Сравнительный анализ законодательств государств – участников Содружества Независимых Государств

В последние годы на политической карте мира появилось еще одно межгосударственное объединение – Содружество Независимых Государств (СНГ). Оно возникло в конце 1991 г. в результате сложных и противоречивых процессов, приведших к распаду Союза ССР. Стремление сохранить историческую общность народов и сложившиеся между ними связи, обеспечить самостоятельное и независимое развитие новых государств – бывших союзных республик, укрепить отношения всестороннего сотрудничества на основе общепризнанных принципов и норм международного права побудили сначала три, а позднее и девять стран образовать Содружество. 8 декабря 1991 г. в Минске было подписано Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. Ввиду важности приведем его наиболее значительные положения, повлиявшие на развитие национальных правовых систем, законодательств в рамках СНГ.

Государства – участники СНГ гарантируют своим гражданам независимо от их национальности или иных различий равные права и свободы. Каждая из Договаривающихся Сторон гарантирует гражданам других Сторон, а также лицам без гражданства, проживающим на ее территории, независимо от их национальной принадлежности или иных различий гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы в соответствии с общепризнанными международными нормами о правах человека. Желая способствовать выражению, сохранению и развитию этнической, религиозной самобытности населяющих их территории национальных меньшинств и сложившихся уникальных этнокультурных регионов, Стороны берут их под свою защиту.

Государства Содружества выразили намерение развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, науки, торговли, в гу-

2. Анализ законодательств стран СНГ 155

манитарной и иных областях, содействовать широкому информационному обмену, добросовестно и неукоснительно соблюдать взаимные обязательства.

Признано необходимым заключить соглашения о сотрудничестве в указанных областях.

Выражено понимание и уважение территориальной целостности друг друга и неприкосновенности существующих границ в рамках Содружества. Гарантируется открытость границ, свобода передвижения граждан и передачи информации в рамках Содружества.

Государства – члены Содружества решили сотрудничать в обеспечении международного мира и безопасности, осуществлении эффективных мер сокращения вооружений и военных расходов. Они стремятся к ликвидации всех ядерных вооружений, всеобщему и полному разоружению под строгим международным контролем.

Стороны будут уважать стремление друг друга к достижению статуса безъядерного государства.

Государства – члены Содружества будут сохранять и поддерживать под объединенным командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием, порядок осуществления которого регулируется специальным Соглашением. Стороны обязуются проводить согласованную политику по вопросам социальной защиты и пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей.

Государства Содружества признали, что к сфере их совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты Содружества, относятся:

– координация внешнеполитической деятельности;

– сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики;

– сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;

– сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности;

– вопросы миграционной политики;

– борьба с организованной преступностью.

Споры относительно толкования и применения норм Соглашения подлежат разрешению путем переговоров между соответствующими органами, а при необходимости – на уровне глав правительств и государств.

В Соглашении установлено, что с момента его подписания на территориях подписавших его государств не допускается применение норм третьих государств, в том числе бывшего Союза ССР. Гарантируется выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР. Соглашение не затрагивает обязательств Договаривающихся Сторон в отношении третьих государств. Соглашение открыто для присоединения всех государств – членов бывшего Союза ССР, а также иных государств, разделяющих цели и принципы данного Соглашения.

156 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Среди институтов Содружества видное место занимает Межпарламентская Ассамблея (МПА), состоящая из парламентских делегаций государств – участников Соглашения о Межпарламентской Ассамблее. Подписано 27 марта 1992 г., позднее принят ее Регламент. Межпарламентская Ассамблея имеет право:

обсуждать политические и социально-экономические вопросы, требующие согласования Сторонами;

рассматривать вопросы парламентского сотрудничества;

разрабатывать и направлять предложения парламентам, являющимся сторонами настоящего Соглашения, Совету глав государств, Совету глав правительств государств – участников СНГ.

Решения Межпарламентской Ассамблеи по обсуждаемым вопросам принимаются на основе общего согласия (консенсуса). Межпарламентская Ассамблея принимает свои решения в форме следующих актов: заявлений, обращений, рекомендаций, предложений. Межпарламентская Ассамблея может разрабатывать рекомендательные законодательные акты (модельные) по вопросам, находящимся в сфере общих интересов Сторон.

Организацию деятельности Межпарламентской Ассамблеи осуществляет Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций.

Сказанное позволяет понять природу, общее и особенное в развитии национальных законодательств государств Содружества. Уже развернулись сравнительно-правовые исследования в данной области. Систематически выходят в свет общие и тематические обзоры законодательства¹, издается "Вестник Межпарламентской Ассамблеи", содержащий ее решения и законы государств-участников, материалы конференций и консультативных семинаров. Вырабатываются общие концепции правотворчества. Все это облегчает как понимание природы нового нормативно-правового массива в государствах, так и возможность сближения национальных законодательств.

Выше уже говорилось о том, что в законодательстве каждого государства отражаются как специфические, национально-государственные особенности, так и общие черты, характерные для группы государств или типичные для всех или многих государств. В таком же положении находится национальное законодательство государств – участников СНГ. Вырастая из массива правовой системы бывшего Союза ССР, "питаясь" ее концепциями и отраслями, институтами и нормами, законодательство бывших республик Союза, а ныне суверенных государств несет в себе следы прошлого и ростки нового. Нелегко решаются вопросы сочетания правовой преемственности и правовых новаций при проведении масштабных политических, экономических и социальных преобразований.

Напомним, что законодательство бывшего Союза ССР развивалось преимущественно как законодательство унитарного госу-

¹ См., например: Сравнительный обзор законодательства государств – участников СНГ. Информационный сборник. Ч. I, ч. II. М., 1995.

2. Анализ законодательств стран СНГ 157

дарства. Многие акты в сферах жизнеобеспечения общества являлись союзными. Поэтому стремительный разрыв со всем нормативным массивом СССР создал в суверенных государствах и в рамках Содружества немало правовых "вакуумов". А это привело к обострению хозяйственных, трудовых, транспортных, военных и иных вопросов, разрыву традиционных связей. Эти пробелы трудно заполнить быстро, в связи с чем встала задача определения объема и пределов правопреемственности, т. е. возможного использования актов и норм бывшего Союза ССР. Ее решение осуществлялось двояким путем.

Первый путь: сферы применения актов бывшего Союза ССР внутри каждого государства определяются им самостоятельно. В частности, в актах о ратификации Соглашения о создании СНГ Верховные Советы России, Казахстана и других государств допустили действие норм бывшего Союза ССР на своих территориях в части, не противоречащей конституциям и законам республик, Соглашению о создании СНГ.

Второй путь: было признано важным определить сферы и общие критерии применения актов бывшего Союза ССР. К таким сферам можно отнести транзитный транспорт, единую энергетическую систему, включая ядерное производство, связь и информацию, общеэкологические программы, профилактику и борьбу с массовыми заболеваниями, обеспечение трудовых и социальных прав граждан, оказание правовой помощи и др.

Потребовалось определить общие критерии применения подобных актов в случаях, когда: нет актов Содружества; отсутствуют схожие акты государств-участников, их акты лишь частично охватывают те или иные общие вопросы; акты бывшего Союза не противоречат соглашениям в рамках СНГ и конституциям государств – участников СНГ. Причем имеются в виду не только законы, но и подзаконные акты.

Еще более трудная проблема связана с формированием, обновлением и развитием законодательства каждого государства СНГ. Проведение реформ потребовало быстрого создания их законодательной базы, и эту задачу решали стремительно, а иногда даже поспешно. Тем не менее за прошедшие годы удалось существенно обновить законодательство суверенных государств, не отходя в принципе от сложившейся структуры отраслей законодательства. Во-первых, принимались законодательные акты по вопросам, которые ранее вообще не были урегулированы; во-вторых, издавались законы по вопросам, которые ранее регулировались подзаконными актами; в-третьих, законы вводили новые правовые принципы, их содержанием стали новые правовые решения по вопросам власти, собственности, труда, предпринимательства. Все это благоприятным образом повлияло на ход социально-экономического развития, хотя вновь возникшие юридические противоречия породили дополнительные трудности.

Развитие законодательства в публичной сфере протекает примерно в общем русле с учетом концепций правового государства и разделения властей, местного самоуправления.

158 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Для развития законодательства отраслей "частного права" характерны общие принципы и институты правового регулирования. Причем не только корни прошлой правовой системы, но и острая потребность экономического взаимодействия государств – участников СНГ и укрепления прочных хозяйственных связей предприятий в рамках Экономического союза обусловливают устойчивую тенденцию сходства правовых решений. Новые гражданские кодексы в государствах СНГ готовятся и принимаются на единой научно-методологической основе.

Есть, разумеется, и немало особенностей в развитии названных отраслей, их можно обнаружить не столько в содержании правовых актов и норм, сколько в способах построения отраслей законодательства, в опосредовании предметов законодательного регулирования. Например, в России действовал Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности, в Республике Беларусь – Закон о предпринимательстве, в Казахстане – Закон о предприятиях, Закон о хозяйственных товариществах и акционерных обществах, Закон о защите и поддержке частного предпринимательства, в Таджикистане – Закон о предпринимательской деятельности. При этом очевидны разные значения и объемы некоторых нормативных понятий и терминов, используемых в этих законах.

В социальной сфере внесение большего или меньшего объема поправок и изменений в трудовые кодексы сочетается с курсом на принятие законов о занятости населения, Закона Республики Казахстан об иммиграции, Закона Республики Таджикистан об охране труда.

Сравнение конституционного статуса граждан в государствах СНГ свидетельствует о его очевидной общности. Бесспорно, сказывается влияние общих концепций прав человека и международных пактов. Тем не менее в регулировании избирательных, имущественных и иных прав граждан, института двойного гражданства есть различия.

Неодинаковыми оказались темпы законодательного развития государств ввиду разных целей и масштабов экономических и иных реформ, этапов их проведения, а также конкретной общественной ситуации. Так, в России с лета 1990 г. до середины 1993 г. принято свыше 320 законов. В Республике Беларусь за двенадцатый созыв Верховного Совета в период 1990–1993 гг. принято около 430 законов и постановлений нормативного характера. А для сравнения укажем, что в этой же республике за предыдущие одиннадцать созывов (1938–1990 гг.) принято 214 законов и 248 указов, утвержденных Верховным Советом. На I – X сессиях Верховного Совета Республики Казахстан двенадцатого созыва принято 244 закона.

Наблюдается неравномерность развития отдельных отраслей законодательства в государствах СНГ. Сначала быстрее развивалось законодательство в государственной сфере, в связи с изменением статуса республик и приобретением ими свойств суверенных государств. Затем законодательство интенсивно и масштабно менялось в России, на Украине и в значительно меньшей степени в

2. Анализ законодательств стран СНГ 159

Республике Таджикистан, в Республике Армения, Республике Азербайджан. Ввиду остроконфликтных ситуаций в этих республиках в меньшей степени обновилось экономическое и социальное законодательство в отличие от ускоренного развития этих областей законодательства, например, в Республике Казахстан и Республике Беларусь.

Заметны диспропорции в развитии отдельных институтов внутри отраслей законодательства. По вполне очевидным причинам быстрее менялось, к примеру, законодательство о выборах, о местных органах, принимались законы об институте президента.

Законодательное развитие государств – участников СНГ испытывает сильное воздействие конституционных преобразований. Более или менее обновленное законодательство России, Узбекистана, Казахстана, Кыргызской Республики, Беларуси, Туркменистана, Молдовы явилось благоприятной правовой почвой для принятия в 1992–1994 гг. новых конституций. В республиках, переживающих кризисные государственные ситуации, появлялись – по опыту Польши – "мини-конституции". Таковой можно считать, например, Закон Республики Грузия "О государственной власти" от 6 ноября 1992 г., вызванный к жизни чрезвычайным внутренним и внешним положением страны. Лишь в 1995 г. принята новая Конституция Грузии.

Новые конституции государств СНГ послужили импульсом и прочным юридическим фундаментом развития их законодательства.

С учетом сказанного представляется возможным рассматривать нормативный массив Содружества в следующем виде:

а) акты глав государств и правительств, иных органов СНГ;

б) модельные (рекомендательные) законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи;

в) многосторонние соглашения Содружества;

г) двусторонние договоры государств-участников;

д) акты бывшего Союза ССР;

е) согласованное применение актов национальных законодательств.

На передний план выдвигается задача согласованного развития национальных законодательств, решение которой возможно разными средствами. Это – выработка общих научных концепций, координация программ законодательной деятельности, принятие модельных актов и их эффективное влияние на законодательство государств – участников СНГ. Уже приняты и действуют модельные законодательные акты об экологической безопасности, информационных отношениях, гражданстве, таможенном деле, о регулировании иностранных инвестиций и др. В марте 1994 г. на четвертом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи одобрен перечень рекомендательных законодательных актов, регулирующих хозяйственные отношения в рамках Экономического союза, в феврале 1996 г. – программа модельного законотворчества.

В любом случае обмен правовой информацией и ее использование, изучение и оценка законодательства стало проблемой не толь-

160 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

ко каждого государства – участника СНГ, но и всего Содружества. Поэтому необходимо пользоваться общими приемами анализа, сопоставления и оценки национальных законодательств.

Исходными критериями сопоставления и анализа национальных законодательств государств – участников СНГ являются общность природы государств и их интересов, правовых принципов и источников права, наконец, общей правовой культуры и традиций правотворчества и правоприменения и, не отрицая влияний разных правовых семей, о чем говорилось выше, можно вести речь о своего рода правовой общности в рамках СНГ, которая предопределяет общий курс на сближение их законодательств и расширение сфер применения договоров, соглашений, с одной стороны, унифицированных и модельных актов – с другой.

Принципиальное значение имеет в этом смысле одобренный Межпарламентской Ассамблеей 13 мая 1995 г. Рекомендательный законодательный акт о нормативных правовых актах государств – участников СНГ. Известно, что необходимыми условиями создания правового государства, развития демократии, повышения эффективности правового регулирования, обеспечения правопорядка, охраны прав и свобод личности являются высокое качество нормативных правовых актов, четкий порядок их подготовки, издания, толкования и действия. Настоящий Закон и призван способствовать достижению указанных целей. В нем определены понятие и виды нормативных правовых актов государства – участника СНГ и их соотношение между собой, общий порядок их подготовки, опубликования, действия, разъяснения и систематизации, а также определены способы разрешения юридических коллизий.

В систему нормативных правовых актов государства, подпадающих под действие настоящего Закона, входят: конституция и законы данного государства, имеющие нормативный характер и общегосударственное значение постановления законодательного органа (или его палат), а также имеющие нормативный характер указы президента, постановления правительства, акты министерств и ведомств государства, государственные договоры.

Правотворческий орган – орган государства, управомоченный издавать нормативные правовые акты в соответствии с предоставленными ему полномочиями. Органы законодательной и исполнительной властей издают нормативные правовые акты в пределах полномочий, предоставленных им конституцией и законами государства, Правительство – также указами президента государства, а министерства и ведомства – указами президента и постановлениями правительства государства.

Органы государства вправе делегировать часть своих право-творческих полномочий подведомственным им органам, если это не противоречит конституции и законам государства. В акте о делегировании указывается, какому органу делегируется конкретное полномочие и на какой срок, устанавливаются рамки, в пределах которых орган вправе реализовать делегированное ему полномочие. Орган, которому делегировано то или иное полномочие, не вправе

2. Анализ законодательств стран СНГ 161

его передать другому органу. Орган, издавая нормативный правовой акт в порядке реализации делегированного полномочия, ссылается на закон или иной нормативный правовой акт, которым ему делегировано соответствующее полномочие.

Рекомендуются программы подготовки проектов законов и иных нормативных правовых актов. Подготовка проектов законов и иных нормативных правовых актов государства осуществляется, как правило, на основе программ в целях:

– создания научно обоснованной системы нормативных правовых актов;

– обеспечения гласности в правотворческой деятельности;

– обеспечения комплексного и исследовательского решения правотворческих задач;

– совершенствования организации правоподготовительных работ, аналитической оценки проектов научного прогнозирования эффективности новых правотворческих решений, усиления контроля за органами подготовки проектов нормативных правовых актов.

Законодательный орган государства разрабатывает и утверждает программы законопроектной работы.

Президент государства разрабатывает и утверждает программы подготовки проектов законодательных актов, которые он намерен внести на рассмотрение законодательного органа, а также программы подготовки проектов указов президента государства.

Правительство государства разрабатывает и утверждает программы подготовки проектов законодательных актов, которые правительство намерено внести на рассмотрение законодательного органа, а также программы подготовки проектов постановлений правительства.

Министерства и ведомства государства разрабатывают и утверждают программы подготовки проектов законодательных актов государства, указов президента государства, постановлений правительства государства, разработка которых поручена данному министерству, ведомству или которые они намерены разработать по собственной инициативе, а также проектов нормативных правовых актов данного министерства, ведомства.

Даны рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов, действию законов и иных нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц, толкованию (разъяснению) нормативных правовых актов.

Способами обеспечения законности нормативных правовых актов государства являются:

1) признание акта в установленном порядке неконституционным;

2) обжалование акта в порядке подчиненности;

3) иски и заявления в суд;

4) приостановление действия акта;

5) принесение протеста на принятый акт;

6) признание акта утратившим силу;

7) внесение в акт изменений и дополнений;

Ig2 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

8) государственная регистрация общеобязательных нормативных правовых актов министерств и ведомств.

В случае расхождения закона, иного нормативного правового акта государства с заключенным и ратифицированным в установленном порядке международным договором данного государства или с общепризнанными принципами и нормами международного права применяются правила, установленные этими договорами и нормами.

Порядок разрешения коллизий между законом, иным нормативным правовым актом государства и международным договором определяется законом.

Регулируется государственный учет и регистрация нормативных правовых актов государства.

В 1995–1996 гг. разработан комплекс мер, призванных способствовать формированию общих правовых принципов, источников права, способов сравнения национальных законодательств, актов межгосударственного характера. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации подготовил и представил в Совет Межпарламентской Ассамблеи проекты следующих документов: "Система актов, принимаемых Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ", Положение о рекомендательных (модельных) законодательных актах Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, Методические рекомендации по сравнительному анализу законодательства государств – участников СНГ, "О процедуре исполнения договоров и соглашений, заключенных в рамках СНГ".

Интенсивно развивается в государствах Содружества конституционное, административное, финансовое, уголовное законодательство. Во всех странах Содружества приняты новые конституции. Обновление конституционного законодательства связано с формированием основ государственной власти и ее институтов.

В Российской Федерации в последние годы принимались Законы о статусе и выборах Президента, о Правительстве, о Конституционном Суде, об арбитражных судах, о выборах, об общественных объединениях и др. На очереди законы о судебной системе и ее отдельных институтах, о федеральных органах исполнительной власти, об общих принципах организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федераций, о чрезвычайном и военном положении и др.

На Украине действуют Законы о государственной границе, о перечне министерств и других центральных органов, об информации, в Казахстане – Избирательный кодекс, в Таджикистане и Узбекистане – Законы об административно-территориальном устройстве, в Белоруссии – Закон о культуре. Есть законы о государственных языках или о языках.

Обратим внимание на правовые различия в данной сфере. Они выражаются, во-первых, в построении высших структур государства и соотношении полномочий Президента, парламента и Правительства; во-вторых, в наименовании, устройстве и объеме полномочий парламентов; в-третьих, в системе и взаимоотношениях ор-

2. Анализ законодательств стран СНГ 163

ганов исполнительной власти; в-четвертых, в организации власти на местах либо в виде местного самоуправления, либо органов государственного управления и местных администраций; в-пятых, в объеме и способах регулирования отраслей социально-культурной жизни.

Все государства СНГ уделяют серьезное внимание статусу граждан. В 1990–1993 гг. в них приняты законы о гражданстве, содержащие как общие, так и специфические положения. Обеспечению единой линии в данной сфере способствует принятый Межпарламентской Ассамблеей модельный законодательный акт "О согласованных принципах регулирования гражданства". Появились двусторонние соглашения по вопросам гражданства. Все это обусловливает интерес к проблемам гражданства, поскольку речь идет не только об отражении национально-государственной специфики, но и о реализации прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными пактами и конвенциями. Сравнительный анализ законов о гражданстве как институте конституционного права и его субинститутов позволяет обнаружить их типичные и своеобразные черты¹.

Обратимся к правовому регулированию экономической сферы². Вот некоторые правовые акты о деятельности предприятий, кооперативов и некоммерческих организаций. Республика Армения – Закон "Об организациях, не преследующих получение прибыли" (24 ноября 1993 г.), Закон "О потребительской кооперации" (30 декабря 1993 г.), Закон "Об индивидуальном (семейном) предприятии" (13 июня 1994 г.), Республика Беларусь – Закон "Об общественных объединениях" (4 октября 1994 г.), Постановление Правительства "Об особенностях создания иностранных предприятий на территории Республики Беларусь" (24 февраля 1992 г.), Постановление Правительства "Об инвестиционной деятельности белорусских субъектов хозяйствования за границей" (29 мая 1992 г.), Республика Казахстан – Закон "О потребительской кооперации в Казахской ССР" (11 декабря 1990 г.), Постановление Кабинета Министров "О порядке создания и деятельности на территории Республики Казахстан предприятий и организаций с иностранными инвестициями" (31 октября 1991 г.), Украина – Постановление Кабинета Министров "Об утверждении Положения о порядке легализации объединений граждан" (26 февраля 1993 г.), Закон "Об объединениях граждан" (16 июня 1992 г.).

Приведем некоторые акты, посвященные вопросам изобретений, полезной модели, промышленных образцов и права на рационализаторские предложения. Украина – Закон "Об охране прав на изобретения и полезные модели" (15 декабря 1993 г.), Грузия – Постановления Кабинета Министров "Об утверждении и введении

¹ Подробнее см.: Комментарий законодательств государств – участников СНГ о гражданстве. Мицкевич А. В. Ы., 1996.

² См. обзоры законодательства государств СНГ в экономической сфере (Законодательство и экономика. 1995. № 5–6. С. 70–81; № 9–10. С. 82–94; № 11–12. С. 69–76).

164 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

в действие Положения об изобретениях", "Об утверждении и введении в действие Положения о промышленных образцах" (16 марта 1992 г.), Республика Казахстан – Постановление Кабинета Министров "Об утверждении порядка выдачи охранных документов Республике Казахстан на изобретения, промышленные образцы, товарные знаки обслуживания, защищенные охранными документами СССР" (11 ноября 1992 г.), Узбекистан – Приказ Патентного ведомства "Правила составления и подачи заявок на изобретения и полезные модели" (22 октября 1992 г.).

Развивается правовое регулирование поставок в государствах СНГ. Первоначально издаются акты временного характера, позднее – специальные законы. В России первоначально такой закон был принят в 1992 г. и в 1994 г. Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". В Республике Беларусь аналогичный закон принят в 1993 г. В этих и других актах регулируется круг вопросов, совпадают в основном и нормативные понятия. И все же сохраняется разрозненность актов, есть пробелы гражданско-правового характера. В регулировании экономических связей между предприятиями разных государств СНГ требуется принять унифицированный правовой акт¹.

Действует Соглашение государств Содружества "О порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности"².

Для правового регулирования экономической сферы важное значение имеет развитие банковского законодательства. Полезным для читателя будет специальный обзор законов о банках и банковской деятельности³. Столь же интересным является обзор законодательства государств Содружества о праве собственности на землю⁴. В них есть сходные и специфические положения. Так, в земельных кодексах и иных законах не везде признано право частной собственности на землю. В Законе Грузии "О собственности на землю сельскохозяйственного назначения" (май 1996 г.) есть особенности правовых режимов – частно-правовых и публично-правовых.

Серия обзоров законодательства о труде в государствах Содружества дает довольно полную картину в этой сфере. Советуем читателю ознакомиться с ними⁵. Есть обзоры экологического и социального законодательства.

Общность природы и интересов государств Содружества в правовой сфере определяет их устойчивый курс на сближение нацио-

¹ Подробнее см.: Шапкина Г. С. Правовое регулирование поставок в государствах СНГ// Законодательство и экономика. 1995. № 5–6.

² См.: Комментарий к Соглашению. Клейн Н. И., Марышева И. И. Разрешение в странах СНГ споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности. М., 1993.

³ Подробнее см.: Давлодский Е. А. Обзор законов о банках и банковской деятельности стран – членов СНГ// Право и экономика. 1995. № 3–4.

⁴ Подробно см.: Жариков Ю. Г. Право собственности на землю по законодательству стран СНГ// Право и экономика. 1996. № 1–2. № 5–6.

⁵ См.: Право и экономика. 1995. № 5–6. С. 116–123; № 7. С. 85–87; № 13–14. С. 130–132; № 15–16. С. 152–154.

3. Право Европейского союза 165

нальных законодательств. Это достигается, во-первых, общими и специальными программами сближения законодательств, о чем подробно говорилось выше, во-вторых, согласованием научных правовых концепций, в-третьих, заключением соглашений о гармонизации правовых актов и преодолении различий, в-четвертых, заключением договоров, видоизменяющих статус государств в рамках СНГ и влияющих на степень их правовой интеграции.

Например, в Договоре между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (апрель 1996 г.) говорится о гармонизации законодательства (ст. 2), единой модельной нормативной базе (ст. 31), единых стандартах (ст. 7, 9), о равном правовом статусе (ст. 13), о публикации официальных правовых актов (ст. 21), о модельных актах (ст. 22), о правовой основе интеграции (ст. 22).

Получает признание принцип экстерриториального действия национальных законов при их идентификации с правовым порядком другой страны. Так, принятый 13 мая 1995 г. Межпарламентской Ассамблеей СНГ рекомендательный законодательный акт "Об общих принципах регулирования защиты прав потребителей в государствах – участниках Межпарламентской Ассамблеи" допускает применение законодательства о защите прав потребителей одного государства на территории другого государства, входящего в состав СНГ (ст. 4). Для этого нужно соблюдать два правила: к отношениям, возникающим при причинении потребителям вреда и при осуществлении их права на безопасность жизни и здоровья, применять закон места рассмотрения спора, а по ходатайству потребителя – закон места причинения вреда, к иным отношениям – закон места приобретения товаров (работ, услуг), а по ходатайству потребителя – закон места его жительства. Гражданам каждого государства предоставляется на территории другого государства та же правовая защита, что и своим гражданам: обращение в суды, государственные и общественные организации, занятые защитой потребителей, предъявление исков и т. п.

Право Европейского союза

Одним из крупнейших межгосударственных объединений являются Европейские сообщества (ЕС). Европейские сообщества – Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) – единое интеграционное объединение 12 западноевропейских стран с целью создания экономического и политического союза входящих в ЕС государств. В 1951 г. был подписан Договор об образовании ЕОУС, в которое вошли Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ. В задачу ЕОУС входило создание общего рынка угля, железной руды и стали, а также регулирование объема производства и уровня цен этих товаров. В

166 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

1957 г. в Риме страны, входящие в ЕОУС, заключили договоры о создании ЕЭС и Евратома для: формирования общего рынка путем постепенной отмены между государствами-членами таможенных пошлин и количественных ограничений для ввоза и вывоза товаров, установления общих таможенных тарифов и согласованной торговой политики в отношении третьих стран, создания условий для свободного перемещения рабочей силы, капиталов и услуг, проведения единой политики в области сельского хозяйства и транспорта, координации экономической, социальной, валютной и инвестиционной политики, в дальнейшем – дополнение экономической интеграции политической. В 1992 г. в соответствии с Маастрихтским договором Европейские сообщества преобразуются в Европейский союз с более строгими правилами интеграции.

Высшим органом ЕС, принимающим решения по наиболее крупным принципиальным вопросам деятельности этой организации, а также обсуждающим узловые международные проблемы, является Европейский совет, в который входят главы государств и правительств стран-участниц. Работа Евросовета проходит в форме заседаний его участников не реже двух раз в год. В них также принимают участие председатель Комиссии ЕС и министры иностранных дел стран – участниц ЕС. Решения принимаются, как правило, консенсусом.

Ведущая роль в процессе согласования позиций стран-участниц принадлежит Совету ЕС. Его сессии не реже 4 раз в год проводятся в различном составе, чаще всего – министров иностранных дел, но также и министров финансов, сельского хозяйства, транспорта и т. д.

В организационную структуру Совета ЕС входят более 50 комитетов. Важнейшим из них является Комитет постоянных представителей, руководящий всем административным механизмом Совета ЕС. Объединенные в Комитете постоянные представители правительств государств – членов ЕС имеют ранг послов и выполняют важные политические функции, в первую очередь по предварительному согласованию позиций стран-участниц. В структуру Комитета входят более 40 постоянных и временных рабочих групп.

Среди институтов ЕС ключевое положение занимает образованная в 1965 г. Комиссия ЕС (КЕС). Входящие в ее состав члены, хотя и назначаются соответствующими правительствами, не получают от них инструкций и не несут перед ними ответственности. КЕС представляет на утверждение Совета ЕС проекты решений, может выступать как представитель ЕС на переговорах с третьими странами и в международных организациях.

В состав КЕС входят 17 членов (по 2 от Великобритании, Испании, Италии, ФРГ и Франции, по одному от остальных стран). В целом же в аппарате КЕС занято около 16 тыс. сотрудников. Каждое крупное направление деятельности КЕС курируется одним из 23 генеральных директоратов КЕС, состоящих, в свою очередь, из ряда директоратов. Любые решения КЕС принимаются простым большинством голосов.

3. Право Европейского союза 167

Важным звеном в ЕС является Европейский парламент (ЕП). В него входят 518 депутатов, представляющих более 80 политических партий. С 1979 г. депутаты избираются путем прямых выборов сроком на 5 лет. Его полномочия несколько расширились. "Процедура консультаций" Совета ЕС с ЕП заменена "процедурой сотрудничества", в соответствии с которой Совет ЕС выносит окончательное решение только после одобрения его проекта Европарламен-том. В случае отказа ЕП одобрить представленный проект он передается на доработку инициировавшим его институтам. С 1970 г. Европарламент ежегодно утверждает бюджет ЕС. Решения принимаются абсолютным большинством голосов.

В число институтов Сообществ входит Суд ЕС. Он состоит из 13 судей, которые назначаются сроком на 6 лет с общего соглагсия стран-участниц. Решения Суда ЕС обязательны для ЕС в целом, а также для отдельных стран и юридических лиц ЕС. Суд контролирует законность действий органов ЕС, регулирует споры КЕС с государствами-членами, дает толкования и уточнение условий практического применения правовых норм ЕС.

Качественно новый шаг – подписание в Маастрихте 7 февраля 1992 г. Договора о Европейском союзе, предусматривающего комплекс последовательно осуществляемых мер по европейской интеграции. В валютно-экономической сфере намечено для проведения общей экономической политики определять "основные ориентиры" в виде обязательных рекомендаций и осуществлять многосторонний контроль. Бюджетная политика направлена на предотвращение дефицитов бюджетов (не превышать 3% к ВНП) и поддержание бюджетной дисциплины вплоть до санкций (изменение кредитной политики, передача государством-нарушителем беспроцентного вклада на временное хранение, штрафы, оказание финансовой помощи). Намечено введение в обращение единой валюты.

В социальной сфере выделены новые сферы сотрудничества государств-членов регулирования со стороны ЕС – образование, профобразование и молодежь, здравоохранение, защита потребителя, культура. Появились новые направления в политической сфере. _t Во внешней политике и политике безопасности ЕС определяет объекты общеевропейского сотрудничества: общеевропейские ценности и фундаментальные интересы ЕС. Обеспечение его достигается путем согласования позиций и совместных действий, включая военные. В сфере юстиции и внутренних дел предусмотрены согласование позиций, совместные действия, заключение соглашений. Договор внес изменения в систему институтов ЕС¹.

Исследователи отмечают ряд особенностей развития права Сообщества – Европейского союза и правовых систем государств-членов². Кратко их можно суммировать следующим образом.

Передача государствами-членами части своих суверенных прав ЕС привела к значительному расширению правотворческой и право-

¹ Подробнее см.: Московский журнал международного права. 1995. № 2, С. 129–144.

² Подробнее см.: Клемин А. В. Суверенные права государств и их реализация в рамках Европейского союза// Московский журнал международного права. 1995. № 2.

168 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

применительной компетенции ЕС. Но они не утратили право по развитию национальных законодательств. Скорее всего произошло "переплетение" двух слоев правового регулирования в отдельных отраслях – европейского и национального.

Приоритетное действие европейского права перед национальным не означает отмены или ограничения последнего. Сомнителен приоритет в сфере конституционного права, особенно в части прав и свобод человека и гражданина, ибо сохраняется стандарт соответствия всех норм Конституции. Нормы европейского права скорее не отменяют, а воздействуют на национальные правовые системы с целью их гармонизации. Коллизионные нормы в учредительных договорах ЕС позволяют решать вопрос в пользу европейского права в случае противоречия ему положений национальных законодательств. Причем речь идет не об отмене, а о неприменении последних.

Государства-члены обязуются содействовать праву ЕС для достижения им своих целей. Это достигается путем воздержания от поведения, противоречащего европейскому праву, отмены либо изменений национальных актов, консультирования с КЕС перед изданием актов, которые могут нарушить нормы европейского права.

Суд ЕС управомочен только официально констатировать нарушения государствами-членами норм европейского права. Причем национальным судам как бы передается "изложение" права ЕС с учетом толкований и решений Европейского суда.

Право Европейских сообществ (ныне – Европейского союза) широко изучается в разных странах. Так, в изданной в 1994 г. книге "Право Европейских сообществ" есть три части – право институтов ЕС, право Общего рынка, право гармонизации и внешние отношения¹.

В качестве межгосударственного объединения ЕС влияет на многие стороны развития национальных законодательств государств-членов. Решение данной задачи существенно облегчается той степенью правовой общности, которая присуща этим законодательствам. Принадлежность преимущественно к семье континентального права вполне объясняет органическое сходство систем законодательства и многих правовых идей и решений. Совпадение и общность интересов государств – членов ЕС облегчает гармонизацию законодательств в широком смысле и сближение юридических режимов в более узком смысле. В сферах, признанных общими, создаваемые институтами ЕС нормы служат стиранию юридических различий и введению единых, общих или согласованных способов законодательного или договорного регулирования.

В рамках ЕС не ломаются, но известным образом видоизменяются границы между национальным правом и правом межгосударственных объединений. Сошлемся на опыт Англии², где договоры ЕС не обладают сами по себе "исполнительной властью" и требуют

¹ См.: Evans A. The Law of European Community. Stockholm, 1994.

² Подробнее см.: Корнеев С. Е. Взаимодействие права Европейских сообществ и национального законодательства Великобритании// Журнал международного частного права. 1994. № 3.

3. Право Европейского союза 169

признания и оформления во внутреннем праве. Это достигается либо путем издания парламентом ряда статутов или дополнений к ним, либо путем издания общего закона, в котором имплементированы нормы договоров, либо путем прямого введения договора с соответствующей преамбулой в состав английского права. Все подобные процедуры были урегулированы Законом о Европейских сообществах 1972 г. и рядом других законов.

Интерпретация норм права Сообществ английскими судами предполагает ответ на вопрос, являются ли они непосредственно действующими. Поэтому на основе Положения о порядке применения решения суда Европейских сообществ (1972 г.) привлекается Суд ЕС для истолкования того, как и каким образом эти нормы действуют в Англии. Суд либо прямо влияет на применение права в случае несоблюдения обязательств, либо косвенно (путем предварительных постановлений) используется процедура запросов в Суд ЕС.

Своеобразным путеводителем может служить сборник "Основные законы Сообщества", периодически издаваемый ЕС. В изданиях содержатся все договоры и соглашения, заключенные при создании ЕС и в процессе его функционирования, обновленные и дополненные на момент выпуска. В пятом издании сборника помещены, во-первых, базовые, первичные договоры об образовании отдельных сообществ, о чем говорилось выше, протоколы и дополнения к ним, наиболее важные договоры и акты. Во-вторых, "вторичное законодательство" и иные документы – о свободном движении товаров, рабочей силы, о свободном производстве и оказании услуг, о социальных гарантиях для мигрантов, об общественных трудовых контрактах, о конкуренции, об ответственности за некачественную продукцию, директивы Совета в социальной сфере. В-третьих, другие документы (о выборах Европарламента и др.)¹.

Приведем в качестве иллюстрации материалы, содержащиеся в обзорной информации "Законодательство Европейского экономического сообщества о защите прав потребителей"².

В октябре 1972 г. главы государств и правительств шести первоначальных участников ЕЭС приняли решение о возложении на органы Сообщества обязанности по "расширению", а фактически созданию системы защиты прав потребителей. В 1973 г. в рамках Комиссии ЕС был создан Консультативный комитет по защите прав потребителей. Программы и последующие нормативные акты по защите прав потребителей основываются на косвенных положениях Договора о создании ЕЭС, относящихся к указанным правам. Так, в ст. 39, касающейся общей политики в области сельского хозяйства, упоминается о целях стабилизации рынков, обеспечения доступности товаров и предоставления этих товаров потребителям по разумным ценам. Статья 40 предусматривает способы достижения обозначе! ^гых в ст. 39 целей, в том числе "создание совместной организации сельскохозяйственных рынков" (п. 2).

¹ См.: Basic Community Laws., Fifth edition. Edited by Rudden B. and Wyatt D. Oxford, 1994.

² См.: Законодательство Европейского экономического сообщества о защите прав потребителей. Серия "Законодательство зарубежных государств". М., 1994.

17Q Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Основные принципы и нормы Римского договора дополнены положениями Единого европейского акта, ратифицированного парламентами всех стран-участниц и вступившего в силу с 1 июля 1987 г. Изменения, внесенные Единым европейским актом, послужили основой для принятия Комиссией ЕС программы создания основной структуры объединенного европейского рынка к 31 декабря 1992 г. Этой же цели служат и Маастрихтские соглашения об образовании политического и валютного союза стран – участниц ЕЭС. Программа Комиссии, получившая название "Программа-1992", предусматривает создание объединенного рынка товаров и услуг, а также свободное передвижение рабочей силы и специалистов.

Расширение Европейского экономического сообщества до границ объединенного рынка ставит перед органами ЕС задачи в области унификации права на уровне Сообщества и побуждает государства совершенствовать национальное законодательство. Это объяснение, даваемое в указанной информации, является правильным. Создание объединенного рынка требует от органов Сообщества проведения активной политики защиты прав потребителей путем:

а) информирования потребителей о свойствах и качествах товаров и услуг иностранного производства, поскольку объединенный рынок строится на принципе "взаимного признания": товар (услуга), на законных основаниях производимый в одном государстве – участнике ЕЭС, может свободно продаваться и распространяться во всех остальных странах Сообщества;

б) решения проблем расширения ассортимента товаров и услуг, что влечет за собой риск причинения ущерба потребителям вследствие недостатков качества и отсутствия должной безопасности товаров и услуг;

в) разрешения проблемы так называемой трансграничной торговли, т. е. продажи товаров (оказания услуг) непосредственно потребителям, минуя посредников-импортеров;

г) оказания содействия потребителям в связи с созданием общеевропейской системы кредитования и осуществления платежей;

д) разрешения проблемы применимого права к правоотношениям, возникающим при трансграничных сделках;

е) исключения явного неравенства в случае "лоббирования" в органах Сообщества интересов производителей и потребителей.

Полезными оказались программные документы Европейского экономического сообщества по защите прав потребителей. Начало было положено принятием в 1975 г. первой предварительной программы ЕЭС по защите потребителей и информационной политике. В ней отмечалось, что Сообщество подтверждает свое твердое намерение "улучшить качество жизни народов Сообщества". Потребитель более не рассматривался в качестве простого покупателя или пользователя товарами и услугами, а возводился в ранг лица "социального", требующего защиты со стороны государственных и иных органов. В программе указывались пять основных прав потребителей: на охрану жизни и здоровья и безопасность товаров и услуг; на защиту экономических интересов; на возмещение причи-

3. Право Европейского союза 171

ненного ущерба; на информацию и просвещение; на представительство (право быть услышанным). Эти права подлежали дальнейшей конкретизации в специальных нормативных актах по вопросам экономики, общей сельскохозяйственной политики, социальной, экологической, транспортной политики путем сближения законодательств стран-участниц, по защите экономических интересов потребителей (путем исключения злоупотребления правами потребителей в односторонне составленных стандартных договорах, недопущения недобросовестного игнорирования основных прав потребителей в договорах и т. д.), оказанию помощи, консультаций, возмещению ущерба, информированию и просвещению потребителей.

В указанной информации отмечается, что концепция развития законодательства ЕС по обеспечению безопасности и качества потребительских товаров и услуг предполагала решение проблемы разграничения мер, осуществляемых на уровне Сообщества, и мер, предпринимаемых государствами-участниками. Была выработана общая стратегия, основанная на двойном подходе. Первый состоит в гармонизации законодательства на основе юридически обязательных директив по вопросу установления минимальных требований к безопасности и качеству товаров и услуг, обеспечивающих охрану жизни и здоровья потребителей. Второй подход заключается во взаимном признании странами-участницами национальных правил и стандартов. Путь взаимного признания в последнее время возобладал. Напротив, гармонизация правил и стандартов на уровне ЕС отошла на второй план.

Другое направление развития законодательств государств – членов ЕС и их сближения – социальная сфера. В 1993 г. в Институте была подготовлена информация "Правовое регулирование социальной защиты населения по законодательству стран – членов Европейского сообщества" к семинару по линии ЕС и МИД. Ниже приводятся некоторые выдержки из этого материала.

Специалисты отмечают, что правовое регулирование социальной защиты в странах – членах ЕС осуществляется как в законодательном порядке (включая нормы конституций в части, касающейся основных прав граждан; специальные законы), так и путем закрепления соответствующих норм в коллективных договорах и индивидуальных трудовых контрактах. Наиболее полно конституционное закрепление права на социальную защиту отражено в Конституциях Италии, Нидерландов, Франции, Португалии, Испании. В них прямо устанавливаются права граждан, не способных трудиться и не имеющих достаточных средств к существованию, на обеспечение и социальную помощь.

В ряде стран имеется развитое специальное законодательство по вопросам социальной защиты, в том числе специальные кодексы. В Германии действует Социальный кодекс, во Франции – Кодекс по социальной защите, в Ирландии – Акт социального благосостояния, консолидирующий действующее законодательство и подлежащий регулярному пересмотру, в Португалии есть Основной акт о социальной защите, в Испании – Основной акт о социальной защите.

172 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

В Великобритании, Ирландии, Нидерландах наряду с указанными актами традиционно значительное место в правовом регулировании занимает прецедент.

В ряде стран законодательные полномочия в сфере социальной защиты делегированы органам исполнительной власти (Бельгия, Великобритания, Греция).

Все более значительное место в правовом регулировании социальной защиты занимают акты локального регулирования, в частности, коллективные и индивидуальные трудовые договоры. Например, во Франции именно через систему коллективных договоров были созданы схемы дополнительных пенсий. Вначале они функционировали лишь как добровольные, действующие в рамках дополнительной социальной защиты, а с 1972 г. были законодательно закреплены в качестве обязательных для всех наемных работников, подпадающих под общую и сельскохозяйственную схемы.

Для систем социальной защиты в странах – членах ЕС характерна дифференциация по кругу лиц, охватываемых ими. Ряд категорий лиц, в том числе наемного труда, исключен из системы социального страхования (например, по законодательству Бельгии к ним отнесены: домашняя прислуга, работающие студенты, руководящий персонал и некоторые другие) либо подлежит ограниченному страхованию (т. е. имеет право лишь на отдельные виды страхования).

Социальная защита в странах – членах ЕС предоставляется в двух основных формах: товаров и услуг, денежных выплат. При выборе формы помощи решающее значение имеет то, с какой целью она оказывается.

В целом законодательство стран – членов ЕС устанавливает четыре основных подхода к исчислению размера социальной помощи: предоставление всем получателям в одинаковом размере; ориентация на индивидуальную нуждаемость получателя (при отсутствии иных источников дохода); ориентация на величину прежней заработной платы или величину страховых взносов получателя; зависимость от потребности получателя (особенно при оплате лекарств и медицинских услуг).

Изучение законодательства стран – членов ЕС в области социальной защиты населения позволило специалистам сделать вывод о том, что, несмотря на своеобразие национальных норм, в этой сфере имеется много общего в регулировании основных вопросов социальной защиты, выражающегося в общности подходов. Все это обусловливает возможность дальнейшей гармонизации законодательства о социальной защите стран – членов ЕС и выработки общих норм в этой сфере. Опыт правового регулирования социальной защиты населения в странах – членах ЕС представляет определенный интерес для российского законодателя с точки зрения подходов к решению аналогичных проблем в России и государствах СНГ.

Следует назвать Европейский кодекс социальных гарантий (последнее издание в Риме, 1990 г.). В нем есть следующие части: Общие положения; "Медицинское попечение"; "Пособие по болезни";

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы 173

"Пособие по безработице"; "Пособие по старости"; "Пособие по катастрофе на работе и профессиональному должностному заболеванию" (перечень к этой ч. 6 содержит список профессиональных заболеваний); "Пособие семье"; "Пособие по материнству"; "Пособие по инвалидности"; "Пособие на выживание" (из-за потери кормильца); "Расчет периодических выплат"; Общие положения (касающиеся ситуаций с пособиями); Разные положения; Поправки; Итоговые положения.

В виде приложения дана Международная стандартная промышленная классификация экономических деятельностей (отраслей хозяйственной деятельности, в том числе и сферы обслуживания).

Не нужно думать, что развитие права и институтов в ЕС протекает спокойно и без противоречий. Они есть и попеременно возникают то в отношении квот на сельскохозяйственную продукцию, то в разном отношении к безвизовому приезду-отъезду граждан, то применительно к крупным проектам в области транспорта и связи. Не закончились споры по поводу способов борьбы с терроризмом и организованной преступностью. И это вполне естественно для крупных межгосударственных объединений.