников, политиков, офицеров вооруженных сил.

Суть второй модели — назовем ее «неправильной», «диктаторской» или «враждебной» — сводится к тому, что некоторое географическое пространство (рабочий коллектив или естественные ресурсы) исторически контролируется некоей высшей силой, либо одним правителем, либо объединенной правящей группировкой. Ее члены — господствующий клан, политическая элита, пра­вящий класс, управляющие, феодалы или иные субъекты власти — стремятся к максимальному извлечению выгоды из эксплуатации подвластной им груп­пы людей в собственных интересах (North, Thomas, 1973; Levi, 1988; Gambetta, 1993). В данной ситуации правитель или правители для достижения своей цели также нуждаются в четырех основополагающих типах общественных институ­тов. Первый из них нужен для создания легитимности их власти над поддан­ными; функции второго состоят в проведении в жизнь воли правителя или правителей; третий регулирует споры между правителями и подданными; а четвертый действует против тех, кто противится власти правителя или прави­телей. Короче говоря, в данном случае власть предержащие также нуждаются в создании тех же самых четырех основных типов политических институтов, о которых говорилось выше.

Мы не станем вдаваться в обсуждение вопроса о преимуществах одной модели над другой. Позиция специалистов в области политической науки здесь определяется их исходными идеологическими принципами и различиями в понимании человеческой природы (Mansdridge, 1990). В любом случае, это вопрос эмпирический, и если принимать во внимание известные историчес­кие и географические примеры, можно с уверенностью сказать, что обе по­зиции имеют право на существование. Кроме того, известно достаточно случа­ев превращения первой модели в ее противоположность, и наоборот.

Суть проблемы в том, что в обоих случаях политические институты в основе своей — те же самые. При объяснении истоков создания как «непра­вильной», так и «правильной» модели правления, мы имеем дело с четырьмя сходными формами политических институтов. Как демократическая, так и недемократическая власть нуждается в этих институтах для разработки и при­менения той или иной политической линии, а также для принятия решений о том, как поступать с теми, кто ее нарушает, и приводить эти решения в исполнение. Такая схема верна и для феодальной вотчины, и для кооператив­ного объединения сельских тружеников.

В любом случае, с какой бы ситуацией ни сталкивался специалист в обла­сти политической науки, она так или иначе будет связана с политическими институтами. Поэтому можно сказать, что основной проблемой политической науки являются специфические характеристики политических институтов в реальном мире во всем их многообразии, определяемом временем и местом. Мы имеем дело не только с демократическими и недемократическими поли­тическими институтами. Как в том, так и в другом случае они представлены множеством специфических форм. Наглядным тому подтверждением являет­ся, в частности, тот факт, что хотя итальянский фашизм идеологически имел много общего с немецким нацизмом, их институциональные структуры резко отличались друг от друга (Раупе, 1990). Вряд ли есть необходимость напоми­нать читателю о различиях, существующих в этом плане между ныне суще­ствующими демократическими режимами в промышленно развитых странах Запада. Несмотря на то, что их экономическому и политическому развитию присущи многочисленные общие черты, в области политических институтов здесь существуют поистине бесчисленные различия. Если взять хотя бы десять наиболее важных составляющих политической системы и провести поверхно­стное различение существующих противоположных форм (не обращая при этом внимания на все возможное в рамках этих форм разнообразие), то полу­чится 2¹⁰ = 1024 возможных способа сочетания политических институтов со­временного западного демократического режима (табл. 4.1; ср.: Schmitter, Karl, 1991; Lijphart, 1984). Поскольку существует не более 30 стран с демократичес­кими режимами, вероятность институциональных разновидностей, как пока­зано в данном примере, существенно большая, чем количество эмпирических примеров.

Таблица 4.1

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РАЗЛИЧИЯ МЕЖДУ ДЕМОКРАТИЧЕСКИМИ РЕЖИМАМИ РАЗВИТЫХ КАПИТАЛИСТИЧЕСКИХ СТРАН

Институт	Возможные формы института
Партийная система	Двухпартийная или многопартийная
Избирательная система	Пропорциональная или мажоритарная
Законодательное собрание	Однопалатное или двухпалатное
Структура правительства	Унитарная или федералистская
Центральная власть	Парламентарная или федералистская
Судебная система	Судебный контроль или судебная профилактика
Местные органы власти	Слабая автономияили сильная автономия
Государственная служба	Назначение по принципу выгоды или по деловым качествам
Вооруженные силы	Профессиональная воинская служба или обязательная воинская повинность
Связь государства и экономики	Либеральная или корпоративная

Объяснение происхождения и сущности институциональных различий та­кого рода в определенном смысле и составляет работу современных политоло­гов. Точнее говоря, они ставят три различных, но связанных между собой вопроса о политических институтах. Первый из них нормативный: «Какие общественные институты в наибольшей степени подходят для создания "пра­вильного" правительства и социетальных отношений?» Вторые два носят эм­пирический характер: «Чем объясняется столь значительное разнообразие ин­ституциональных отношений?» и «Какое воздействие оказывают эти разли­чия на политическое поведение, политическую власть и результат политичес­кого процесса?».

Одной из проблем политической науки как научной дисциплины является вопрос об организации составляющих ее субдисциплин. Их стандартный спи­сок (политическое поведение, сравнительная политология, политическое и административное управление, теория и т.д.) имеет один весьма серьезный недостаток, а именно: та ее отрасль, которая рассматривается как сравнитель­ная политология, определяется географическими принципами, а не теми по­нятиями, которые составляют суть изучаемого политической наукой предмета. В Соединенных Штатах под «сравнительной политологией» понимается, на­пример, «британская политика», будь то поведение, политика или управле­ние (и наоборот), хотя в действительности направленность таких исследова­ний по их методологической ориентации не может быть названа сравнитель­ным изучением. Теоретически гораздо более логично было бы организовать отдельные направления политической науки вокруг понятия политических институтов, исследование которых было бы выделено в отдельную субдис­циплину, а не по географическому принципу. Изучение внутренней политики и институтов отдельных стран в этом случае можно было бы сопоставлять друг с другом с тем, чтобы выявлять общие теоретические вопросы о значе­нии различий между отдельными типами институциональной организации. Направляя нас на путь теоретического осмысления политических институтов как отдельной области исследований, такой подход помог бы нам составить более глубокое и систематизированное представление о функционировании этих институтов как таковых.

Данная глава, посвященная общим подходам к проблеме политических ин­ститутов, состоит из четырех параграфов. В первом из них содержатся некоторые соображения о роли политических институтов в нормативной политической теории — как классической, так и современной. Во втором обсуждаются воз­можные причины, определяющие усиление интереса к политическим институ­там в позитивной политической науке в отличие от двух других подходов к проблеме — рационально-экономического и структурно-исторического. Третий параграф посвящен ряду конкретных проблем современного анализа полити­ческих институтов. В заключительном параграфе внимание сосредоточено на роли институционального анализа для будущего политической науки.