Административно-территориальное деление стран как пространственное основание местного самоуправления

Стремление выработать унифицированные подходы к структуре местных органов публичной власти обу­словливает и соответствующие тенденции в развитии и реформировании административно-территориального деления западноевропейских стран. Речь вдет о переходе на трех-, четырехуровневые структуры, о сокращении числа территориальных ячеек и их укрупнении, о более строгом соблюдении универсальных принципов адми­нистративно-территориального деления в целом.

Выделяют восемь общих принципов административно-территориального деления страны: 1) принцип терри­ториальной смежности единиц административно-терри­ториального деления; 2) принцип пропорциональности данных единиц; 3) принцип преемственности; 4) прин­цип соответствия самосознанию населения; 5) принцип наличия мощных центров; 6) принцип гибкости и адап­тивности данных единиц; 7) принцип политико-инсти­туциональной адекватности; 8) принцип оптимальной стратегии управления.

Общие принципы оптимального построения и функционирования различных зарубежных моделей ад­министративно-территориального устройства находят свое выражение в этих моделях не в одинаковой степе­ни. Основное содержание перечисленных выше прин­ципов состоит в следующем.

Принцип территориальной смежности единиц админи­стративно-территориального деления предполагает от­сутствие или сведение к минимуму эксклавов — частей, отделенных от основной территории естественными ко­ридорами или барьерами. В подавляющем большинстве стран, причем не только западных демократических, наблюдается высокая степень соответствия реально су­ществующего административно-территориального деле­ния этому принципу. Негативным примером для его иллюстрации может служить пример Калининградской области Российской Федерации, отделенной от основ­ной территории страны территорией других государств.

Принцип пропорциональности подразумевает, что чис­ло единиц административно-территориального деления каждого ранга должно вписываться в рамки оптималь­ности; их различия по площади, заселенности, хозяйственному потенциалу не должны быть слишком велики. В то же время выделенные единицы должны соответст­вовать уровню хозяйственного освоения и плотности населения соответствующей территории. В большинстве западных демократических стран с эффективной систе­мой административно-территориального устройства степень реализации данного принципа высока, а в не­которых странах, в частности, во Франции, она очень высока. Примером же недостаточного соблюдения дан­ного принципа является опять-таки административно-территориальное деление бывшего СССР и современ­ной России.

Реализация принципа преемственности предполагает, что границы административно-территориального деле­ния, особенно при укрупнении единиц, реформирова­нии деления в целом, должны, насколько это возмож­но, не нарушать сложившуюся систему границ, что способствует сохранению налаженности инфраструктуры, обеспечивает сопоставимость информации, ограничива­ет число возможных социальных и иных конфликтов, потенциальная опасность которых связана с пересмот­ром административных границ. Практически все развитые демократические страны, осуществляющие администра­тивно-территориальное реформирование, ориентируются на максимально возможное соблюдение данного прин­ципа. Показателен в этом смысле пример Великобрита­нии, демонстрирующий к тому же и стремление к по­степенному реформированию. Реформе 1972—1974 гг. здесь предшествовала научная проработка и обсуждение проектов преобразования, реализация которых началась еще в конце 50-х годов. Королевская комиссия для Англии (Комиссия «Рэдклиф-Мода») предложила разделить эту часть Великобритании на 8 провинций и 61 район, на­делив провинциальные советы широкими полномочиями в области планирования. Однако парламент не согла­сился с идеей коренной ломки старых административ­ных границ. В соответствии с законом, принятым пар­ламентом 26 октября 1972 г. и вступившим в силу 1 ап­реля 1974 г. территория Англии была поделена на 6 метрополистских графств, соответствовавших круп­ным городским агломерациям и, в свою очередь, де­лившихся на метрополистские районы и на 40 графств, включавших 296 районов. При этом общее количество территориальных единиц сократилось на треть, но ста­рые административные границы в основном были со­хранены.

Реализация принципов соответствия самосознанию населения, гибкости и адаптивности предполагает, что допустимо лишь такое изменение административно-тер­риториального деления, которое не противоречит само­сознанию населения данной территории, причем это касается даже названия единиц. Данные принципы ори­ентируют на гибкость, учет местных традиций, разно­образие внутреннего членения страны; это относится не только к федеративным, но и к унитарным государ­ствам.

Принцип наличия мощных центров предполагает, что базовые единицы административно-территориального деления должны иметь такие центры, которые способ­ны обеспечивать значительную часть финансовой базы органов самоуправления, а также подобающий набор услуг, включающий коммуникации, связь, транспорт. Характерная особенность практического воплощения данного принципа в развитых странах состоит в том, что роль подобных центров играют часто не крупные города, хозяйственно-промышленные центры, а не­большие города. Однако такое смещение возможно лишь на достаточно высоком уровне индустриально-информационного развития страны, создания равно ценной инфраструктуры и устранения различий в уров­не жизни по всей ее территории.

Наконец, в соответствии с принципами политико-институциональной адекватности и адекватной стратегии управления подразумевается, во-первых, что сущест­вующее административно-территориальное устройство со­ответствует типу и форме правления (конституционная монархия, парламентская республика, президентская республика), форме государственного устройства (феде­рация, унитарное государство), политической системе страны; во-вторых, что административно-территориальное устройство отвечает общей стратегии управления на местах, используемой в государстве. В административ­ной науке известен целый спектр возможных стратегий, крайними полюсами которого являются соответственно централизация и федерализм. Естественно, в практике развития стран с федеративной формой государственного устройства доминирующей управленческой стра­тегией по отношению к субъектам федерации является федерализм. Однако вопросы об управленческой стра­тегии на внутреннем уровне субъекта федерации (земель, штата) при этом остаются открытыми. Во многих унитарных государствах широко используемой управленческой стратегией является децентрализация. В ее рамках реализуется специфическая концепция ме­стного управления и структуры местных органов пуб­личной власти. Местные коллективы имеют двойствен­ный характер: они — свободные самоуправляющиеся коллективы, и одновременно — географически обособ­ленные подразделения государства. Их органы власти обеспечивают интересы собственно местного коллекти­ва и в то же время представляют государство в округе. При этом децентрализация как система организации управления имеет ряд особенностей. Не все местные органы публичной власти — выборные (существуют и назначенные). Пример подобного соуправления — департаменты во Франции. Административная автономия децентрализованных властей ограничена законом: госу­дарственные органы выполняют одни управленческие функции в полном объеме, а другие поделены между государством и местными коллективами. Кроме того, органы местного самоуправления подчинены режиму административной опеки в отношении назначения должностных лиц и собственной деятельности. Местные коллективы имеют статус юридического лица и наделе­ны бюджетной автономией. Однако наряду с админист­ративной опекой со стороны префекта существует и финансовая опека, осуществляемая генеральными каз­начеями.

Накопленный цивилизацией опыт организации мест­ного самоуправления, формирования и реформирова­ния административной системы, в том числе и ее тер­риториального аспекта, несомненно должен учитываться в практике совершенствования административно-терри­ториального деления, построения системы органов управления на местах. При этом, однако, не должна сбрасываться со счетов и специфика историко-политического прошлого страны, и особенности ее нынеш­него социально-политического положения.