Сравнительно-правовой анализ в федерациях и объединениях конфедеративного типа

Обращаясь еще к одной разновидности государственных объединений, выделим прежде всего их специфические черты. Речь идет о межгосударственных объединениях особого рода, представляющих собой сложноорганизованное государство. Федеративные государства как результат межгосударственных объединений обладают новым качеством, поскольку являются единым государством с присущими ему элементами организации федеральной власти и ее институтов, территорией, гражданами и т. д. Устройство правовой системы также подчинено целям и принципам федеративного государства.

Правовая система выступает как целостный нормативно-правовой массив, развивающийся на основе общих принципов. При всей специфичности разных федераций к таким принципам можно отнести, во-первых, двухуровневое построение – когда выделяется "правовое поле" как собственно федерации, так и собственно ее субъектов (республик, штатов, земель и т. п.), во-вторых, обеспечение необходимого единства двух подсистем общефедеральной правовой системы, в-третьих, использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования правовых актов и действий по линии федерации и ее субъектов.

Отсюда объектами сравнительно-правового анализа являются сравнение федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, соответствующих актов ("вертикальное сравнение") и сопоставление нормативно-правовых массивов субъектов

142 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

федерации ("горизонтальное сравнение"). В общих случаях целью сравнительно-правового изучения является нахождение той меры "общего" и "особенного", которая обеспечивает правовое единство и правовое многообразие в рамках общефедеральной правовой системы, целостность и непротиворечивость ее развития. Критерии анализа и оценки правовых актов и действий определяются общими целями и конституционными принципами в федеративном государстве. Устойчивость конституции и ее институтов, гармоничное экономическое и социальное развитие федерации служат свидетельством правильной ориентации обеих подсистем ее общей правовой системы.

Рассмотрим подробнее эти проблемы на примере Российской Федерации¹ и ряда зарубежных федераций².

В Союзе ССР как федеративном государстве внутрифедераль-ное сравнительно-правовое изучение преследовало ограниченные цели. Речь шла скорее всего о выявлении различий в конституциях и законодательстве союзных и автономных республик и их возможном устранении. Унитаристские правовые начала, содержавшиеся в Конституции и законах Федерации, служили критерием для оценки степени допустимых правовых различий в республиках. Исследований этих вопросов было немного, среди них можно выделить и книги, посвященные анализу основ законодательства соответствующих актов республик³. В них раскрыты общие и специфические моменты, характерные для унифицированной правовой системы Союза ССР, но их нельзя считать лишь достоянием истории. Ряд юридических конструкций, в частности соотношение основ законодательства и кодексов, законов республик сохраняет известный смысл и для современного российского федерализма.

Происходящее в последние годы становление Российской Федерации как суверенного государства сопровождается формированием новой правовой системы, присущей истинной природе конституционно-договорной федерации.

Формирующаяся и стремительно развивающаяся правовая система Российской Федерации характеризуется следующими конституционными признаками:

а) закреплено двухуровневое построение правовой системы России и ее единство (ст. 1, 4, 5 Конституции);

б) урегулированы сферы исключительной и совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции);

в) установлены приоритеты законодательства Федерации и ее субъектов (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции);

г) гарантирована самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере законодательства (ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 76 Конституции);

д) допускается договорно-правовое регулирование внутрифе-деральных отношений (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78 Конституции);

¹ См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995; Лысенко В., Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995.

² См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.

³ См. например: Становление основ общесоюзного законодательства. М., 1972; Проблемы сравнительного исследования законодательства союзных республик. Ташкент, 1974. * См.: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994.

1. Правовые системы конфедераций 143

е) введена общая процедура разрешения юридических споров, коллизий путем отнесения к ведению Федерации федерального коллизионного права (п. "п" ст. 71 Конституции).

Поясним содержание федерального коллизионного права⁴. Речь идет прежде всего о признании федеральных органов государственной власти субъектами, принимающими решения в коллизионных ситуациях.

Устанавливается конституционная презумпция приоритета федерального закона либо нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по основаниям ч. 5, 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Допускается временное правовое регулирование субъектами Российской Федерации вопросов совместного ведения до принятия соответствующего федерального акта.

Может быть установлено правило "перехода компетенции", когда в федеральном законе определяется срок издания субъектами Российской Федерации конкретизирующих законов. В случае нарушений этого срока полномочия субъекта, в том числе по изданию конкретизирующих законов, переходят от субъекта Российской Федерации к федеральным органам, которые осуществляют регулирование до принятия субъектом Российской Федерации конкретизирующего закона, после чего федеральный закон утрачивает силу.

В федеральном законе может быть признана возможность применения законов одного субъекта Российской Федерации на территории другого субъекта Российской Федерации согласно установленным правилам.

Согласование правовых процессов в рамках общей правовой системы достигается благодаря ряду строгих правил. Во-первых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы Российской Федерации и интересы ее субъектов, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.

Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации обязаны направлять законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации проекты федеральных законодательных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Органы представительной власти субъектов Российской Федерации рассматривают проекты федеральных законодательных актов и дают по ним заключения, которые учитываются при доработке и обсуждении законопроектов в Федеральном Собрании.

Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти вправе согласовывать проекты важнейших правовых актов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут согласовывать проекты законодательных и иных право-

144 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

вых актов с соответствующими федеральными органами государственной власти.

В ходе согласования проектов законодательных и иных правовых актов преодолеваются разногласия и обеспечивается общий подход к их содержанию. При наличии неустраненных разногласий к проекту правового акта прилагается их мотивированный перечень, который подлежит обсуждению в процессе рассмотрения и принятия соответствующего правового акта.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны согласовывать свои действия в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации и положениями конституций и уставов ее субъектов.

Согласованные действия органов государственной власти означают информирование, получение согласия, отсутствие возражений, совместные программы и мероприятия.

Процедуры урегулирования разногласий и споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов устанавливаются в специальном законе, в иных законах, а также в договорах (соглашениях). В законах Российской Федерации и ее субъектов о статусе органов государственной власти определяются упомянутые процедуры рассмотрения разногласий, выработки общей позиции по спорным вопросам и принятия согласованных решений.

Поясним более подробно некоторые аспекты соотношения актов Федерации и ее субъектов. Используем для этого "Аналитический обзор Конституций республик, входящих в состав Российской Федерации", подготовленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения в ноябре 1994 г.

Свой статус в Российской Федерации республики определяют по-разному. В Конституциях республик Саха (Якутия), Башкортостан, Коми, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия указывается, что они являются субъектами Российской Федерации. Вместе с тем в Конституции Республики Башкортостан в противоречие с Конституцией Российской Федерации указывается, что "отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными" (ст. 70). В ряде республик конституционное определение их статуса в составе Российской Федерации еще более расходится с положениями Конституции Российской Федерации. Так, в ст. 50 Конституции Республики Татарстан указывается, что она "самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства". Из ст. 61 Конституции Республики Татарстан следует, что республика рассматривает себя как "суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией – Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения".

В Конституциях республик Татарстан (п. 3 ст. 89), Саха (Якутия) (ст. 69), Башкортостан (п. 3 ст. 88), Тыва (п. 1 ст. 93), Ингушетия (п. 3 ст. 54) при определении вопросов ведения законодательного органа либо Президента указывается на право республики опреде-

1. Правовые системы конфедераций 145

лять и осуществлять внешнюю и внутреннюю политику республики. Между тем, согласно п. "е" и "к"ст. 71 Конституции Российской Федерации, "установление основ федеральной политики... в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации" внешняя политика и международные отношения Российской Федерации отнесены к ведению Российской Федерации.

К числу положений конституций республик, искажающих принципы федеративного устройства России, относится положение Конституции Республики Тыва, устанавливающее право этой Республики объявлять военное положение.

Государственная власть республик строится на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. В структуре высших законодательных и исполнительных органов наблюдается значительное разнообразие.

Высшим представительным, законодательным и контрольным органом Республики Саха (Якутия) является Государственное Собрание (Ил Трумэн) – парламент Республики. Оно состоит из двух палат (Палаты Республики и Палаты Представителей) и избирается сроком на 5 лет. Порядок деятельности Государственного Собрания и его палат устанавливается конституционным законом Республики Саха (Якутия) и регламентами.

Правительство Республики Саха (Якутия) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики. Председатель Правительства Республики Саха (Якутия) руководит и организует работу Правительства. Палата Республики может выразить недоверие Правительству, что приводит к отставке последнего.

В Республике Коми высшим представительным и законодательным органом власти является Государственный Совет, состоящий из 50 депутатов и избираемый сроком на 4 года. Высшими органами исполнительной власти в Республике Коми являются Глава Республики Коми и возглавляемое им Правительство. Глава Республики Коми является главой государства и возглавляет Правительство, избирается сроком на 4 года и не более двух сроков подряд. Полномочия Главы Республики не могут быть использованы для изменения государственного устройства Республики, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти (ст. 86). Глава Республики Коми обладает правом отлагательного вето в отношении принятых законов.

Статус Правительства Республики Коми в Конституции подробно не определяется.

В Конституции Российской Федерации установлены положения о том, что в Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Введение этого положения привело к возникновению противоречия норм Конституции Республики Татарстан Конституции Российской Федерации, так как в Конституции Республики Татарстан местные Советы народных депутатов характеризуются одновременно и как основные

146 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

звенья местного самоуправления, и как представительные органы государственной власти (ст. 2 гл. 13).

В Республике Саха (Якутия) выделяются два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление (ст. 108). Система местного государственного управления действует в районах и городах республиканского подчинения. Представительные органы местной власти и местной администрации в этих территориальных единицах являются органами местного государственного управления. В иных территориальных единицах осуществляется местное самоуправление и действуют органы местного самоуправления (выборные и иные) (ст. ПО).

И в экономической сфере приходится иметь дело не только с федеральными законами. В потоке правотворчества все более стремительно развивается законодательство субъектов Федерации.

В совместной компетенции органов Федерации и ее субъектов – десять отраслей законодательства. Из них к экономической сфере относятся вопросы административного, трудового, земельного, жилищного законодательства, законодательства о недрах, лесах, водах; установление общих принципов налогообложения и сборов (ст. 72 Конституции). Вопрос в том, как вычленить объекты законодательного регулирования субъектов Федерации, как определить их там, где республики, области самостоятельны.

Законы, регулирующие режим собственности, были приняты в республиках, в Карелии такой Закон принят 30 марта 1991 г., в Якутии – 2 марта 1991 г. Сходные ранее с союзным, а потом с федеральным законом, они отличаются либо признанием собственности республик на объекты федеральной собственности, либо договорным разграничением государственной собственности, часть которой передается центру. В Конституции Республики Тыва к национальному достоянию республики отнесены земля, недра, воды, леса и все виды собственности, находящиеся на ее территории. Во всех случаях отступления от Конституции России налицо.

В ряде республик приняты законы о приватизации государственных и муниципальных предприятий, жилищного фонда, где многие нормы воспроизводят соответствующие статьи федеральных законов. Там же, где есть особенности, они носят скорее процедурный характер, реальной специфики немного. Хотя, в частности, в отношении муниципальных предприятий в зонах республик могло бы содержаться больше конкретных решений.

Особняком выглядит Кодекс торгового оборота Республики Калмыкия, который воспроизвел многие положения известной Международной конвенции о договорах купли-продажи. К тому же предмет его регулирования – федеральный.

Области и другие субъекты переходят к регулированию собственности на своей территории. В Ярославской области принят Закон о государственной собственности области. В уставах некоторых областей регулируются вопросы областной собственности – ее состав, порядок владения, пользования и распоряжения, учет и составление реестра, полномочий законодательных и исполнительных органов.

1. Правовые системы конфедераций 147

Субъекты Федерации вправе регулировать бюджетные вопросы, и прежде всего утверждение бюджета в соответствии с законодательными основами бюджетного устройства Федерации. В Республике Карелия в 1991 г. принимается Закон о государственной бюджетной системе АССР в 1991 г., в 1992 г. – Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия". Ежегодные законы о бюджете дополняются и в других республиках законами о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, например, в Республике Саха (Якутия). В них содержатся совпадающие с аналогичным федеральным законом нормативные понятия бюджета, бюджетной системы, бюджетного процесса и т. д. В Законе Республики Саха (Якутия) есть статья о порядке изменений в налоговом законодательстве, статьи о чрезвычайном бюджете. Но ни в одном законе не регламентирована процедура составления, утверждения и исполнения местных бюджетов. Между тем именно здесь компетенция республики особенно широка.

Новым для краев, областей является более широкое регулирование вопросов своей бюджетной деятельности. Опыт здесь пока невелик. Так, Государственная Дума Ярославской области приняла Закон "Об областном бюджете на II полугодие 1994 г.", в котором утверждены ставки налога на прибыль, зачисляемого в бюджет области, ставка налога на имущество предприятий, нормативы отчислений в областной бюджет и бюджеты городов и районов, дотации в 1995 г.

Законодательное собрание Тверской области утвердило "Временное положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе". Но оно в основном совпадает с упомянутыми законами республик по содержанию и, к сожалению, столь же скупо регулирует порядок подготовки и принятия местных бюджетов.

Особое внимание субъекты Федерации уделяют налоговому законодательству. Закон Республики Саха (Якутия) "О налоговой, ценовой и бюджетной системе на 1993 г." признал действие федеральных налоговых законов. Причем в них были внесены дополнения (?!) – в ст. 7 Закона "О налоге на прибыль предприятий и организаций" введен налог на сверхприбыль предприятий, налог на валютные доходы предприятий. Здесь явно преувеличен объем компетенции республики.

К совместному ведению Федерации и субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов. В краях, областях первыми законами стали законы и иные акты о налогах. В Пермской области – Закон о снижении налогов на прибыль и на имущество, в Санкт-Петербурге введены новые местные налоги, в Москве изменены ставки налогов, иногда вопреки федеральному закону. Законодательное собрание Тверской области в мае 1994 г. приняло постановление "Об установлении налоговых ставок и предоставлении налоговых льгот", в июне утверждено "Положение о порядке предоставления налоговых льгот в Тверской области в доле средств, зачисляемых в областной бюджет".

Готовятся законы о местных налогах, которые не должны быть произвольными. В Санкт-Петербурге действуют утвержденные мэ-

148 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

ром Положения о налоге на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, о целевом сборе на содержание правоохранительных органов, о транспортном налоге. Но это – компетенция законодательного органа.

В ряде республик (Башкортостан, Саха и др.) приняты законы о банках и банковской деятельности, хотя подобные акты относятся к компетенции Федерации.

Субъекты Федерации обладают широкой компетенцией в сфере земельных отношений и природопользования. В Воронежской области принят Закон о регулировании земельных отношений. Речь идет об определении состава земель, принципов и порядка землепользования, предоставления и изъятия земельных участков, наделения ими хозяйствующих субъектов для реализации федеральных и локальных программ, об установлении ставок земельного налога, арендной платы. Земельные кодексы республик придется корректировать с учетом нового Земельного кодекса России. А в краях, областях возможны законы о порядке землепользования.

Региональное экономическое правотворчество развивается и по другим направлениям. Это Законы о дорожном фонде, о занятости населения, об индексации денежных доходов и сбережений граждан, о недрах, о лесах, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, об охране труда, о внешнеэкономической деятельности, Земельный кодекс. И здесь обнаруживается либо превышение объема законодательных полномочий субъектов Федерации, либо дублирование положений федеральных законов и нарастание правовой инфляции.

Законодательство американских штатов отличается большим разнообразием, что объясняется историей их существования и объединения как самостоятельных образований. Весьма специфичны конституции штатов. Так, Конституция штата Массачусетс (1780 г.) закрепляет декларацию прав жителей, форму правления и законодательную власть – генеральное собрание, исполнительную власть, включая совет при губернаторе, судебную власть. Выделена глава об университете в Кембридже и поощрении наук. Позже внесен ряд поправок, и в издании Конституции 1989 г. ее текст заметно изменен.

Конституция штата Иллинойс (1970 г.) начинается с билля о правах, затем дается характеристика властей штата, муниципалитетов, территориальных единиц местного самоуправления. Выделена ст. VIII "Финансы", ст. IX "Налоги", ст. X "Образование", ст. XI "Окружающая среда". Конституция штата Вирджиния действует с 1830 г., изменялась в 1851, 1870, 1902 гг. В нынешнем виде одобрена народным голосованием в 1971 г. Ее разделы – билль о правах граждан, выборы должностного лица, разделение властей, местное самоуправление, образование, корпорации, налоги и финансы, консервация (природных исторических мест) – изменены.

Компетенция штатов в сфере законодательства очень широка. Уже в 1848 г. в штате Нью-Йорк были приняты Кодексы гражданского и уголовного судопроизводства, в 1872 г. – гражданский кодекс штата Калифорния, позже в ряде штатов принимаются уго-

1. Правовые системы конфедераций 149

ловные кодексы. В XX в. еще быстрее развивается экономическое и социальное законодательство, но его противоречивость создавала немало трудностей. Уже более столетия действует национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. Возникает потребность в модельных законах, призванных формировать единообразные законы штатов.

Штаты по своему усмотрению определяют время их одобрения и нормативный объем, приемлемый для них.

В 1952 г. опубликован единообразный Торговый кодекс, в 1962 г. – Примерный уголовный кодекс. В 1980 г. принят модельный Закон о предпринимательских корпорациях. В нем есть глава об общих положениях (требования и документы, сборы) об учреждении, целях и полномочиях корпораций, офисе, акционерах, директорах и должностных лицах, о стандартах их поведения.

Как видно, в США сохранение разделения "правовых полей" Федерации и штатов дополняется модельным законотворчеством, которое способствует большему единообразию законов в штатах.

Правовая система США построена на основе сочетания принципа юридической субординации, с одной стороны, с юридической самостоятельностью – с другой. Конституция установила: а) круг законодательной компетенции Конгресса; б) запрет для штатов на заключение договоров, вступление в союзы, на право заниматься денежным обращением, принимать законы, имеющие обратную силу или нарушающие обязательства по договорам, и т. п.; в) равное отношение в каждом из штатов к официальным актам и документам любого другого штата, причем Конгресс вправе путем принятия законов общего применения определять способ подтверждения указанных актов и документов; г) возможность единообразных законов и правил; д) способы регулирования отношений между штатами.

Федеральное законодательство развивается в общих конституционных рамках, но с очевидным их превышением. Многообразие законов служит тому объяснением¹. Акты Конгресса публикуются в серии "Паблик Ло" и в конце года сводятся воедино и публикуются в хронологическом порядке их принятия в Полном собрании Законов США. Свод законов содержит законодательные нормы, объединяемые по предметам их регулирования. Свод состоит из 50 титулов, подразделяемых на части, главы и параграфы.

В Федеративной Республике Германия правовая система построена на основе четкого распределения компетенции между Федерацией и землями. Приоритет федерального права над правом земель и строгие требования "юридической субординации" сочетаются с обеспечением за землей государственных полномочий и задач, выполняемых ею при отсутствии в Конституции иного регулирования (ст. 30, 31). Статья 37 Конституции ФРГ предусматривает федеральное принуждение, если земля не выполняет возложенных на нее Конституцией и федеральными законами своих федеральных обязанностей (дача обязательных указаний и др.).

¹ См.: Соединенные штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993.

150 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

В Конституции ФРГ разграничение законодательной компетенции Федерации и земель проводится путем установления исключительной и конкурирующей законодательной компетенции Федерации.

В сфере исключительной законодательной компетенции Федерации земли обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом.

В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами.

В этой сфере Федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании, поскольку вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель; регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или страны в целом. Этого требует соблюдение правового или экономического единства.

Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по следующим вопросам:

– иностранные дела, а также оборона, включая защиту гражданского населения;

– гражданство в Федерации;

– свобода передвижения, паспортный режим, иммиграция и эмиграция;

– валюта, денежное обращение и чеканка монеты, режим мер и весов;

– таможенное и торговое единство территории, договоры о торговле и судоходстве, свобода товарного обращения, оборот товаров и платежей с заграницей, включая таможенную и пограничную охрану;

– федеральные железные дороги и воздушное сообщение;

– почта, телесвязь;

– правовое положение лиц, находящихся на службе Федерации и непосредственно федеральных корпораций публичного права;

– правовая охрана промышленной собственности, авторское право и право издания;

– сотрудничество Федерации и земель в области уголовной полиции, для охраны основ свободного демократического строя, существования и безопасности Федерации или земли, для защиты от внешних угроз, международная борьба с преступностью, статистика для целей Федерации.

Конкурирующая законодательная компетенция распространяется на следующие области:

гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвокатуру, нотариат и юридическую консультацию;

акты гражданского состояния;

право союзов и собраний;

1. Правовые системы конфедераций 151

право иностранцев на пребывание и поселение;

законодательство об оружии и взрывчатых веществах;

охрану немецкого культурного достояния от вывоза за границу;

вопросы беженцев и изгнанников;

публичное социальное обеспечение;

гражданство в землях;

военные убытки и их возмещение; хозяйственное право (горное дело, промышленность, энергетическое хозяйство, ремесла, кустарная промышленность, торговля, банковское и биржевое дело, частное страхование);

производство и использование ядерной энергии в мирных целях, сооружение и эксплуатацию установок, предназначенных для этих целей, защиту от опасностей, возникающих при высвобождении ядерной энергии или вследствие ионизирующего излучения, и устранение радиоактивных материалов;

регулирование субсидий на образование и содействие научным исследованиям и т. д.;

оборот земельных участков, земельное право и сельскохозяйственную аренду, а также жилищное дело, расселение, общежития;

мероприятия против общеопасных и заразных заболеваний людей и животных;

защиту в обороте продовольствия и деликатесов, предметов первой необходимости, фуража, семенного и посадочного материала для сельского и лесного хозяйства, защиту растений от болезней и вредителей, а также защиту животных;

судоходство в открытом море и в прибрежных водах, судоходство по внутренним водам, метеорологическую службу;

дорожное движение, автомобильный транспорт, сооружение и поддержание автострад, а также взимание и распределение сборов за использование транспортных средств, общественных дорог.

Статья 75 Конституции предусматривает типовое законодательство Федерации при наличии определенных предпосылок (ст. 72) по вопросам правового положения лиц на публичной службе земель, общин и других корпораций публичного права, общих принципов высшего образования, общего положения печати и кино, охраны природы, распределения земли, регистрации населения.

Обратимся к Швейцарии и ее Конституции 1874 г. После длительных периодов ее децентрализованного устройства как союза кантонов с XIII в. наступает период конца XVIII – начала XIX в., когда она явно усиливается централизацией. Конституция 1874 г. оформила Швейцарию формально как конфедерацию, но это, несомненно, федерация. Полномочия центральной власти увеличились в военной области, в сфере безопасности, в унификации гражданского права, в гидросооружениях, охране лесов, в трудовом, банковском деле. В последующем десятилетии Конституция менялась много раз. С 1891 по 1979 г. было представлено 179 народных инициатив для внесения поправок. К апрелю 1989 г. внесено 114 поправок, отклонено – 115¹.

¹ Подробнее см.: Современные зарубежные Конституции. М, 1992. С. 200–207.

152 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Доминирующая тенденция – последовательное расширение прав федерации за счет полномочий кантонов. Соответствующие изменения Конституции в первой половине XX в. сопровождаются принятием многих федеральных законов и кодексов (сначала гражданского, а затем уголовного). Этот процесс нарастает во второй половине века с принятием законов о навигации и дорожном движении, воздушном и морском сообщении, о нефтепроводном транспорте, о защите от радиации, об ограничении права собственности и по мотивам общих интересов в социальной сфере.

Изменения границ между исключительной и конкурирующей компетенцией стали систематическими.

И тем не менее весьма показателен подробный перечень объектов законодательного регулирования, содержащийся в Конституции. Суверенитет кантонов ограничивается только федеральной Конституцией, и они вправе осуществлять законодательство по широкому кругу вопросов и даже заключать между собой соглашения по вопросам законодательства, управления и правосудия (ст. 7.2). Используемые понятия "федеральное законодательство", "законодательство, законодательные положения конфедерации", "кантонское право", "постановления, предписания общего значения", "право кантонов в законодательном порядке решить", "кантоны под надзором конфедерации приводят в исполнение соответствующие законы" иллюстрируют широкий набор правотворческих средств. По сути дела, содержание статей 20–69 наполнено разнообразными средствами такого рода.

Таковы аспекты сравнительного правоведения, выявленные в правовых системах федеративных государств. Более изолированными являются правовые системы в рамках их сопоставления, проводимого с учетом узкого круга общих принципов и норм. Приведем пример.

В декабре 1981 г. Республика Сенегал и Республика Гамбия подписали Пакт о создании Конфедерации Сенегамбия. Пакт вступил в силу после его ратификации парламентами обеих стран. В рамках Пакта для реализации предусмотренных им целей Конфедерации было заключено 17 протоколов (например, об объединении сил обороны и безопасности, о координации в области международной политики, о координации политики в области информации, об экономическом союзе и др.). Конфедерация просуществовала до октября 1989 г. и распалась из-за нежелания Гамбии пойти на создание ничем не ограниченного таможенного союза. В рамках Пакта предусматривалось, что государства устанавливают протоколами применения реализацию установленных целей. Общими институтами Конфедерации являются: Президент, Вице-Президент Конфедерации, Совет министров Конфедерации, Конфедеральное собрание.

В области обороны и безопасности Президент определяет по согласованию с Вице-Президентом политику Конфедерации. Он координирует политику государств по вопросам, входящим в компетенцию Конфедерации. Президент по согласованию с Вице-Прези-

1. Правовые системы конфедераций 153

дентом производит назначения на все конфедеральные должности. Президент распоряжается вооруженными силами и силами безопасности Конфедерации. Он несет ответственность за оборону и безопасность Конфедерации. Установлено, что протокол определит порядок применения этого положения в соответствии с конституционными нормами каждого государства. На основе действующих конституционных норм Гамбии Президент Республики Гамбия остается главнокомандующим вооруженными силами Гамбии.

Совет министров состоит из членов, которые назначаются Президентом Конфедерации по согласованию с Вице-Президентом. Президент и Вице-Президент Конфедерации являются соответственно Председателем и заместителем Председателя Совета министров.

Совет министров рассматривает вопросы, которые передаются ему Президентом.

Конфедеральное собрание состоит из депутатов, которые выбираются Палатой представителей Гамбии (1/3) и Национальным собранием Сенегала (2/3) из своих членов. Собрание избирает председателя и устанавливает внутренний регламент. Конфедеральное собрание обсуждает вопросы, представляющие общий интерес. Кроме того, Президент Конфедерации может поставить на голосование Конфедерального собрания любой проект, имеющий для Конфедерации важное социальное, экономическое или финансовое значение.

Инициатива проектов (т. е. правительственных актов) или предложений (т. е. проектов, исходящих от депутатов) принадлежит Президенту, Вице-Президенту и депутатам Конфедерального собрания. Конфедеральное собрание собирается в случае, когда законопроект вносится Президентом или Вице-Президентом, а также по требованию 1/3 депутатов.

Правила, касающиеся представления законопроектов Президентом и Вице-Президентом, голосования по ним или по предложениям и их промульгации Президентом, будут установлены протоколом применения.

Любое разногласие относительно толкования Пакта и его применения представляется Президенту, который выносит решение по согласованию с Вице-Президентом.

Каждое государство может заключать международные соглашения в соответствии со своей конституцией. Без ущерба для положений ст. 10 Хартии ООН в случае противоречия между настоящим Пактом и другими международными соглашениями действуют положения Пакта.

Конфедеральное собрание собирается каждые два года и подготавливает доклад о деятельности Конфедерации, который представляется Президенту и Вице-Президенту Конфедерации, а также государствам. После представления доклада созывается Конференция представителей правительств государств для изменения Пакта, если того требует одно из государств.

Протоколы применения являются составной частью Пакта, и если иное не оговорено, то ссылка на Пакт является также ссылкой на эти протоколы.

154 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Заключенный в апреле 1996 г. Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии дает, по нашему мнению, иллюстрацию разновидности более развитой конфедерации. С юридической точки зрения правовые системы названных государств будут развиваться под сильным влиянием норм Сообщества. Имеются в виду единая нормативно-правовая база для свободной экономической деятельности, унифицированная система регулирования налогов, государственной поддержки инвестиций, охраны труда, общего таможенного пространства (ст. 4), обеспечение равных прав граждан (ст. 8), унификация норм в области охраны труда, страхования, социальной гигиены (ст. 8). Особо выделим ст. 13, в которой говорится о решениях Высшего Совета и Исполнительного комитета, подлежащих либо непосредственному их исполнению без ущерба Конституции сторон, либо трансформации в национальное законодательство.