Форми державного управління та державного устрою

Обов'язковою прикметою конституційної влади є розмежування владних повноважень по горизонталі. Йдеть­ся про парламентську та президентську систему державного управління. Парламент — це численний за складом виборний орган, члени якого рівні за статусом. Президент — виборна посадова особа, що представляє всіх громадян держави («ко­лективне президентство» існує лише у Швейцарії).

Поняття парламент у лексиконі політиків, термінології конституційного права визначається як законодавча влада.

Парламент — найвищий виборний законодавчий орган, що здійснює представництво усіх соціальних і політично ак­тивних груп населення.

У деяких країнах парламенти мають специфічні назви: конгрес — у США, кортеси — в Іспанії, стортинг — у Нор­вегії, сейм — у Польщі, кнесет — в Ізраїлі, альтинг — в Ісландії тощо. Вперше парламент було створено в Іспанії (930 р.) та в Англії (1215 р.) як органи станового представ­ництва. Розрізняють одно- та двопалатні парламенти. Дво­палатний парламент має верхню та нижню палати. Верхня (палата лордів у Великій Британії, сенат у США, Франції, Італії тощо), як правило, представляє складові частини те­риторії країни.

Парламентські системи діють як у конституційних мо­нархіях, так і в багатьох республіках. Основою цих систем є взаємозалежність парламенту й виконавчої влади. Остання формується законодавчими зборами й відповідає перед ними. Парламент наділений правом висловлення вотуму недовіри. Принциповою особливістю парламентаризму є розподіл ефективного й церемоніального керівництва. Пер­ше здійснюється «командою» міністрів на чолі з прем'єр-міністром, відповідальною перед парламентом, друге покла­дено на формального главу держави. Як кажуть у Великій Британії: «Королева царює, а не править».

До речі, у Великій Британії й Японії монархи є симво­лом національної єдності та об'єктом національного тяжіння для більшості населення. Скандинавські країни часто нази­вають «велосипедними» монархіями. Королі й королеви там не цураються цього скромного засобу пересування.

В основу класифікації парламентів покладено відносини представницьких зборів із виконавчою владою. Домінантний парламент —- це такий, що відіграє провідну роль у націо­нальному політичному житті, формуючи й жорстко контро­люючи виконавчу владу. Прикладом можуть бути сучасні італійський або ізраїльський парламенти. Неминучими при цьому стають часті урядові кризи. Автономний парламент переважно контролює законодавчий процес, але в нього немає достатніх повноважень для «повалення» виконавчої влади — конгрес США, шведський ріксдаг. Обмежено авто­номний парламент — як у Великій Британії, з її двопартій­ною системою, де фракція більшості контролює уряд і зав­дяки цьому забезпечує йому сильні позиції в парламенті. Підкорений парламент — це такий, у якому виконавча влада цілком домінує над парламентом. Прикладом підкореного парламенту може бути Верховна Рада СРСР. За всю історію до 1987 року не було жодного випадку, коли хто-небудь про­голосував би проти «пропозицій» союзного уряду.

Функції парламенту зводяться до чотирьох головних: легітимації, представництва, рекрутування та соціалізації еліти, впливу на виконавчу владу й контролю над нею. Спроможність парламенту впливати на виконавчу владу й контролювати її залежить від його професіоналізму.

Сучасний парламент у більшості випадків нічого не роз­починає сам, проте жоден із нинішніх інститутів не спро­можний успішніше, ніж парламент, виконувати відповідаль­ні завдання, примусити політиків і бюрократів діяти, поєднуючи рішучість із відповідальністю.

Президентську систему правління визначають всенародні вибори глави держави — президента. Президент формує склад уряду та керує його діяльністю, він має значні повно­важення у сфері законодавства, а терміни перебування при владі як президента, так і парламенту жорстко фіксовані й не залежать один від одного. Президентська система засто­совувалась у багатьох країнах світу. Класичним прикладом є президентське правління в США.

Президентсько-парламентська система. Інституційні ха­рактеристики цієї системи частково збігаються з головними прикметами «чистого» президенціалізму: прямі вибори пре­зидента шляхом всенародного голосування; право президен­та призначати та звільняти членів уряду; наявність у прези­дента відповідних законодавчих повноважень. До цього про­те додаються характеристики, цілком відсутні в системі пре­зиденціалізму. Це відповідальність уряду перед парламен­том, що виражається в можливості вотуму недовіри та праві президента розпускати парламент. Установлена Консти­туцією 1993 р. в Росії інституційна схема багато в чому близька до президентсько-парламентського устрою.

Прем'єрсько-президентська система, як і дві попередні, характеризується народним обранням президента та на­явністю в президента широких повноважень, зокрема щодо розпуску парламенту й призначення нових виборів. Відмін­ність полягає в тому, що прем'єр-міністр і Кабінет міністрів відповідальні тільки перед парламентом. Щоправда, й за цієї системи президент може мати право пропонувати кандида­тури на міністерські пости, але зміщувати прем'єр-міністра й міністрів права не має. Прикладом прем'єрсько-президе­нтської системи є П'ята Республіка у Франції.

Виконавча влада. Виконавча влада є історичним ядром будь-якої форми правління. Парламенти, бюрократія, конс­титуційні суди виникли пізніше — спочатку для допомоги виконавчій владі, згодом — аби бути їй противагою.

Функції та різновиди виконавчої влади. Головне завдання виконавчої влади — керівництво загальними справами суспільства. Цьому слугують такі функції виконавчої влади:

визначення головних напрямів політики держави;

відстеження, як утілюється у життя накреслена лінія;

мобілізація мас і владної еліти на підтримку здійснюва­ної політики;

виконання церемоніального керівництва;

керування в умовах кризи (війна, стихійне лихо), коли виконавча влада законодавчим шляхом здобуває необмежені повноваження.

Принципово важливим для визначення двох типів вико­навчої влади (конституційної та неконституційної) є понят­тя Конституції. Античні мислителі називали Конституцію «політичним устроєм держави».

Нині Конституція — це засадничий документ, який регла- ментує устрій держави та гарантує основні права громадян.

У XX ст. такі документи було прийнято в більшості країн світу. У Великій Британії, Новій Зеландії, Ізраїлі доку­ментально оформлені конституції з тих чи тих причин відсутні.

наявність конституційних обмежень у застосуванні вла­ди визначає виконавчу владу як конституційну. Шокуючий приклад чинної конституції племені Ойо в Йорубаленді (Західна Нігерія): коли царьок цього племені втрачає довіру підданих, ті посилають йому в подарунок яйце папуги. Після цього він має накласти на себе руки.

Виконавча влада, що діє без будь-яких обмежень, не є конституційною. Ця влада є результат військових антиде­мократичних переворотів та існує, як правило, в країнах із низьким рівнем соціально-економічного розвитку. Вищий розвиток країни спонукає абсолютну виконавчу владу дбати про свою легітимність.

Бюрократія. Класичною вважається теорія бюрократії, розроблена Максом Вебером. На його думку, бюрократія — це необхідний елемент раціонально-правової влади, що є продуктом соціального й політичного розвитку європейської цивілізації. Бюрократична організація характеризується ефективністю, суворою ієрархізацією влади, чітко зафіксо­ваною системою правил, безособистісністю адміністратив­ної діяльності.

Є різні принципи організації адміністративного апарату — створюються підрозділи для виконання відповідних завдань, обслуговування різноманітних регіонів, а також відомства, що спеціалізуються на окремих групах населення.

Найважливішою характеристикою адміністративної струк­тури є рівень її централізації. Цей рівень невисокий у феде­ративних утвореннях (США, ФРН) і вищий в унітарних державах (Велика Британія, Франція, Україна).

Адміністративне рекрутування. Головний критерій для просування по службі в бюрократичній системі — індивіду­альні заслуги. До механізму рекрутування входять спосіб до­бору, наявність перспектив зростання до вищих посад, про­фесійність. За соціальним походженням бюрократи в умовах ліберальної демократії — майже завжди вихідці з економічно привілейованих верств населення.

Найбільший тягар контролю над бюрократією лягає на виконавчу владу, президента, главу уряду. Необхідність контролю зумовлюється тим, що полишений сам на себе адміністративний апарат починає виявляти свої найгірші риси: негнучкість, неефективність, манію втаємниченості. У США популярний вислів: державний службовець — держав­ний для простих людей, а фактично слуга диявола. Рівень і ефективність контролю оцінюються за трьома факторами: часткою політичних призначенців на адміністративні поса­ди, нормами відповідальності за прийняті рішення, вико­ристанням міністерських радників.

Армія багато в чому схожа на бюрократію: це також замкнена, ієрархічно організована корпорація державних службовців. Так само, як бюрократія, армія потребує полі­тичного контролю: офіцери й генерали далеко не завжди правлять, але вони завжди мають зброю, якою вони можуть скористатися для захоплення влади.

Розрізняють три моделі громадянського контролю над армією: традиційна — ґрунтується на єдності головних цінностей владної та військової еліт; ліберальна передбачає жорстке обмеження повноважень владної та військової еліт стосовно одна одної; інтеграційна поєднує риси двох попе­редніх.

Якщо жодна з цих моделей контролю не спрацьовує, військовий переворот стає майже неминучим. У країнах третього світу військовий переворот є одним із механізмів передавання влади.

Судова влада. Незалежність суддів в умовах ліберальної демократії забезпечується механізмом їх обрання чи призна­чення: шляхом загального голосування — деякі північноаме­риканські штати; шляхом виборів парламентом — більшість країн Латинської Америки; за призначенням главою вико­навчої влади — у Великій Британії; через кооптацію — в Італії, Туреччині. За «зразкової поведінки» судді зберігають своє становище довічно.

У деяких країнах судова влада наділяється спеціальними повноваженнями в охороні конституційного ладу. Найпо­тужнішим у світі є Верховний суд США. Один американ­ський діяч зауважив: «Ми живемо за Конституцією. Але Конституція — це те, що говорять судді». В умовах лібераль­ної демократії судова влада відіграє провідну роль у підтри­манні стабільності конституційного ладу.

Найважливішою є проблема відповідальності владних інститутів перед суспільством. Єдиний шлях до її розв'язан­ня — більша відкритість державного управління.

Засоби масової комунікації та політика. Політичне зна­чення засобів масової комунікації в сучасному світі беззапе­речне. У науці про комунікації сьогодні домінують три теорії: теорія масового суспільства, марксистська, теорія структурного функціоналізму.

Теорія масового суспільства започаткувала інтерпретацію преси як найстійкішого й надзвичайно важливого фактора поділу влади в суспільстві. У рамках радикальної версії — масове суспільство розглядається як величезна концентрація влади в руках владних еліт, що цинічно експлуатують куль­турні запити мас, інтенсифікують і стандартизують особис­тості шляхом їх поневолення. У рамках поміркованої версії агентом становлення масового суспільства слугують засоби масової комунікації, які допомагають людям побачити їхнє місце в суспільстві, сприяють їх пристосуванню до виконан­ня запитів еліти.

Класичний марксизм розглядає засоби масової комуніка­ції як засоби виробництва, що перебувають у власності бур­жуазії та використовуються нею для одержання прибутку й здобуття ідеологічного контролю над трудівниками шляхом накидання їм відповідного комплексу уявлень. У сучасних умовах теорія марксизму трансформувалася в поняття «інду­стрія культури» як головний механізм класового панування й підкорення.

Структурний функціоналізм поєднує неупереджене ба­чення засобів масової комунікації як речі, нейтральної самої по собі, яка може використовуватися на благо людини й на зло їй. Доки ідеал свободи слова визнається суспільством, зберігається надія на його здійснення.

Суть конституційного державного ладу полягає в розме­жуванні повноважень між окремими органами влади. Унітарна держава — це держава, в якій повнота влади, за Конституцією, належить центральному уряду. Федеральний державний устрій розмежовує владу «по вертикалі», даючи суб'єктам федерації змогу приймати остаточні рішення що­до відповідного кола питань. Такі держави називаються федераціями. Федерації бувають конгруентними (суб'єкти федерації подібні між собою за соціальними й культурними характеристиками) та неконгруентними (суб'єкти федерації відрізняються один від одного). Конфедерація — це тісний

союз держав, що залишаються незалежними суб'єктами міжнародного права (Європейський Союз, у майбутньому — СНД). Конфедерації, як правило, нестійкі та з часом або розпадаються, або еволюціонують у напрямі федерації (США, Швейцарія).

«Третя» та «четверта» хвилі демократизації перевели пи­тання про інституційну структуру влади з розряду ака­демічних у фокус політичного життя багатьох країн. Країни Південної Європи, що перші вступили на шлях демократи­зації (Греція, Іспанія й Португалія), зрештою схилилися до парламентаризму. В Латинській Америці «нові демократії» від Гватемали до Аргентини зберегли свою відданість прези­дентській системі. У Центрально-Східній Європі Болгарія, Польща, Литва, Румунія та Словаччина зробили вибір на користь президентських систем. А Албанія, Угорщина, Чехія, Латвія й Естонія — на користь парламентаризму. Ті чи ті версії сильної президентської влади обрали й інші країни СНД. У частині з них президентська система слугує ширмою, за якою приховується авторитаризм.

 

Дзюбка