Правовое развитие в рамках Совета Европы

Обратимся к такому межгосударственному объединению государств, как Совет Европы. Эта структура создана в 1949 г. с целью содействия более тесному "европейскому сплочению". СЕ объединяет 39 государств, включая Россию. Кандидаты на вступление – Армения, Белоруссия, Босния, Герцеговина и Хорватия. Имеются также заявки от Грузии и Азербайджана. Статус наблюдателя при СЕ недавно предоставлен США. На очереди – Япония и Канада.

Совет Европы имеет свой профиль деятельности. Она сосредоточена на реализации принципов плюралистической демократии, проблематике прав человека, гуманитарного, правового и социально-экономического сотрудничества, взаимодействии в сфере культуры, экологии и информации. Большое внимание уделяется общеевропейским делам, региональным конфликтам, другим актуальным аспектам международной политики.

Деятельность СЕ осуществляется на межправительственном, межпарламентском уровнях, через местные органы власти и неправительственные организации. Основные органы СЕ – Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей Европы и Секретариат.

Комитет министров собирается на уровне министров иностранных дел как минимум два раза в год. Остальное время работает в составе их постоянных представителей. В своей деятельности опирается на разветвленную сеть вспомогательных органов межправительственного сотрудничества (более сотни).

Примечательно, что лишь Комитет министров вправе принимать от имени СЕ обязательные решения. Утверждаемые им акты

174 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

облекаются в форму рекомендаций правительствам стран-членов. Наиболее важные решения принимаются путем консенсуса.

Парламентская ассамблея (281 представитель национальных парламентов) наделена консультативными функциями. Заседает четыре раза в год. Резолюции принимаются абсолютным большинством голосов, имеют рекомендательный характер. Ассамблея формирует 13 комиссий (изучается возможность создания еще трех). С января 1996 г. председатель ПАСЕ – депутат бундестага ФРГ от ХДС/ХСС г-жа Лени Фишер.

Конгресс местных и региональных властей Европы создан в соответствии с рекомендацией Венской 1993 г. встречи глав государств и правительств стран – членов СЕ. Конгресс провел учредительную сессию в 1994 г. В Конгрессе – 281 выборный представитель местного и регионального уровней власти. Наделен, как и ПАСЕ, консультативными функциями. Заседает один раз в год. Состоит из Палаты регионов и Палаты местных властей. Главные цели – развитие демократии на местах, укрепление трансграничного и межрегионального сотрудничества в Европе. В июне 1996 г. обсуждался проект Хартии регионов.

Следует обратить внимание на то, что при СЕ действует группа организаций-сателлитов с самостоятельным бюджетом, правовой основой создания и фунционирования которых служат "Частичные соглашения". К их числу относятся: Фонд социального развития СЕ; Частичное соглашение по социальным вопросам и здравоохранению; Европейская карточка для лиц с серьезными физическими и умственными недостатками; Группа по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблением и незаконным оборотом наркотических средств; Частичное соглашение о Европейском фонде поддержки совместного производства и распространения художественных, кинематографических и аудиовизуальных произведений; Европейский центр глобальной взаимозависимости и солидарности (Центр Север – Юг); Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия); Частичное соглашение о молодежной карточке в целях поддержки и содействия молодежным обменам в Европе; Расширенное частичное соглашение, учреждающее Европейский центр современных языков. На основе конвенции действует Фонд европейской фармакопеи.

Отрадно отметить, что СЕ уже принял свыше 160 многосторонних конвенций, соглашений и дополнительных протоколов. К большинству из них могут присоединиться все европейские государства. "Закрытых", предполагающих участие только стран – членов СЕ, – 10. Основополагающее значение имеет Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), от соблюдения которой зависит членство в СЕ. Конвенция обеспечена действием таких ее контрольных органов, как Европейская комиссия и Суд по правам человека.

В соответствии с решениями венской встречи глав государств и правительств стран-членов принят Протокол № 11 к ЕКПЧ, предусматривающий слияние Европейской комиссии и Суда по правам

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы 175

человека в единый Европейский суд прав человека. Подготовлена и открыта к подписанию рамочная Конвенция о защите прав национальных меньшинств, сформирована Комиссия по борьбе с ксенофобией, расизмом, антисемитизмом и нетерпимостью.

С 1989 г. парламентская делегация СССР, а затем Российской Федерации (18 депутатов) на постоянной основе участвует в работе ПАСЕ. С 1993 г. по февраль 1996 г. российские представители работали в качестве наблюдателей в большинстве комитетов межправительственного сотрудничества СЕ. Членство в организации предполагает полноправное подключение к работе комитетов и активизацию деятельности по продвижению национальных интересов России на континенте. В 1995 г. сформирована постоянная делегация России в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Совет Европы активно воздействует на развитие законодательства государств-членов. Его эффективность обеспечивается сходством базовых демократических принципов национальных законодательств, с одной стороны, формированием в общих интересах общеевропейского правового пространства¹ – с другой. В рамках "общего" сохраняется "особенное", которое не противоречит единым принципам правового регулирования и правопорядка. Государства-члены старательно приводят в соответствие с правовыми стандартами СЕ свое законодательство. Примером может служить опыт России и Венгрии.

Как известно, в мае 1992 г. Российская Федерация подала заявку на вступление в Совет Европы. В июне 1992 г. Комитет министров принял 'резолюцию, в которой обратился к Парламентской ассамблее СЕ с просьбой подготовить заключение по заявке в соответствии с уставной резолюцией. Парламенту Российской Федерации предоставлен статус специально приглашенного в Парламентской ассамблее СЕ. Однако в феврале 1995 г. в связи с конфликтом в Чечне процедура рассмотрения заявки России была прервана. 27 сентября 1995 г. резолюцией 1065 процедура была возобновлена с учетом того, что Россия приступила к поискам мирного решения конфликта и что по фактам посягательств на права человека было начато расследование. Ассамблея отметила, что в России продолжался процесс политических, юридических и экономических реформ. Правовая система страны, как отмечалось в заключении юридических экспертов СЕ в октябре 1994 г., все еще страдает рядом недостатков. Однако наблюдаются рост общего сознания необходимости в установлении верховенства закона и продвижение в этом направлении. В письме от 18 января 1995 г. Президент Российской Федерации, Премьер-министр, Председатели Государственной Думы и Совета Федерации заверили Совет Европы в том, что будут и дальше следовать курсу на проведение реформ.

Принимая во внимание указанные заверения, а также соображения и обязательства, изложенные ниже, Ассамблея считает, что

¹ См.: Cattdoe A. X. Концепция "европейского правового пространства": проблемы и перспективы// Московский журнал международного права. 1992. № 3.

176 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Россия – согласно ст. 4 Устава СЕ – имеет четко выраженное желание и в ближайшем будущем будет способна соответствовать критериям членства в СЕ, установленным в ст. 3 его Статута ("каждый член Совета Европы признает принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым любой гражданин, находящийся под его юрисдикцией, должен пользоваться правами человека и основными свободами. Он обязуется активно и искренне сотрудничать для реализации этой цели...").

Положительно оценены следующие события.

С 1992 г. Россия участвует в деятельности СЕ благодаря подключению к межправительственным программам "сотрудничества и содействия" (в частности, в области юридических реформ и прав человека) и вовлеченности ее делегации со статусом специально приглашенной в работу Парламентской ассамблеи СЕ и ее комиссий. 7 мая 1992 г. между Россией и Комитетом министров СЕ установлен "политический диалог". Россия присоединилась к ряду конвенций СЕ, в том числе к Европейской культурной конвенции.

В приоритетном порядке были разработаны: Уголовный, Уго-ловно-процессуальный, Гражданский, Гражданско-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы. В их основу положены принципы и стандарты СЕ. Использовались международные консультационные услуги.

Выражено пожелание о том, что будут приняты соответствующие стандартам СЕ законы: о роли, деятельности и организации прокуратуры; о бюро Уполномоченного по правам человека; о защите национальных меньшинств; о свободе собраний и свободе вероисповедания. Статус адвоката будет защищен законом: будет учреждено профессиональное сообщество коллегий адвокатов.

Лица, признанные виновными в нарушении прав человека, в особенности в связи с событиями в Чечне, будут преданы суду.

Будет гарантировано реальное пользование правами, закрепляемыми в ст. 27 Конституции Российской Федерации и Законе о свободе передвижений и выбора места жительства.

В соответствии со стандартами, установленными Рекомендацией СЕ о единых европейских пенитенциарных правилах, будут улучшены условия содержания заключенных, в частности, безотлагательно будут улучшены условия содержания в следственных изоляторах. Ответственность за управление пенитенциарными учреждениями и за исполнение наказаний как можно скорее будет передана Министерству юстиции.

Состояние и ход законодательных реформ позволят в указанные сроки подписать и ратифицировать конвенции СЕ.

Для обеспечения соблюдения перечисленных заверений и обязательств Парламентская ассамблея СЕ принимает решение разработать в тесном сотрудничестве с делегацией Федерального Собрания свою парламентскую программу "рекомендательного и контрольного характера" под эгидой комиссий Ассамблеи, отвечающих за реализацию Директивы относительно соблюдения странами – членами СЕ взятых на себя обязательств и обязанностей. Поддержана со-

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы т

вместная программа Европейского союза и Совета Европы по укреплению федеральных структур, созданию механизмов защиты прав человека и проведению реформы юридической системы как весомый вклад в долгосрочное содействие и сотрудничество.

Парламентская ассамблея принимает к сведению, что Российская Федерация полностью разделяет ее видение и толкование принимаемых на себя обязательств, указанных в п. 6, и что Россия намерена:

при вступлении подписать Европейскую конвенцию о защите прав человека и признать право на подачу индивидуальных заявлений в Европейскую комиссию и обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека (ст. 25 и 46 Конституции Российской Федерации);

подписать в течение одного и ратифицировать не позже чем через три года с момента вступления Протокол № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека, касающийся отмены смертной казни в мирное время, и установить мораторий на исполнение смертных приговоров. Подписать Европейскую конвенцию о предотвращении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Европейскую рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств; строить свою политику в отношении меньшинств с учетом принципов, сформулированных в Рекомендации Парламентской ассамблеи 1201 (1993 г.), сделав их частью юридической и административной системы страны и воплотив их в повседневную практику; Европейскую хартию о местном самоуправлении и Хартию региональных языков и языков меньшинств; изучить в целях ратификации Социальную хартию СЕ, и, не дожидаясь этого, проводить свою национальную политику в соответствии с принципами этих Конвенций;

разрешать международные и внутренние споры мирными средствами (что является обязательным для всех стран – членов Совета Европы), решительно отказываясь от любых форм угрозы применения силы против своих соседей;

урегулировать пограничные споры с соседними странами в соответствии с принципами международного права при соблюдении существующих международных договоров;

обеспечить, чтобы применение Конвенции СНГ по правам человека никоим образом не препятствовало отправлению процедуры и гарантиям, предусмотренным Европейской конвенцией о защите прав человека;

пересмотреть закон о федеральных органах безопасности. Принять закон об альтернативной военной службе, как это предусмотрено ст. 59 Конституции Российской Федерации.

Особенно важным является пожелание СЕ продолжить проведение правовой реформы с тем, чтобы привести все национальное законодательство в соответствие с принципами и стандартами СЕ.

Нужно строго соблюдать положения международного гуманитарного права, в том числе в случаях вооруженных конфликтов на своей территории.

178 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Зимой Российская Федерация стала полноправным членом СЕ.

Теперь предстоят дальнейшие шаги в этом направлении. 13 апреля 1996 г. издано Распоряжение Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы".

В целях координации деятельности федеральных органов государственной власти, направленной на обеспечение участия Российской Федерации в Совете Европы, образована Межведомственная комиссия Российской Федерации по делам Совета Европы. Назначен председатель Межведомственной комиссии, статс-секретарь – первый заместитель министра иностранных дел Российской Федерации. Председателю Межведомственной комиссии в месячный срок предложено представить на утверждение Президента Российской Федерации проект положения о Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы и предложения по ее составу.

Межведомственной комиссии поручено:

представить на утверждение министра иностранных дел кандидатуры представителей Российской Федерации в рабочих органах Комитета министров СЕ и проинформировать о произведенных назначениях СЕ;

представить в Правительство Российской Федерации предложения об участии Российской Федерации в международных органах и организациях, имеющих самостоятельный бюджет и действующих при СЕ;

представить совместно с Министерством юстиции России в Правительство Российской Федерации предложения об участии Российской Федерации в конвенциях СЕ.

В связи с необходимостью приведения правового порядка, действующего в Российской Федерации, в соответствие с международными обязательствами, вытекающими из ее членства в СЕ, поручить Межведомственной комиссии:

образовать рабочую группу по правовому сотрудничеству с СЕ, возложив на нее подготовку проекта федеральной программы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ, а также функции руководящего комитета по осуществлению утвержденной Комиссией Европейских сообществ и Советом Европы 2-годичной программы содействия реформам в Российской Федерации;

внести в Правительство Российской Федерации согласованный с Министерством юстиции России проект федеральной программы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ, подготовленный рабочей группой.

Правительству поручено учредить в г. Страсбурге постоянное представительство Российской Федерации при Совете Европы, сохранив существующее Генеральное консульство Российской Федерации в г. Страсбурге в качестве самостоятельного загранучрежде-ния.

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы 179

Министру иностранных дел Российской Федерации поручено:

завершить создание в структуре Московского государственного института международных отношений (университета) МИДа России Института европейского права в качестве головного учебного и научного центра по подготовке, переподготовке и повышению квалификации специалистов соответствующего профиля;

представить в Правительство Российской Федерации предложения о создании в структуре Министерства иностранных дел России поста правительственного уполномоченного при контрольных органах Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Механизм приведения законодательства отдельных государств в соответствие с международными правовыми стандартами весьма сложен, и его нельзя искусственно упрощать до простых "текстовых изменений". Интересна в этом плане информация Директора прав человека Совета Европы "Соответствие законодательства Венгрии Европейской конвенции о правах человека: подготовительная работа, предшествующая ратификации", которая была направлена государствам-членам и России в марте 1995 г. Расскажем о ней подробнее.

В информации выделены два раздела.

В разд. I "Методика обеспечения соответствия законодательства Венгрии Европейской конвенции о правах человека" даются пояснения вступления страны в СЕ; технической подготовки; изучения соответствия венгерской системы правопорядка и Конвенции; "проактивного" законодательства; вопросов, требующих безотлагательного решения; поправок, предложенных межведомственным комитетом, но не вступивших в силу до ратификации; "реактивного" прецедентного права Конституционного суда; применения Конвенции и соответствия ее толкования; оговорок при ратификации.

В разд. II содержатся принципиальные выводы венгерских властей по основным положениям Конвенции: право на жизнь, право на свободу и безопасность личности, право на уважение частной жизни, право на свободу выражения, право на свободу проведения мирных собраний и свободу объединений (ст. 11), право на эффективные средства судебной защиты против нарушения прав и свобод, гарантированных Конвенцией (статья 13), право на образование (Протокол № 1, ст. 2).

Венгрия подписала Европейскую конвенцию о правах человека 6 ноября 1990 г. и ратифицировала ее 15 октября 1992 г. Временной разрыв был обусловлен стремлением принять определенные меры в правовом и иных направлениях для приведения в соответствие с Конвенцией своей законодательной базы, пересмотреть определенные аспекты венгерского законодательства в свете положений Конвенции и прецедентного права органов надзора за ее соблюдением, а также внести в него соответствующие корректировки. Было намерение лишь "выявить" наиболее "очевидные" потенциальные противоречия между двумя совокупностями правовых

180 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

норм и свести их к минимуму для ограничения количества оговорок к Конвенции.

Сопоставление систем прав, гарантированных Конвенцией и законодательством Венгрии, на первый взгляд демонстрирует то, что законодательство содержит аналогичный перечень прав, однако формулировка некоторых из них терминологически отличается от положений Конвенции. Ряд других прав, гарантированных Конвенцией, отсутствует в законодательстве либо вступает с ним в противоречие. Подобные противоречия нужно было свести к минимуму или устранить. В этой связи Правительство создало Межведомственный комитет, возглавляемый заместителем министра юстиции. Комитету было поручено произвести учет прецедентного права, на котором строится практика органов надзора за исполнением Конвенции, проанализировать юридические аспекты его влияния на венгерское законодательство после ратификации Конвенции, а также внести предложения по устранению противоречий. Процесс изучения и анализа продолжался 17 месяцев. Итоговый отчет был представлен Правительству министром юстиции. Последовавшие за этим предложения Правительства парламенту по вопросу ратификации Конвенции основывались на выводах вышеупомянутого отчета. Основные выводы в форме сжатого исследования были опубликованы – при финансовой поддержке Совета Европы – в специализированном издании, посвященном правам человека, и заблаговременно, до начала процедуры ратификации, предоставлены в распоряжение членов Правительства и парламента в качестве справочного документа.

В процессе подготовки Комитету было необходимо ознакомиться с прецедентным правом, практикуемым органами надзора за исполнением Конвенции. Были собраны необходимые исходные материалы: постановления комиссии, решения суда и различные публикации, касающиеся практики прецедентного права, относящегося к каждой статье Конвенции и определенным положениям Протоколов, определены возможные.области его расхождения с венгерским законодательством и предложены пути устранения подобных расхождений. На основании предложений экспертов и исследований Комитет осуществил двухэтапное изучение потенциальных противоречий между законодательством Венгрии и Конвенцией. Были рассмотрены обязательства, которые будут возложены после ратификации Конвенции на венгерскую систему права в целом, и обязательства, вытекающие из постатейных положений Конвенции. Комитетом были выделены следующие основные принципы: Конвенция должна обладать высшей юридической силой в законодательстве Венгрии по сравнению со всеми национальными законами, и, следовательно, любые выявленные противоречия должны регулироваться таким путем, который базируется на соблюдении приоритета Конвенции. Правительство Венгрии выразило желание ратифицировать все Протоколы к Конвенции и признать право подачи индивидуальных исковых заявлений и обязательного исполнения решений суда.

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы jgl

В ходе изучения соответствия венгерской системы правопорядка и Конвенции позиция Комитета основывалась на фундаментальном положении о том, что Венгрия является одним из государств, правовая система которых препятствует прямому правоприменению международных соглашений в суде после их ратификации. Согласно действующему законодательству, соглашения, ратифицированные парламентом, подлежат промульгированию национальным юридическим документом, что, соответственно, трансформирует их во внутренние правовые нормы. В случае международных соглашений, налагающих на индивидуума права и обязанности общего характера, национальным инструментом реализации подобной трансформации должен быть парламентский акт. В этой связи конституционные акты и акты Конституционного суда обусловливают то положение, что венгерское законодательство не должно вступать в противоречие с ратифицированными международными соглашениями, и, соответственно, таковые соглашения не должны вступать в противоречие с Конституцией страны.

Имеющее место явное несоответствие между приоритетом Конвенции над внутренними нормами, с одной стороны, и ее статусом и формой в национальной правовой системе после обнародования, с другой стороны, может быть разрешено только путем внесения поправок в соответствующие положения законодательства в случае возникновения подобных противоречий.

Далее даны пояснения того, как и каким образом следует применять соответствующие статьи Конвенции в национальном законодательстве, включая толкование, применение актов, решения Конституционного суда, прецедентные решения Европейского суда в Страсбурге, рекомендации о принятии правовых мер, обоснований.

Глава VII. Очерки развития отраслей права в отдельных государствах

Сравнительное правоведение чаще всего делает предметом своего внимания отрасли национального права или законодательства. Сопоставление их полезно в практическом смысле, позволяя законодателям разных стран раздвигать горизонты законотворчества¹. Оно помогает в учебно-образовательных целях как студентам, аспирантам, так и всем лицам, изучающим вопросы общей и особенной части сравнительного правоведения.

В предлагаемой читателю главе предметом анализа избраны пять отраслей права – конституционное, гражданское, административное, финансовое и уголовное. В пользу такого выбора послужили соображения объективного характера, а именно значимость этих отраслей в общей системе права. Сказались и авторские склонности. Главное же состоит в том, чтобы каждая отрасль национального права умело сопоставлялась с соответствующей отраслью иностранного права.

Конституционное право

Данная отрасль занимает ведущее место в системе права каждого государства. Она определяет статус гражданина, права и свободы человека, основы устройства государства и общества, построения и функционирования правовой системы. Общие черты конституционного права, отражающие развитие идей и доктрин конституционализма, современные международные демократические принципы, сочетаются со специфическими особенностями этой отрасли в различных государствах или группах государств². Ниже подробно рассматриваются эти вопросы.

Российская конституционная доктрина сформировалась довольно поздно. Лишь в начале XIX в. усилиями Сперанского вводятся новые учреждения – Государственный Совет и др., начинаются большие работы по кодификации. Влияние Франции выразилось в обсуждениях в кружках декабристов конституционных проектов Пестеля и др. Граф Н. Н. Новосельцев (1761–1836 гг.) разработал "Государственную Уставную Грамоту Российской империи", которая содержала положения о конституционной монархии. Реформы 60-х гг. дали мощный толчок развитию проектов правовых преобразований. В конце 80-х гг. усилиями министра внутренних дел графа Лорис-Меликова (1825–1888 гг.) был разработан конституционный проект, предусматривающий привлечение к разработке законов выборных от земств. Но и этот проект не был реализован.

¹ См.: Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995.

² Рекомендуем ознакомиться с учебным изданием "Иностранное конституционное право" под ред. В. В.Маклакова (1996 г.), в котором рассмотрены конституционные институты 15 государств. Интересна книга "Сравнительное конституционное право" авт. колл., отв. ред. В. Е. Чиркин, М., 1996, в которой содержится универсальный анализ институтов конституционного права многих государств. Сравнительно-нормативное сопоставление сочетается с доктриальной оценкой эффективности способов конституционного регулирования. И это позволяет лучше выявить общемировые и локальные, временные тенденции конституционных процессов. Регулярно выходит в свет "Конституционное право: восточноевропейское обозрение, издаваемое Центром исследований восточноевропейского конституционализма Московского отделения Российского научного фонда.

1. Конституционное право 183

Начало XX в. ознаменовалось введением начал парламентаризма. Создается Государственная Дума, издаются некоторые основные законы. Все это не могло не отразиться на структуре правосознания людей, не привыкших к приоритету конституционных и парламентских идей. Идеи прямого народоправства и безвластия, непослушания закону приобрели более устойчивое значение.

В вихре современной экономической, политической, судебной и других реформ многим кажется возможным начинать с нуля нашу конституционную историю. Дескать, все было не так и очень плохо... Да, России не везло с конституциями, их не было. И революция в России "родила", по сути дела, впервые Конституцию. В Конституции РСФСР 1918г. была закреплена концепция прав и свобод гражданина, новая концепция власти. В Конституции 1924 г. – принципы государственного объединения республик. В Конституции 1936 г. отражено изменение форм организации государственной власти, в Конституции СССР 1977 г. и в Конституциях республик 1978 г. – гарантии прав личности, правовые институты регулирования экономики, социальной сферы, звенья политической системы. Во всех случаях конституционные доктрины отражали марксистско-ленинский взгляд на закономерности развития общества и государства как его главного двигателя.

Наука конституционного права не находилась в забвении. В 20-х гг. было немало книг, брошюр, статей, посвященных разъяснению положений конституций, преимущественно о государственных органах. После известного совещания по проблемам юридической науки 1938 г. выходит в свет первый фундаментальный учебник "Советское государственное право", построенный в строгом соответствии с системой действующей Конституции 1936 г. С некоторыми отступлениями от этой схемы был построен учебник по государственному праву, опубликованный в 1948 г. Таков условно первый этап развития науки конституционного права в оболочке "государственного права".

Второй этап начинается с постановки вопроса о конституционном праве с более широким объемом регулируемых отношений¹. В одних случаях государственное право, в других – конституционное право признавалось ведущей отраслью, содержащей основные положения для других отраслей. Предметом конституционного права считались основные черты социально-экономической системы и политической организации общества, закрепление суверенитета народа и наций. Одновременно продолжалась полемика со сторонниками традиционного взгляда на государственное право как отрасль, предмет которой составляют преимущественно отношения государственного властвования², в широком смысле – регулирование общественного и государственного строя, прав и обязанностей граждан, в узком – отношения в связи с организацией государственной власти, государственным устройством и отношениями с гражданами в процессе осуществления власти³.

¹ Подробнее см.: Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 51–93; Конституционное право социалистических стран. М., 1963.

² См.: Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного права. Очерк-эссе М. 1969.

³ См.: Лепешкин А. И. Курс советского государственного права: В 2 т. Т. 1. М., 1961. С. 24–34.

184 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах

Шагом вперед был выход в свет в 1975 г. книги "Советское конституционное право", подготовленной ленинградскими юристами, и монографии "Теоретические основы советской Конституции", выпущенной в 1981 г. коллективом Института государства и права. Конституционное право признается как одна из отраслей права с более ощутимым влиянием на другие отрасли и более широким предметом. Продуктивна и постановка вопроса о конституционализме как своего рода конституционном мировоззрении и ценности¹. И теперь по классификации Высшего Аттестационного Комитета введена специальность "Конституционное право".

Приведенный очерк развития государственного, конституционного права дает основание сделать вывод о его сложной эволюции и плодотворности ряда разработок. И все же отметим слабость исследований реальных конституционных процессов, их забвение на фоне явно преувеличенного внимания к ритуальным конституционным институтам, невысокий престиж конституции в обществе, государстве, недооценку сравнительно-конституционного анализа.

Это и дало повод к резкому отторжению всех прошлых конституционных разработок и стремлению на расчищенном от них месте строить новое конституционное здание. С исчезновением Союза ССР возникли новые конституционные теории с элементами социал-демократических концепций. Конституционное право, несомненно, выходит на передний план в общей системе права ввиду возрастающей роли конституции и конституционных реформ. Оно приобретает важнейшую социальную роль в качестве главного рычага всех общественных преобразований и основного элемента программ и позиций государственных институтов, партий, национальных движений, общественных организаций, международных организаций. Более широким становится предмет конституционного регулирования. Усиливается влияние конституционного законодательства на все отрасли законодательства. В 1990–1993 гг. появилось несколько проектов российской Конституции, различавшихся и по социальной ориентации, и по конструкциям высших органов.

Конституция Российской Федерации принята путем референдума в 1993 г. Она обладает очевидными демократическими ценностями, особенно ввиду широкого содержания главы о правах и свободах человека и гражданина. Отражены общепризнанные принципы конституционного и международного права. Глава 1 об основах конституционного строя имеет приоритетное и системообразующее значение для всех глав и статей конституции. Конституционная структура государства исходит из принципа разделения властей и сильной роли Президента. Гарантирована самостоятельность местного самоуправления.

В то же время не все конституционные аспекты получили полное и четкое отражение, особенно принципы регулирования экономической и социальной жизни, финансов и бюджета, участия в делах международного сообщества и в составе межгосударственных объединений, контрольных функций парламента, разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Дискуссии в стране по этим вопросам продолжаются.

¹ См.: Степанов ИМ. Уроки и парадоксы Российского конституционализма. М., 1996.

1. Конституционное право 185

В последние два-три года появилось немало книг и учебников по конституционному праву России¹, с которыми полезно ознакомиться. Отметим, что в них преобладает узкий, преимущественно государствоведческий подход к конституционному праву, содержание которого сводится к оси "власть – гражданин". Значительно меньше внимания уделяется месту и роли Конституции в правовой системе, ее соотношению с другими отраслями права, способам конституционного воздействия на общественные процессы.

Стремясь преодолеть эти трудности, автор в ряде своих трудов и в рамках учебной программы "Конституционное право", преподаваемой в Международном университете, дает более широкую панораму конституционного права².

В сжатом виде можно выделить следующие институты конституционного права, составляющие его содержание:

а) конституционное право как отрасль права. Предмет, метод, конституционные нормы, конституционные отношения, источники конституционного права, конституционные понятия и термины;

б) теория конституции. Природа конституции, ее принятие, изменение и отмена, структура конституции, конституционные нормы, действие конституции и ее охрана;

в) конституция в правовой системе. Высшая юридическая сила конституции, прямое действие конституции, правообразующее значение конституции, критерии конституционности правовых актов и их обеспечение, толкование конституции, конституционные основы соотношения национального и международного права;

г) конституционный строй. Конституционные принципы организации общества и государства, статус гражданина, гарантии стабильности конституционного строя, факторы, влияющие на изменения конституционного строя;

д) конституционный статус человека и гражданина. Конституционный приоритет прав человека и гражданина, гражданство, классификация прав, свобод и обязанностей, конституционное обеспечение статуса гражданина;

е) конституционное закрепление суверенитета народа. Принципы выражения народного волеизъявления и самоуправления, гарантирование свободной и легальной самоорганизации социальных, национальных и иных общностей, недопустимость узурпации власти народа. Первичность института народовластия;

ж) конституционное регулирование федеративного устройства. Устройство Российской Федерации, статус субъекта Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и ее субъектов, согласительные и коллизионные процедуры, режимы территории, территориальное давление.

з) конституционный статус государственных и общественных институтов. Конституционные характеристики государства как демо-

¹ См.: Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. М., 1994; Конституционное право России: лекции. Саратов, 1995. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Козлова Е. В., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1995.

² См.: Тихомиров Ю. А. Конституционное право: уроки прошлого и взгляд в будущее// Правоведение. 1992. № 6; Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994.

186 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах

кратического, федеративного, правового, с республиканской формой правления; статуса политических партий, объединений граждан, средств массовой информации, политического многообразия;

и) конституционное регулирование государственной власти. Конституционные основы государственной целостности и взаимодействия органов государственной власти; разделение властей; конституционный статус законодательных, исполнительных и судебных органов; президент; выборы органов государства и должностных лиц;

к) конституционные основы местного самоуправления. Конституционная самоорганизация населения, порядок образования местного самоуправления, компетенция местного самоуправления, гарантии самостоятельности и охраны прав местного самоуправления;

л) конституционные основы развития сфер общественной жизни. Конституционная ориентация на "общее благо", регулирование экономической сферы собственности, предпринимательства, труда, социальных отношений, политической сферы обороны и международных отношений.

В соответствии с научными представлениями и взглядами, программами партий и депутатов в стране развивается конституционное право. Его основными источниками являются Конституции Федерации и республик, устав областей и др., конституционные и федеральные законы, указы Президента, законы субъектов Федерации, а также Декларации о суверенитете республик, государственные договоры, Федеративный Договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами Федерации и ее субъектов. Баланс их не всегда соблюдается.

Развивается конституционное законодательство на уровне Федерации и ее субъектов. Приняты конституционные законы о Конституционном суде, об арбитражных судах, о референдуме, об Уполномоченном по правам человека, Законы о выборах, о местном самоуправлении, об общественных объединениях и др. Примечательно, что конституционные аспекты все более отчетливо проявляются в отраслевом законодательстве. На очереди новые законы.

Рассмотрим теперь вопросы развития конституционного права в зарубежных государствах. Ввиду довольно полного освещения их в специальных трудах¹ сделаем акцент на тех странах и институтах, актах и нормах, сопоставление с которыми представляет особый интерес для конституционных процессов в России.

В наибольшей степени к конституционному праву России близко конституционное право государств Содружества. Объяснением служит их общая историческая "корневая"система, а также согласование конституционных принципов в рамках единой политики. Различия касаются в основном устройства государственных органов².

Французское конституционное право является одним из наиболее развитых в общей массе таких отраслей других стран. Объяснение этому следует искать прежде всего в динамичной и многообразной общественно-политической истории страны и ее роли как

¹ Подробнее см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Под ред. Б. А. Стпрашун. Т. 1 М., 1993; Конституционное (государственное) право зарубежных стран/Под ред. Б. А. Стпрагиун. Т. 2. М., 1995.

² См., например, Мелащенко В.Ф. Основи конституцШного права Украшы. К4ев, 1995.

1. Конституционное право

 

"матери" основных демократических и правовых принципов. После Конституции 1971 г. в прошлом веке друг друга сменяли Конституции 1830 г., 1848 г., 1850 г. Во второй половине XX в. наиболее демократической была Конституция Франции 1946 г., затем в 1958 г. была принята Конституция, образовавшая курс на усиление президентской власти. Но все же примечательно, что ее составной частью являются Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула Конституции 1946 г., в этом выражена конституционная преемственность страны, особенно в части стабильного обеспечения прав и свобод граждан.

Действующая Конституция Франции отличается рядом принципиальных положений как сугубо в конституционном плане¹, так и применительно к правовой системе. Бесспорно усиление роли Президента и Правительства, с одной стороны, и сужение полномочий парламента – с другой. Строго регламентирована сфера за-конодательствования, легализована процедура делегирования Правительству прав на издание законов. Статья 38 Конституции устанавливает, что Правительство может просить парламент о разрешении издавать в течение ограниченного срока ордонансы по вопросам, относимым к сфере закона.

Среди конституционных институтов следует назвать Государственный совет, который участвует в выработке законов и ордонансов, разрешает административные споры. Конституционный совет выполняет функции конституционного контроля, избирательного суда и обладает некоторыми консультативными полномочиями. На основе органического закона действует экономический и социальный совет. Как консультативное собрание при государственных органах Совет представляет основные виды экономической и социальной деятельности, обеспечивает их участие в политике правительства, дает заключения о проектах программных законов и планов, а также консультаций. Подобные институты способствуют укреплению связей между властью и гражданским обществом.

В рамках конституционного права определяются основные элементы национальной правовой системы. В Конституции установлена иерархия правовых актов: Конституция; органический закон; закон; финансовые и программные законы; законы, принятые на референдуме; акты Президента; ордонансы правительства; международные договоры и соглашения, одобренные или ратифицированные и превышающие силу внутренних законов при условии применения такого договора или соглашения другой страной.

Рассмотрим кратко основные акты конституционного значения². Их можно разделить на несколько групп. Во-первых, законы о государственных институтах – о назначении на гражданские и военные должности государства, о деятельности палат парламента, регламент Национального собрания, о Государственном совете, о Конституционном совете, о Высшем совете магистратуры, о Высокой палате правосудия, Кодексе судоустройства. Во-вторых, законы и иные акты о выборах Президента, Избирательный кодекс, об

¹ Подробнее см.: Демишелъ А., Демигиелъ Ф., Пикемалъ М. Институты и власть во Франции. М., 1977.

² См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989.

Глава VII. Развитие права в отдельных государствах

 

опросах общественного мнения, о финансовой гласности политической жизни, о свободе печати, об информатике, о реформе правового положения прессы и др. В-третьих, законы о принципах регулирования отдельных сфер государственной жизни – о реформе планирования, о демократизации государственного сектора, о приватизации и др.

Для норм и актов французского конституционного права характерен ряд особенностей, выражающихся в их структуре, сочетании программных и регламентирующих норм в комбинации норм внутри большого свободного акта, в тщательном согласовании норм материального и процессуального права. В качестве примера сошлемся на Избирательный кодекс (1992 г. Шестое издание).

Вот его содержание.

Книга первая. Выборы депутатов, генеральных и муниципальных советников.

Титул I. "Общие предписания о выборах депутатов, генеральных и муниципальных советников".

Глава I. "Условия, предъявляемые и к избирателю". Глава II. "Избирательные списки". Глава III. "Условия избираемости и неизбираемости". Глава IV. "Несовместимость". Глава V. "Избирательная кампания. Финансирование и предельная сумма избирательных расходов". Глава VI. "Голосование". Глава VII. "Уголовные предписания". Глава VIII. "Споры".

Титул П. "Специальные положения о выборах депутатов".

Титул III. "Специальные положения о выборах генеральных советников".

Титул IV. "Специальные положения о выборах муниципальных советников и членов совета Парижа".

Глава I. "Положения, применимые ко всем коммунам". Глава П. "Специальные положения, применяемые к коммунам с населением менее 3000 жителей". Глава III. "Специальные положения, применяемые к коммунам с населением 3500 и более жителей" Глава IV. "Особые положения, применяемые к Парижу, Лиону и Марселю".

Книга вторая. "Выборы сенаторов". Титул I. "Состав Сената и продолжительность мандата сенаторов". Титул П. "Состав избирательной коллегии". Титул III. "Назначение представителей от муниципальных советов". Титул III-I. "Назначение представителей в Собрание Корсики". Титул IV. "Выборы сенаторов". Титул V. "Условия применения". Титул VI. "Уголовные положения".

Книга третья. Специальные положения о местном коллективе Сен-Пьер и Микелон.

Книга четвертая. "Выборы региональных советников и советников в Собрание Корсики". Титул I. "Выборы региональных советников". Титул П. "Выборы советников в Собрание Корсики".

Приложения даны к избирательному кодексу. Выборы пэра и его заместителей. Выборы Президента Республики. Выборы представителей в Европейский парламент. Финансовая открытость политической жизни. Референдум. Опросы общественного мнения.

Конституционная доктрина Германии исходит из традиционных западных концепций демократии. Принятая Конституция 1949 г. заложила основы ее государственного развития. Были усилены прин-

1. Конституционное право 189

ципы и институты представительной демократии в ущерб плебисцитарным элементам. Ослаблена роль федерального Президента в пользу Федерального канцлера. Были предприняты усилия к возрождению демократических партий, которые постепенно стали основными каналами политического волеизъявления. Серьезное внимание уделяется защите прав и свобод граждан.

Немецкие ученые-юристы связывают действующее конституционное право с конституцией как его предметом. Отсюда широкий спектр конституционно-правовых проблем, для решения которых исходным пунктом является понимание конституции как материального единства, как обеспечения правового порядка процесса государственной интеграции, как правовой основы государства, как средства ограничения и рационализации власти и гарантии свободной политической жизни. Именно в таком контексте дается анализ конституционных проблем в книге К. Хессе "Основы конституционного права в ФРГ"\ Рассмотрение Конституции сочетается с анализом основ конституционного строя (демократия, социальное правовое государство, федеративное государство) и его черт (прав граждан, функций властей, защиты Конституции). Причем конституционное право рассматривается в тех "пересечениях", которые неизбежны с оккупационным правом, международным правом и правом Европейского сообщества.

Примечательно, что понятие "государственное право", конкурирующее с вышеназванным понятием "конституционное право", имеет, по сути дела, тот же смысл. Авторы семитомного исследования "Государственное право Германии", переведенного на русский язык и изданного в двух томах, так же рассматривают конституционное право, как право "политическое", и раскрывают нормативную природу Основного Закона, способы его толкования. В них дана характеристика основ конституционного устройства ФРГ, способов формирования политической воли народа, системы высших государственных органов, федеративного устройства, конституционных основ финансовой системы, прав и свобод граждан.

Рассмотрим теперь ряд основных конституционных актов. Как уже отмечалось, Конституция ФРГ действует с 1949 г. В Конституции есть разделы об основных правах граждан, о Федерации, о землях, о бундестаге и бундесрате, федеральном Президенте, правительстве, законодательстве Федерации, исполнении федеральных законов, правосудии, финансах. За прошедшие годы в ее текст были внесены изменения: отменены ст. 23, 49, добавлены ст. 12", 45", 45', 45^е, 53", 80", 87", 87°, 87^е, 87^d, 91", 91" (об общих задачах и совместных действиях Федерации и земель), 115^Ь, 115^е, 115^d (о состоянии обороны).

В структуре конституционного законодательства заслуживают упоминания две группы законов. Первая охватывает законы о государственных институтах – о выборах в бундестаг (1975 г.), о финансовой взаимопомощи Федерации и земель, о выборах федерального Презмдента, о федеральном Конституционном суде. Рег-

¹ См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.

² См.: РАН. Институт государства и права. Государственное право Германии. Сокр. пер. нем. Т. 1 и 2. М., 1994.

190 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах

ламент федерального правительства. Вторая включает акты об институтах гражданского общества – Закон о политических партиях (1967 г.). Закон о процедуре референдума, народной инициативы и народного опроса (1979 г.).

Советуем подробно с ними ознакомиться¹.

Конституционное право Великобритании отличается весьма существенными особенностями. В стране не было и нет писаной конституции как единого, нормативно-систематизированного акта. Отсутствует и единая процедура принятия конституционных норм. Ее заменяет совокупность правовых правил двоякого рода. В первую группу можно включить статуты как акты парламента, принятые на протяжении столетий. Многие из них сохраняют силу лишь частично. Число парламентских актов конституционного характера превышает четыре тысячи, и они охватывают разные стороны государственной власти и управления.

К этой же группе относятся и судебные решения-прецеденты, особенно палаты лордов – как высшей судебной инстанции. Ее решения имеют обязательный характер для всех судов.

Во вторую группу включаются своего рода неписаные нормы, скорее обычаи, сложившиеся в практике государственной деятельности. К ним относятся, например, правила о назначении министров, о коллективной ответственности Кабинета Министров, о роспуске парламента и др. Подобные правила весьма устойчивы, что объясняется глубоко традиционалистским укладом английской жизни и мировоззрения.

Источником английского конституционного права считаются и труды крупных ученых-юристов. В них содержатся описания, обобщения и оценки писаных и неписаных конституционных норм, которые нередко используются при решении конкретных дел.

Публикуется немало книг и учебников, пособий по конституционному праву. Сошлемся на книгу Дж. Албера "Конституционное и административное право", в которой достоинством английской конституции признается ее гибкость и эволюционная приспособляемость к меняющимся условиям. Начиная с XVII в. осью государственного развития является "сбалансированная конституция", сочетающая элементы монархии, аристократии и демократии и обеспечивающая ограничение властей правом. Конституционализм рассматривается не только как сумма "строгих норм", но и как отражение ценностей – политических (господство права, разделение властей, парламентское верховенство), юридико-консолидирующих (федеральные и унитарные элементы, образование Британского содружества наций, сочетание национального права и права Европейского сообщества)².

Приведем некоторые наиболее значительные правовые акты Англии, имеющие конституционное значение. Это – Билль о правах (1688 г.), Акт короля о признании парламента (1689 г.), Акт о Союзе с Шотландией (1706 г.), Акт о публичных собраниях (1908 г.),

¹ См.: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991.

² См.: Constitutional and Administrative Law. Second Edition. London, 1994. P. 3–115.

1. Конституционное право 191

Акт об управлении Ирландией (1970 г.), статут Вестминстера (1931 г.), Акт об общественном порядке (1936 г.), Акт о публичной регистрации актов (1958), Акт о публичных органах (1960 г.), Акт о местном самоуправлении (1972, 1992 гг.), Акт о Конституции Северной Ирландии (1973 г.), Акт о министрах Короны (1975 г.), Акт о представительстве народа (1983, 1985 гг.), Акт о выборных властях (1989 г.), Акт о Европейских сообществах (1972, 1993 гг.), Акт о Европейском союзе (1994 г.). Примечательно, что краткие извлечения из названных и иных актов регулярно публикуются в сборниках "Статуты публичного права"¹.

Помимо очевидной источниковедческой специфики английское конституционное право отмечает и ряд конституционных институтов. Великобритания является монархией, права Короны очень широки и охватывают, по сути дела, все сферы государственной деятельности. Но фактически они намного уже, поскольку большинство полномочий Короны осуществляет Кабинет министров, и особенно Премьер-министр. Последний назначается монархом и является лидером партии, победившей на выборах. Само Правительство состоит как бы из двух частей – оно включает всех министров и одновременно более узкую группу министров и иных высоких должностных лиц (Кабинет). По сути дела, Кабинет и ведет все дела государственного управления, его же линия определяется Премьер-министром.

Английские юристы считают эффективным секретом британской Конституции единение исполнительной и законодательной властей. Почти все законопроекты исходят от Правительства.

Парламент состоит из двух палат. Палата общин формируется путем всеобщих выборов, Палата лордов (в ней около 1200 лордов) – путем назначений, пожалований и по наследству. Консерватизм второй палаты давно является объектом критики в стране, но до сих пор не преодолен.

Еще одна особенность английского строя – отсутствие института конституционного контроля в отличие от большинства стран континентального права.

Своеобразно и государственное устройство Великобритании, построенное на актах-униях. Будучи унитарным государством, оно допускает широкую самостоятельность для Уэльса и особенно для Шотландии. Для них есть квоты мест в палате общин, имеются специальные министерства, ведающие их делами, могут приниматься специальные законы для Шотландии.

Конституционное право Соединенных Штатов Америки представляет собой сложную совокупность правовых идей, концепций, норм и способов толкования. Чтобы разобраться в нем, необходимо прежде всего дать характеристики американской Конституции. Принятая в 1787 г. Конституция США представляет собой краткий и концентрированный документ, посвященный в основном системе государственных, органов и их взаимоотношениям между со-

¹ См.: Blackstone's. Statutes on Public Law, 1995–6. Fifth Edition. P. Wallington M. A., LLM, Barrister and. Robert G. Lee L.L.B.

192 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах

бой, отношениям федерации и штатов, порядку вступления в силу и последующим изменениям. В ней почти отсутствуют статьи о правах и свободах граждан, о ряде важных государственных и общественных институтах, о партиях и т.д.

Поэтому первоначальный текст Конституции изменялся с помощью поправок, уточнений и дополнений, а также путем отмены ряда статей. Двадцать семь поправок служат естественным элементом Конституции, особенно Билль о правах, включавший десять поправок. Процедура внесения конституционных изменений довольно сложная.

В США существует двухуровневая конституционная система. Конституции штатов признают верховенство федеральной Конституции, но отличаются от нее большим объемом и разнообразием. В них полнее закреплены права граждан, а также такие институты прямой демократии, как выборы, народная инициатива, отзыв должностных лиц, референдум.

Государственная власть в США строится на основе доктрины "разделения властей" и четкого правового регулирования как статуса Президента, Конгресса и Верховного суда, так и определения их взаимоотношений. Президент обладает широкими полномочиями, но он не вправе досрочно распускать Конгресс. Его послания к Конгрессу содержат основные цели внутренней и внешней политики страны. Правительство в традиционно-европейском смысле не существует, и действующие министры и государственные секретари напрямую подчиняются президенту. Конгресс состоит из двух палат – Палаты представителей и Сената – и занят в основном законодательной деятельностью.

Отсутствие конституционного суда с успехом компенсируется функцией Верховного суда развивать право и осуществлять конституционный контроль. Верховный суд вправе объявлять соответствующими или не соответствующими Конституции, недействительными акты Президента, Конгресса и властей штатов. Даваемое при этом толкование Конституции приобретает нормативно-обязательный смысл¹.

Интересны правила конституционного толкования штата Нью-Йорк², сложившиеся в судебной практике.

Правило 1. "Цель толкования писаной Конституции – придать силу намерениям народа, принимавшего ее, и эти намерения должны быть обнаружены в самой Конституции, если только слова и выражения ее не являются спорными. Суд должен руководствоваться духом в той же мере, что и буквой Конституции. Она должна истолковываться с учетом ее специальных и общих целей, общего и обычного значения ее предписаний, а не на основе буквального и специализированного значения употребленных в ней слов. Там, где необходимо придать действенность какому-либо положению

¹ О роли Верховного суда США в развитии конституционных доктрин прецедентного права. См.: Жидков О. А. Верховный суд США: право и политика. М., 1985. С. 89–142.

² Лафитский В. И. Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993. С. 152–156.

1. Конституционное право 193

Конституции, независимо от того, предоставляет ли оно права, либо ограничивает или запрещает, следует в самом положении искать, что за ним стоит и какие цели ставит оно. Определяя подходы к толкованию, суд, как утверждается, не должен принимать во внимание какие-либо соображения удобства либо подчинять конституцию требованиям сиюминутного права".

Правило 2. "Основополагающее правило в отношении писаных конституций – применение единообразного и неизменного толкования".

Правило 3. "В поисках правильного толкования конституционного положения результат, который станет следствием того или иного толкования, всегда убедительный, а в ряде случаев и решающий фактор. Толкование Конституции должно основываться на указанных целях и не препятствовать политике общего блага. Вместе с тем значение конституционных норм не должно выходить за сформулированные рамки только по той причине, что расширительное толкование целесообразно либо удобно".

Правило 4. "Должное уважение необходимо оказывать тому, как законодательная власть понимает конституционное положение, особенно в том случае, если оно сформулировано одновременно с самим положением и если можно предположить, что оно испытывало воздействие тех же политических взглядов и того же образа мышления, которые господствовали среди авторов обсуждаемого положения. Если толкование, данное законодательной властью, подтверждено многолетней практикой следования ему со стороны исполнительных и административных органов, за ним признается значение основы судебного толкования, и оно имеет силу почти судебного толкования. Но этот источник толкования непригоден, если законодательство не единообразно, если не было указанного подтверждения или его неоднократно ставили под сомнение суды".

Правило 5. "Конституция должна толковаться таким образом, чтобы она воспринималась как целостный и единый документ, различные части которого тесно связаны и взаимодействуют друг с другом. Должно применяться такое толкование, которое признает за каждым положением силу, а не абсолютизирует какое-либо одно из них в ущерб другим положениям, тем самым превращая их в неработающие либо в недейственные. Когда между различными частями Конституции есть очевидное противоречие, необходимо обратиться к духу и целям каждой из них, и если в этом отношении между ними нет противоречия, хотя оно и существует по буквальному смыслу, затруднений в придании силы каждой из частей Конституции, как и было задумано авторами Конституции, возникать не должно. Если общее положение несовместимо с каким-либо отдельным или конкретным положением, последнее должно рассматриваться как исключение из первого и за ним как таковым должны быть признаны полная сила и действие".

Правило 6. "В широком смысле при толковании Конституции применяются те же правила, которые используются при толковании статутов и других писаных источников права. Но формулиров-

194 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах

ки Конституции считаются отобранными с большей тщательностью и точностью, чем формулировки статутов, и, когда они имеют определенное значение, повода для толкования не возникает, и в функции суда не входит размышлять, что под этим подразумевалось".

Правило 11. "Суды не могут игнорировать конституционное положение по тем мотивам, что прекратили свое действие либо изменились политические цели, послужившие основой его принятия. Однако, если изменение конституционной политики подтверждено убедительным доказательством и по сути никем не оспаривается и не отрицается, и если действие подобного изменения подтверждено формулировками поправок по меньшей мере одного раздела Конституции, и если оказывается, что положение какого-либо иного раздела, хотя и не отменено формально, фактически утратило силу по причине принятия последующих поправок, в подобных случаях изменения или поправки, которые были сделаны с целью политических изменений, на самом деле фактически и косвенно устранили действие либо отменили положение, которое в связи с принятием последующих поправок не имеет дальнейшего основания для существования.

Обстоятельства, касающиеся традиций, изменений в социальных приоритетах и обретенного нового знания, не изменяют Конституцию как таковую, но они изменяют господствующие представления о том, что является обоснованным".

Рассмотрим кратко основные акты американского конституционного законодательства¹. Они доступны либо как отдельные законы, либо как органические части Свода законов США, в структуре которого они действуют (с указанием титулов, глав и параграфов). Применительно к федеральным органам можно назвать Постоянные правила Сената Соединенных Штатов, Закон о преемственности должности Президента, Закон о судебной власти, Правила Верховного суда Соединенных Штатов, Закон о регулировании лоббиз-ма, общие положения о правительственных органах и план реорганизации (1977 г., № 1), "исключительный аппарат Президента", акты о национальном чрезвычайном положении и военных полномочиях, Закон о реформе гражданской службы.

Детально регламентирован статус граждан. Действует Закон о гражданских правах. Подробно урегулированы положения об избирательном праве граждан и выборах. Есть Закон о федеральных избирательных кампаниях.

Американская конституционная доктрина и практика уделяют большое внимание механизму согласования правовых актов штатов. Как отмечают специалисты Института законодательства и сравнительного правоведения, федеральное законодательство не может обеспечить должный уровень унификации или единообразия правового регулирования на всей территории США. Сфера действия федерального законодательства ограничена Конституцией США, в которой закреплено жесткое разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Федеральные законы,

¹ См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993.

1. Конституционное право 195

нарушающие права штатов, могут быть признаны Верховным судом США неконституционными. Решительно противятся вмешательству федерации и органы власти штатов, создавшие специальные институты координации законодательной политики.

Действует Совет правительств штатов как коллективный орган правительств всех штатов, представленных губернатором и двумя законодателями от каждого штата. У него есть четыре региональных представительства. Совет оказы