Розділ 7. Держава як інститут політичної системи

План

Сутність, структура і функції держави.

Типи держави.

Форми державного правління і державного устрою.

Проблеми державотворення в Україні.

Термін «держава» трактується у трьох значеннях:

1) як асоціація, що міститься на окремій території, об'єднує усіх членів суспільства. В такому розумінні цей термін використовується як синонім понять «суспільство», «країна», «вітчизна»;

2) як відносини політичної влади — сукупність зв'язків між громадянами й органами держави;

3) як адміністративні органи влади та правові норми, що визначають їх функціонування.

У різних філософських, соціологічних і політологічних теоріях це поняття має неоднаковий зміст.

Представники юридичного позитивізму (К. Гербер, П. Лабанд з Німеччини, А. Дайсі з Англії, А. Есмен з Франції) розглядали державу виключно з правової точки зору. У їхніх концепціях держава трактувалася як правова форма для сукупного життя народу і «верховна юридична особа», «юридична організація народу», «юридичне уособлення нації».

Цей напрям продовжив німецький правник Г. Кельзен, який ототожнював державу і право. На його думку, держава — це система відносин панування і підлеглості, де воля одних виступає як мотив для інших. Суть цих відносин полягає в тому, що вони утворюють урегульовану і впорядковану нормативну систему примусу. В такому розумінні держава — відносно централізований правопорядок. Г. Кельзен визнавав, що будь-яка держава є правовою.

Німецький юрист Р. Ієрінг розробив соціологічну теорію держави. Він визначав державу як соціальну організацію примусової влади, що забезпечує вищість суспільних інтересів над особистими.

Представники класової теорії держави К. Маркс і Ф. Енгельс наголошували на класовій сутності державної влади. Держава, підкреслювали вони, — це комітет, який управляє загальними справами всього класу буржуазії.

Німецький учений-правознавецьЯ. Шмітт розробив теорію «тотальної держави», яка передбачає передусім існування владної держави - апарату політичної влади, що в екстремальних ситуаціях бере на себе весь тягар важливих суспільних рішень. «Тотальну державу», на думку К. Шміт-та, можна створити на основі субстанціональної єдності держави і «національної однорідності».

Заслуговує на увагу також концепція держави іспанського правознавця Г. Песес-Барби Мартінеса, згідно з якою поняття «держава» означає не будь-яку форму політичної організації (наприклад, античну або середньовічну), а тільки ту, що виникла у Новий час. До її істотних ознак він відносить: суверенну владу, раціональність адміністрації, державну власність, постійну армію, релігійний нейтралітет.

Отже, держава — це організація суверенної політичної влади, яка в рамках правових норм і на певній території здійснює управління суспільними процесами і забезпечує безпеку особи і нації. Розглянемо найістотніші ознаки держави.

1. Суверенітет. Він має внутрішній і зовнішній виміри. Це означає, що держава володіє найвищою і необмеженою владою над внутрішніми суб'єктами у межах кордонів тієї чи іншої країни (внутрішній вимір), а інші держави повинні визнавати цей принцип (зовнішній вимір).

2. Примус. Кожен громадянин зобов'язаний визнавати свою державну належність і підпорядковуватися державній владі, на території якої він живе. Бездержавність (апатри-дизм) трактується як ненормальне явище, що наголошується у Гаазькому договорі 1930 р. і Всезагальній декларації прав людини 1948 р.

3. Право на застосування сили. Держава володіє первинним, вищим, порівняно з іншими організаціями, правом застосувати силу в межах, встановлених законом.

4. Право. Держава функціонує в рамках встановленого права. Структура і функції державних органів визначаються правом. Право виступає не лише як нормативний механізм діяльності держави, а й як регулятор відносин співжиття громадян у суспільстві.

5. Апарат держави. Під апаратом держави треба розуміти сукупність управлінсько-адміністративних структур, покликаних реалізувати рішення центральних і місцевих органів влади.

6. Територія. Держава нерозривно пов'язана з певною територією, на яку поширюється її влада, а закони мають обов'язкову силу.

Організаційна структура держави охоплює сукупність її органів. У структурі сучасних держав, як правило, мають місце такі органи: представницькі (законодавчі), виконавчо-розпорядчі, адміністративні, судові, прокуратура.

Представницькі органи поділяються на парламент,/регіональні і муніципальні (або місцеві). Не всі представницькі органи є законодавчими. Таку прерогативу має парламент, а у федеративних державах — суб'єкти федерації (штати, кантони, землі), частково законодавчі повноваження можуть делегуватися державою на регіональний і муніципальний рівні.

До державних виконавчо-розпорядчих органів належать структури президента і кабінету міністрів, а також регіональні і муніципальні адміністрації, наділені державними повноваженнями. У державних виконавчих органах деяких країн розмежовуються політичні й адміністративні структури.

До політичних виконавчих структур відносять президента, прем'єр-міністра і міністрів, а весь їхній управлінський апарат — до адміністративних.

Судові органи розрізняються; за адміністративно-територіальними ознаками (обласні, районні, міські) і за сферою юрисдикції (конституційні, загальні, господарські, військові, адміністративні, кримінальні, цивільні).

Прокуратура як орган державного нагляду за дотриманням законодавства діє в таких країнах, як Росія, Україна, Іспанія; в англо-саксонських країнах прокуратура функціонує у системі судової влади.

І держава, і кожен державний орган зокрема виконують певні функції: необхідні для існування суспільства; специфічні, що випливають із суперечностей між державними інститутами та соціальними верствами. Функції держави, їхній зміст і пріоритети змінюються залежно від історичної епохи. Існують відмінності і в політичних теоріях щодо тлумачення функцій держави.

Марксисти акцентують увагу на класових функціях держави. Представники класичного лібералізму, виходячи з розуміння держави як «нічного сторожа», відводили їй виключно функції правового регулювання відносин між вільними громадянами. Вони категорично виступали проти державного втручання в економічну і соціальну сфери.

У рамках теорії соціального лібералізму, економічні основи якої були закладені Дж. Кейнсом і реалізовані в практиці нового курсу Ф. Рузвельта, визріла концепція держави всезагального благоденства, згідно з якою держава повинна активно втручатися в економічне життя суспільства через прогресивне оподаткування, державну власність, бюджет, планування та підтримку соціально вразливих верств населення. Прихильники цієї концепції виступають також за державне, доступне для всіх категорій населення медичне обслуговування, безплатне дошкільне і шкільне навчання.

Якщо концепція всезагального благоденства акцентує увагу на економічних і соціальних функціях держави, то концепції плюралістичної демократії обстоюють її владні функції, наголошуючи на тому, що держава повинна виконувати роль координатора й арбітра між конкуруючими політичними силами, забезпечувати правові умови для вільної політичної конкуренції.

Теоретики неоконсерватизму виступають за сильні по-літико-владні функції держави. Вони заперечують економічну і соціальну функції держави на тій підставі, що ті породжують утриманську психологію і бюрократизацію суспільства. На думку неоконсерваторів, основна роль держави полягає у створенні гарантій для внутрішньої і зовнішньої безпеки, підтримці політичної й духовної єдності нації. Ефективність адміністративного управління суспільством, згідно з поглядами неоконсерваторів, забезпечує не демократія, а меритократія (влада «заслужених» людей).

Отже, загалом можна виділити такі функції держави:

законотворчу;

оборони і національної безпеки;

забезпечення правопорядку;

захисту конституційних основ суспільства;

узгодження інтересів різних соціальних груп та індивідів, розв'язання соціальних конфліктів;

державно-адміністративного управління у різних сферах соціального життя;

здійснення економічної (формування бюджету, контроль за грошовою масою, загальна координація господарської діяльності, здійснення приватизації і структурної перебудови), соціальної (діяльність у галузі охорони здоров'я та гігієни, контроль за якістю харчової і фармацевтичної продукції, забезпечення підтримки соціально вразливих верств населення, поліпшення природного середовища), культурної (забезпечення державних пріоритетів у галузі освіти, науки, культури) політики;

захисту національних інтересів та суверенітету держави у сфері міжнародних відносин.

Дискусійним є питання про типи держави. Вітчизняні дослідники традиційно дотримуються марксистської типо-логізації держав за суспільно-формаційною ознакою (рабовласницька, феодальна, буржуазна, соціалістична). Однак доцільніше було б типологізувати держави залежно від етнонаціональних, соціально-правових і політичних аспектів розвитку суспільства.

У рамках національного розвитку суспільства, простежуючи хронологію становлення держави як витвору публічних форм організацій етнічних спільнот (союзу племен, народу, нації), можна виділити такі типи держави: держа-ва-поліс, держава-імперія, національна держава.

Держава-поліс — особлива форма політичної організації суспільства в античні часи (переважно у Стародавній Греції) і в період пізнього Середньовіччя (Венеція, Генуя, Флоренція). Основою полісної організації держави був суверенітет вільних власників-громадян, які брали участь у розв'язуванні державних питань. У полісній організації ще не розмежовувались елементи держави і громадянського суспільства.

Держави-імперії існували в усі історичні епохи (хоча паралельно відбувався процес утворення національних держав), і тільки наприкінці XX ст. завершується процес їх розпаду. Імперія — це велика держава, яка об'єднує декілька підпорядкованих центральній владі держав або народів, примусово інтегрованих у єдину систему політичних, економічних, соціальних та духовних взаємозв'язків. Особливістю цього державного утворення було те, що порядок формування і функціонування державної влади та відносин з населенням були різні у метрополії і колоніях. Населення колоній значною мірою обмежувалося щодо участі у політичному житті і зазнавало різних форм національного гноблення.

Процес зародження і становлення національної держави розпочався лише в епоху Нового часу, у період утворення абсолютних монархій, і триває до сьогодні. Поняття «національна держава» означає, що суб'єктом державної влади є нація як етнополітична спільнота.

Соціально-правовий розвиток зумовлює такі типи держави: поліційна, правова, соціальна. Поліційна держава — це уособлення насильства у вигляді біблійного звіра Левіафана. До її атрибутів можна віднести: необмеженість державних повноважень; пріоритет владних інститутів над законом; могутній репресивний апарат; поліційно-бюро-кратичний контроль та опіка над особою і суспільством. Поліційними є всі держави авторитарних і тоталітарних режимів.

Ідея правової держави зародилася в надрах просвітницьких і ліберальних теорій, а сам термін утвердився у працях німецьких юристів — К. Велькера і Р. Моля. Правова держава як надбання західної цивілізації включає такі ознаки: пріоритет права, підпорядкування всіх державних інститутів і посадових осіб закону; поділ і взаємне збалан-суваня влади (законодавчої, виконавчої і судової); взаємна відповідальність держави перед особою і особи перед державою; плюралістична структура політичних відносин; конституційний контроль за дотриманням законів; судовий захист інтересів особи та соціальних груп.

Якщо поняття «правова держава» відображає ступінь соціальної свободи, то поняття «соціальна держава» — ще й ступінь соціальної справедливості. Теоретичні засади соціальної держави висвітлені у працях Г. Ріттера (Німеччина), К. Соле (Іспанія), А. Брауна (США), М. Бонетті (Франція). Зміст соціальної держави виявляється у сприянні становленню таких елементів сучасного суспільства, як соціальна ринкова економіка, соціальна демократія, соціальна етика.

Соціальна ринкова економіка передбачає створення сприятливих умов для включення в ринкові механізми усіх верств населення на мікроекономічному рівні, а також встановлення норми (не нижче прожиткового мінімуму) мінімальної заробітної плати, надання субсидій малозабезпеченим категоріям населення, розвиток усіх видів соціального страхування, а також забезпечення механізму соціального партнерства; соціальна демократія розкриває зміст різних видів (територіального, виробничого, професійного) самоврядування, його органічний зв'язок із правовою державою; соціальна етика спрямована на подолання психологічного протистояння, досягнення соціальної злагоди.

Поняття «форма держави» розкриває спосіб організації державної влади, структуру і функції державних органів. Воно означає форму державного правління, під якою розуміють порядок і структуру формування вищих органів держави та співвідношення їхніх повноважень (уряду і парламенту, президента і парламенту), форму державного устрою (йдеться про співвідношення між владою центральних, регіональних та муніципальних органів).

Форма правління характеризується формальним джерелом влади. У монархічній державі ним є влада однієї особи — монарха, в республіці — народ або частина народу. В основних формах правління виділяються підвиди. Так, республіка може бути аристократичною, радянською, парламентською, президентською, президентсько-парламентською. Зупинимось на історичних ознаках трьох останніх.

Істотними ознаками парламентської республіки є:

1) дуалізм виконавчої влади (співіснування двох владних інститутів, президентського, який не несе відповідальності перед парламентом, за винятком порушення конституції, та кабінету міністрів, який таку відповідальність має);

2) наявність засобів взаємного впливу, за допомогою яких парламент через процедуру висловлення вотуму недовір'я може змусити уряд піти у відставку, а уряд своєю чергою може використати право на достроковий розпуск нижньої палати парламенту;

3) президент у парламентських республіках обирається безпосередньо парламентом (Греція, Ізраїль) або колегіями, значну частину яких становлять члени парламенту і члени представницької влади областей, штатів, земель (Індія, Італія, ФРН);

4) участь президента у формуванні уряду має номінальний характер, хоч у деяких парламентських республіках конституція надає йому право призначити голову уряду (останній мусить керуватися довір'ям парламентської більшості);

5) президент може видавати акти, які набувають сили закону тільки після здійснення контрасигнатури (скріплення підписами міністрів). Парламентська республіка існує в Італії, Німеччині, Греції, Швейцарії.

У президентській республіці президента обирають все-загальним прямим голосуванням або колегією виборщиків. Він виконує одночасно функції голови держави й уряду. Президент добирає і призначає міністрів або за згодою представницького органу, або на власний розсуд (Венесуела, Мексика). Він цілковито володіє виконавчою, а парламент — законодавчою владою. Ці два органи здійснюють владу протягом терміну своїх повноважень.

Парламент і президент наділені правом взаємного вето на нормативні акти. У президентській республіці, на відміну від парламентської, президент не володіє законодавчою ініціативою, а міністри не поєднують законодавчих функцій. Класична форма такого правління історично склалася у США, існує також у Мексиці, Уругваї, Венесуелі, Пакистані.

Змішана форма правління — президентсько-парламентська республіка існує у Франції, Португалії, Фінляндії, Ісландії. Для неї характерні такі риси: президент обирається всезагальним голосуванням і володіє владними прерогативами — призначає і приймає відставку прем'єр-міністра, на пропозицію останнього призначає й увільнює міністрів, займається питаннями оборони, національної безпеки, а також міжнародної політики, головує на засіданнях кабінету міністрів, може винести конкретний законопроект на референдум і домогтися прийняття закону, минаючи парламент (Франція).

Поряд із президентом діють прем'єр-міністр і уряд, відповідальний перед парламентом та підконтрольний президентові. Президент може розпустити законодавчий орган після консультації з прем'єр-міністром і головами палат. Співвідношення між владними прерогативами президента і прем'єр-міністра залежить значною мірою від того, кого підтримує парламентська більшість.

Монархічна форма правління також буває різною: деспотичною, станово-представницькою, абсолютною, конституційно-парламентською. Повноваження монарха в сучасних парламентських монархіях аналогічні повноваженням президента у парламентських республіках (за винятком Іспанії, де повноваження монарха адекватні повноваженням президента у Франції). Однак між президентом і монархом існують певні відмінності, а саме:

1) президент обирається, а влада монарха спадкова;

2) монарх є носієм найвищого в історії держави титулу — короля, імператора, великого герцога, якому належать особливі привілеї — право на знаки найвищого становища у державі (корону, трон), право на двір (штат людей, які виконують почесні обов'язки), право на цивільний лист (встановлене законом грошове утримання);

3) монарх — особа надпартійна, символ історичних традицій і національної єдності. Така форма правління існує у Великобританії, Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі, Швеції, Данії, Норвегії, Японії.

За формою державного устрою розрізняють: унітарну і федеративну держави.

Унітарна держава централізована, у її структурі немає окремих державних утворень, а тільки адміністративно-територіальні одиниці. Найважливішою ознакою унітарної держави є те, що в ній функціонує єдина система права, структура органів влади, єдина конституція. Унітарна держава поділяється на централізовану і децентралізовану. Централізована унітарна держава характеризується досить значним одержавленням місцевого життя, підпорядкованістю органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади на місцях (так звана адміністративна і фінансова опіка).

Децентралізована унітарна держава передбачає регіональну або обласну автономію з деякими законодавчими прерогативами, власним бюджетом, чітко передбаченими законом (Італія, Японія). У ній діють три владні структури: державна адміністрація, регіональна влада і місцеве самоврядування.

Федерація — це об'єднання окремих державних утворень, які мають власну конституцію, органи державної влади й управління, а також національні, соціально-економічні й територіально-історичні відмінності. Федеративними державами є США, ФРН, Швейцарія, Канада.

Конфедерація — це союз суверенних держав, які, зберігаючи свою незалежність, об'єдналися для досягнення певних цілей (переважно зовнішньоекономічних, воєнних). Правовою основою утворення конфедерації є союзний договір, а не конституція.

Виходячи з аналізу методологічних аспектів теорії держави, зупинимося на проблемах державотворення в Україні.

Процес державотворення передбачає глибоку розробку політико-правової теорії, яка має враховувати:

1) досягнення західної цивілізації, а також досвід посткомуністичних країн у сфері вдосконалення держави і права;

2) історичні державотворчі традиції українського народу; 3) специфіку політичної ситуації.

Основні концептуальні засади державотворення в Україні закладалися в конституційному процесі. Він розпочався відразу після прийняття Декларації «Про державний суверенітет України». 22 травня 1991 р. була прийнята постанова Верховної Ради «Про концепцію нової Конституції України», яку, однак, не було реалізовано.

Упродовж 1991—1992 pp. до Конституції України був внесений ряд поправок і доповнень, що дало змогу частково трансформувати її у конституцію сучасної демократичної держави. Проте невдалою виявилася спроба завершити конституційний процес в липні — листопаді 1992 p., і в основному законі держави надалі суперечливо поєднувалися норми двох систем — радянської з «повновладдям рад» і демократичної — з розподілом влади.

У грудні 1994 р. Президент Л. Кучма вніс до парламенту проект конституційного закону «Про державну владу і місцеве самоврядування», який після піврічних гострих дебатів був прийнятий шляхом Конституційного договору між двома гілками влади (законодавчою і виконавчою).

Конституційний договір закріпив в Україні президентсько-парламентську модель державного правління, яка була узаконена чинною Конституцією. Конституційний договір вніс ряд істотних доповнень, спрямованих на зміцнення виконавчої вертикалі й обмеження прерогатив представницької радянської влади. Основні зміни щодо статусу органів влади, зафіксовані у Конституційному договорі, стосуються насамперед значного розширення прерогатив президентської влади. Президенту надаються повноваження, якими він не був наділений чинною Конституцією, а саме:

формування уряду — Кабінету Міністрів, призначення, а також увільнення Прем'єр-міністра й інших членів Кабінету Міністрів;

подання кандидатур для призначення Верховною Радою Голови Верховного Суду України, Голови Вищого арбітражного суду України, Генерального прокурора України, Голови правління Національного банку України, а також суддів Верховного Суду України і Вищого арбітражного суду України;

призначення за поданням Міністерства юстиції України і погодженням з Верховним Судом України та Вищим арбітражним судом України суддів загальних та арбітражних судів;

призначення й увільнення (у випадку порушення Конституції і законів України) голів обласних і районних державних адміністрацій, а також позбавлення повноважень голів місцевого самоврядування; призначення всеукраїнського референдуму.

Ці повноваження передбачають також, що для подолання президентського вето тепер потрібно дві третини, а не половина голосів фактичного складу Верховної Ради. Конституційний договір чіткіше визначав статус Верховної Ради як законодавчого органу на відміну від попереднього розпливчастого конституційного формулювання.

Встановлена процедура парламентського вотуму недовіри урядові. Він може бути висловлений за таких обставин: у випадку незгоди Верховної Ради з програмою Кабінету Міністрів або несвоєчасного подання урядом проекту державного бюджету на парламентські слухання. Крім цього, встановлений термін (рік після прийняття парламентом урядової програми), протягом якого накладається мораторій на процедуру вотуму недовіри.

Жорстка виконавча вертикаль виявляється і тоді, коли рішення органів місцевого самоврядування, а також їх голів (у випадку порушення ними Конституції і законів України) можуть бути призупинені головами адміністрацій відповідного рівня до їх вирішення в суді; коли рішення голів органів місцевого самоврядування у частині делегованих повноважень державної адміністрації можуть бути скасовані головами державних адміністрацій відповідного рівня.

Крім цього, Конституційний договір закріпив статус змішаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи. Згідно з його положеннями створено легітимну процедуру прийняття нової Конституції України, а саме: узгоджений між суб'єктами Конституційного договору конституційний проект може бути винесено на всенародний референдум.

Що стосується форми державного правління, то тут серед політиків не було одностайності: одні відстоювали парламентську республіку, інші — президентську або президентсько-парламентську.

Прихильники парламентської форми правління для підтвердження своєї позиції послуговувалися такими аргументами:

1) у країнах Західної Європи, де переважають парламентські форми правління, нижчим є рівень інфляції, дефіцит бюджету, вищою — політична стабільність;

2) посилення президентської влади призведе до утвердження авторитаризму;

3) українські управлінці, на відміну від західних, поки що не спроможні більш-менш ефективно діяти без підтримки законодавчої влади;

4) підзвітність уряду парламентові дала б підстави для широкого делегування законодавчих повноважень з метою інтенсифікації нормотворчого процесу в Україні при здійсненні реформ;

5) підзвітність виконавчої влади виключно президентові в наших умовах сприяла б перетворенню парламенту на колективну і безвідповідальну опозицію.

Адепти президентської і президентсько-парламентської форм правління свою позицію аргументували таким чином:

1) Верховна Рада не спроможна сформувати уряд реформ через недорозвиненість партійної системи, гострі регіональні та ідеологічні розбіжності;

2) низький законотворчий потенціал депутатського корпусу;

3) олігархічна природа законодавчого органу, яка виявляється у широких привілеях депутатського корпусу, а також його активній нелегальній лобістській діяльності;

4) тільки президент в силу історичної ваги своєї посади, а не колегіальний орган готовий взяти на себе персональну відповідальність за долю країни. В Україні більшість політичних діячів, політологів нині схиляються до президентсько-парламентської форми правління.

Важливим аспектом вибору державного правління було з'ясування доцільності існування двопалатного парламенту, процедури його формування, а також співвідношення прерогатив президента і прем'єр-міністра, вироблення механізмів противаг і стримувань.

Противники бікамералізму (двопалатного парламенту) відкидали ідею доцільності двопалатного парламенту з огляду на такі обставини:

1) двопалатність ускладнить і сповільнить законодавчий процес;

2) двопалатність може призвести до регіоналізації України;

3) в Україні немає ні історичних, ні соціально-політичних підстав для узаконення бікамералізму;

4) двопалатність при такому способі формування сенату (через непрямі вибори) може усунути законодавчий орган на периферію політичного життя, зробити його знаряддям президентської політики.

Прихильники бікамералізму, навпаки, відстоювали цю ідею, наводячи такі аргументи: двопалатність дасть змогу вдосконалити законодавчий процес, виробити механізм розв'язання міжпартійних суперечностей у парламентській діяльності; вона представлятиме регіональні інтереси на державному рівні.

До процедури формування сенату існувало декілька підходів:

1) сенат формується непрямими виборами — по три сенатори від області;

2) сенат формується прямими виборами за мажоритарним принципом;

3) сенат формується змішаним способом — половина сенаторів делегується від обласних органів влади, а половина вибирається прямими виборами.

Існувало декілька варіантів розробки механізму прийняття Конституції:

1) Верховна Рада приймає Конституцію кваліфікованою більшістю свого складу;

2) узгоджений між гілками влади проект виноситься на всеукраїнський референдум;

3) Конституція приймається конституційними зборами. Крім цього, існували різні погляди на механізм конституційних зборів: одні політичні сили вважали суб'єктами конституційних зборів тільки партії, інші — представників депутатських фракцій, партій, громадських організацій різного спрямування, профспілок і державної виконавчої та судової влади, треті — представників Рад усіх рівнів і суб'єктів законодавчої ініціативи.

Нова Конституція України була прийнята парламентом за одну ніч під дією «стимулюючого» Указу Президента про винесення Конституційного проекту на всеукраїнський референдум.

Конституція визначила основні орієнтири державотворення та суспільного розвитку. В ній знайшли відображення загальна характеристика держави, статус центральних органів державної влади, місцевих адміністрацій і органів місцевого самоврядування, а також механізм стримувань і противаг між ними.

В Конституції проголошується, що українська держава є суверенною, незалежною, демократичною, правовою і соціальною, а також верховенство права. Принцип верховенства права є найбільш істотним досягненням конституційного процесу, сутність якого зводиться до таких моментів:

1) всі нормативно-правові акти повинні прийматися на основі Конституції і відповідати їй;

2) норми Конституції є нормами прямої дії, які передбачають звернення громадян до суду безпосередньо на підставі Конституції для захисту своїх прав і свобод;

3) чинні нормативні акти, які суперечать Конституції, втрачають свою дію.

Конституція закріпила цивілізовані міжнародні стандарти прав і свобод громадян, значно розширила прерогативи судової влади, що можна вважати другим найбільшим конституційним досягненням.

В Конституції передбачено запобіжні механізми захисту її від кон'юнктурних впливів влади, суть яких зводиться до наступних моментів:

1) Конституція може бути змінена (за винятком розділів «Загальні засади», «Вибори», «Референдуми», «Внесення змін до Конституції») двома третинами від конституційного складу парламенту;

2) зміни до названих розділів можуть бути внесені тільки за умови, що за них проголосує дві третини депутатів і після цього вони будуть затверджені всеукраїнським референдумом, призначеним Президентом;

3) Конституція не може бути змінена:

по-перше, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод громадян, спрямовані на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України;

по-друге, в умовах воєнного або надзвичайного стану;

по-третє, не раніше, ніж через рік з моменту внесення законопроекту про зміни;

по-четверте, протягом легіслатури парламенту не можуть змінюватися ті самі положення Конституції;

по-п'яте, законопроект про зміни до Конституції може розглядатися парламентом за наявності висновку Конституційного суду.

Однак наслідки компромісу між різними політичними силами призвели до закріплення певних недосконалих і суперечливих норм. Це перш за все стосується:

1) гарантування деяких соціальних прав, зокрема безплатної середньої і вищої освіти у державних і муніципальних закладах і безплатного державного і муніципального медичного обслуговування;

2) збереження депутатського імунітету в тій формі, що не передбачає притягнення депутата до кримінальної відповідальності без згоди парламенту, навіть якщо він пійманий на місці злочину;

3) недосить чітко відпрацьовані норми дострокового припинення повноважень депутата (за винятком невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандату з іншими видами діяльності), особливо в частині відмови скласти депутатами присяги;

4) нечітко визначена структура уряду, що дає змогу вивести з підпорядкування виконавчої влади деякі головні відомства, які не мають статусу Міністерства;

5) не конкретизовано спеціалізацію судів, а також структуру апеляційних і касаційних судових інстанцій;

6) не закріплений принцип партійності щодо органів виконавчої влади, не визначений тип виборчої системи;

7) не визначено порядок формування обласного і районного самоврядування, межі компетенцій місцевих адміністрацій і місцевих виконавчих органів;

8) збереження протягом п'яти років нинішнього статусу прокуратури і, таким чином, затягування процесу реформування судової влади;

9) не передбачений партійний механізм формування уряду;

10) не визначені межі компетенції між урядом і президентськими структурами.

ВИСНОВКИ

1. Держава — це організація суверенної політичної влади, яка в рамках правових норм і на певній території здійснює управління суспільними процесами і гарантує безпеку особи і нації.

2. Істотними ознаками держави є: суверенітет, примус, право на застосування сили, право, апарат держави, територія.

3. Організаційна структура держави охоплює сукупність її органів і має такі елементи: представницькі (законодавчі, регіональні і муніципальні органи); виконавчо-розпорядчі, адміністративні органи, судові органи, органи прокуратури.

4. Держава виконує такі функції: законодавчу; оборони і національної безпеки; забезпечення правопорядку; захисту конституційних основ суспільства; узгодження інтересів різних соціальних груп та індивідів, розв'язання соціальних конфліктів; державно-адміністративного управління у різних сферах соціального життя; здійснення економічної, соціальної і культурної політики; захист національних інтересів та суверенітету держави у сфері міжнародних відносин.

5. За етнічно-територіальним аспектом розвитку суспільства виділяються: держава-поліс, держава-імперія, національна держава; за суспільно-правовим аспектом розвитку суспільства — поліційна, правова і соціальна держави.

6. Поняття «форма держави» розкриває організацію державної влади, структуру і функції державних органів. Форма держави включає форму державного правління, під якою розуміють порядок і структуру формування вищих органів влади, а також співвідношення їхніх повноважень і форму державного устрою (йдеться про співвідношення між владою центральних, регіональних та муніципальних органів).

7. За формою правління держава поділяється на республіку і монархію. Республіка може бути аристократичною, радянською, парламентською, президентською, президентсько-парламентською. Істотною ознакою парламентської республіки є те, що уряд формується парламентом і є відповідальним перед ним. У президентській республіці президент обирається народом, виконує одночасно функції голови держави й уряду і формує уряд за згодою вищої палати парламенту або самостійно.

Президентсько-парламентська республіка передбачає подвійну підпорядкованість уряду: президентові і парламенту. Повноваження монарха у сучасних парламентських монархіях аналогічні повноваженням президента у парламентських республіках, однак між ними існують певні розбіжності:

1) президент обирається, а влада монарха є спадковою;

2) монарх — особа надпартійна, символ історичних традицій, є носієм історично-національних титулів (король, імператор, великий герцог).

8. За формою державного устрою розрізняють унітарну і федеративну держави. Найважливішою ознакою унітарної держави є те, що в ній функціонує єдина система права,

єдина конституція, немає окремих державних утворень, а тільки адміністративно-територіальні одиниці. Федерація — це об'єднання окремих державних утворень, які мають власну конституцію, органи державної влади (парламент, уряд). Конфедерація — це союз суверенних держав, які об'єдналися на основі союзного договору для досягнення певних цілей у певних галузях суспільного життя.

9. Основні підходи до проблем державотворення в Україні вироблялися в контексті конституційного процесу. Важливим кроком на шляху розв'язання конституційних проблем було підписання Конституційного договору між президентом і парламентом. Цей договір обмежив повноваження радянських представницьких органів і утвердив виконавчу вертикаль, суть якої зводиться до того, що президент самостійно призначає прем'єр-міністраа і формує уряд, призначає і увільняє голів обласних адміністрацій, за згодою парламенту формує склад вищих судових інстанцій. Конституційний договір передбачив процедуру прийняття нової Конституції України: узгоджений проект виноситься на всеукраїнський референдум.

У контексті конституційного процесу виявилися різні підходи до форми державного правління і форми державного устрою в Україні, а також до вироблення механізму противаг і стримувань між гілками влади. Домінуючою стала позиція, яка передбачала модель президентсько-парламентської республіки на кшталт французької, де президентська влада врівноважуватиметься однопалатним парламентом.

Щодо процедури схвалення Конституції виявилися такі підходи:

1) узгоджений конституційний проект виноситься на референдум;

2) Конституція приймається двома третинами депутатського складу Верховної Ради;

3) для прийняття Конституції скликається конституанта, порядок формування якої визначається законом.

Нова Конституція, яка була прийнята парламентом 28 червня 1996 року, закріпила цивілізовані стандарти прав і свобод громадян, принципи верховенства закону і поділу влади, визначила статус української держави як суверенної, демократичної, правової і соціальної.

Однак як результат компромісу між гілками влади, а також політичними силами, Конституція не позбавлена ряду суперечливих моментів, особливо тих, що стосуються гарантій деяких соціальних прав громадян, статусу депутата, процедур імпічменту, розпуску парламенту, меж компетенцій між державними органами і органами самоврядування, затягування терміну реформування судової влади.

Контрольні запитання

1. Чим відрізняється марксистський підхід до розуміння держави від юридично-позитивістського?

2. Яка, на ваш погляд, найістотніша ознака держави?

3. За якими критеріями можна відрізнити власне політичну діяльність від адміністративно-управлінської?

4. Що ви розумієте під механізмом стримувань і противаг?

5. Яка функція найголовніша для правової держави?

6. Яке розуміння функцій держави є для вас найбільш, прийнятним?

7. Назвіть відмінності між правовою і поліцій-ною державами?

8. Чи всяка правова держава є соціальною?

9. Чим відрізняється національна держава від держави-імперії?

10. Чим відрізняється парламентська республіка від президентської?

11. Чим відрізняється президентська республіка від президентсько-парламентської?

12. Порівняйте сучасну парламентську монархію із президентською республікою.

13. У чому відмінність між чинною Конституцією України і Конституційним договором?

14. Чому ліві сили звинувачули президентську команду в порушенні Конституції України?

15. Яка форма правління, на ваш погляд, найбільш прийнятна для України?

16. Як ви ставитеся до ідеї федеративного устрою України?

17. Як ви ставитеся до ідеї двопалатного парламенту?

18. Чи можна вважати процедуру прийняття нової Конституції України найкращою?

19. Які норми Конституції України вас не задовольняють?

20. Чому так довго затягувався процес прийняття нової Конституції?

Розділ 14. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ

План

Структура парламентів.

Статус депутатів.

Законодавчий процес у парламентах.

Взаємодія парламенту з іншими органами влади.

Парламентаризм в Україні.

Парламент (від франц. parler — говорити) є вищим представницьким органом держави і обирається населенням. На відміну від інших виборних представницьких органів (установчих зборів, конституційної асамблеї) парламент діє на постійній основі. Діяльність парламенту, його взаємодія з іншими вищими органами державної влади називається парламентаризмом.

До основних функцій парламенту відносяться: законотворча, контрольна (контроль над бюджетом і діяльністю уряду); установча (прийняття конституції, участь у формуванні органів судової і виконавчої влади).

Представницький орган не завжди має назву «парламент». Парламентом офіційно називають майже всі представницькі органи англомовних країн. У Франції та інших країнах представницький орган має назву «національні збори». В деяких

країнах ця назва є транскрипцією національних правових термінів. Так, у Данії — фолькстінг, в Ісландії — альтінг, в Норвегії — стортінг, в Швеції — рікстаг, в Ізраїлі — кнесет, у деяких країнах Сходу — меджліс.

За структурою парламенти бувають однопалатні та двопалатні.

Двопалатність виникла спочатку як досягнення компромісу між різними соціальними силами в боротьбі за владу. В сучасних умовах призначення двопалатності полягає в забезпеченні рівноваги в парламенті з метою вдосконалення законодавчої діяльності, а також поєднання елементів демократії з елементами аристократії в парламентській діяльності; репрезентації інтересів суб'єктів федерації у федеративних державах та інтересів адміністративних одиниць — в унітарних; збереженні історичних традицій. Вперше двопалатність була узаконена у Конституції США 1787 p.

В сучасній Європі дванадцять країн мають однопалатний парламент. Серед країн Східної Європи двопалатність утверджена у Польщі, Румунії, Хорватії.

Двопалатний парламент поділяється на верхню і нижню палати. Для верхніх палат універсальною назвою є «сенат». Ця назва, яку вперше було вжито в Конституції США, запозичена з історії Стародавнього Риму. Однак у деяких країнах, зокрема Великобританії і Японії, верхні палати називають відповідно палатою лордів і палатою радників.

Для нижніх палат широко вживаною назвою є «палата депутатів». Ряд нинішніх конституцій фіксують й інші назви палат: національні збори (Франція), палата громад (Великобританія, Канада), сейм (Польща). Відмінність між верхньою і нижньою палатами полягає у способі їх формування.

Верхні палати формуються прямими виборами, непрямими виборами, призначенням, змішаним способом.

У більшості країн верхні палати формуються прямими виборами. Представництво в них залежить не від загально-

територіального принципу, а від наявності суб'єктів федерації, від яких обирається рівна кількість парламентаріїв. Так, у США вибирають по два сенатори від штату, а у Вене- f суелі, Мексиці та Бразилії — по три.

Прямі вибори верхніх палат дещо відрізняються від нижніх. Якщо депутати нижньої палати обираються за пропорційною, тю депутати верхньої — за мажоритарною або змішаною системами (існує також прецедент формування верхньої палати за соціально-корпоративним принципом). Так, у Бельгії виборчим пасивним правом наділені діючі й колишні урядові та інші державні особи, науковці, представники закладів вищої освіти, керівники підприємств, профспілок та економічних асоціацій.

У ряді країн існують непрямі або багатоступеневі вибори. Так, сенат парламенту Франції обирається спеціальними колегіями, що утворюються в департаментах. До складу кожної колегії входять депутати нижньої палати парламенту від департаменту, генеральні радники (члени департаментського органу самоврядування) і делегати від муніципальних органів. Непрямими виборами повністю формуються верхні палати парламентів таких країн, як Нідерланди, Ав- \ стрія і частково Франція, Бельгія, Швейцарія.

Формування верхніх палат шляхом призначення також має різні варіанти. Наприклад, члени бундестагу призначаються урядами земель із свого складу, а в Канаді сенатори призначаються генерал-губернатором за рекомендацією прем'єр-міністра.

У Великобританії існує декілька способів невиборного формування палати лордів: передача феодальних титулів (спадкові лорди); призначення королевою відставних політиків, які не мають права передавати свій титул у спадок; призначення королевою із складу вищої судової інстанції (апеляційного суду) судових лордів; призначення королевою духовних лордів — вищих духовних ієрархів.

Змішана система формування верхньої палати передбачає поєднання зазначених вище способів. Так, в Ірландії,

крім вибраних сенаторів, прем'єр-міністр призначає ще одинадцять сенаторів, а в Італії президент призначає п'ять сенаторів. Крім того, сенатором можна бути за власним правом (в Італії — це колишній президент країни).

Верхні палати відрізняються від нижніх за строком повноважень (легіслатурою). Легіслатура верхніх палат триваліша. В конгресі СІЛА члени нижньої палати обираються на два роки, а верхньої — на шість, у парламенті Австрії відповідно — на три і шість, Нідерландів і Японії — на чотири і шість, Франції — на п'ять і дев'ять років. У деяких країнах, зокрема Бельгії, Іспанії, Італії, Ірландії, встановлений однаковий термін повноважень обох палат. Триваліший термін повноважень верхніх палат ставить їх у меншу залежність від виборів, що забезпечує більшу стабільність і кваліфікованість у роботі депутатів. Крім цього, верхні палати частково оновлюються. Так, у СІЛА кожні два роки оновлюється третина сенаторів, у Японії Австрії, кожні три роки — половина складу палати.

Кількісний склад парламенту залежить від норм представництва, тобто середньої кількості виборців, яких представляє депутат. У федеративних державах кількісний склад верхніх палат парламенту визначається кількістю суб'єктів федерації на засадах рівного представництва.

Нижні палати парламенту мають значну кількісну перевагу над верхніми. В Іспанії максимальна чисельність нижньої палати 400, у СІЛА — 435, в Польщі — 460, в Японії — 512, у Франції — 577, в Італії, Великобританії та ФРН відповідно 630, 650, 665 депутатів.

Верхні палати мають невеликий кількісний склад (Німеччина — 41, Швейцарія — 46, СІЛА — 100 депутатів).

У парламентах усіх країн незначну кількість становлять жінки, виняток — країни, де кількість депутатів-жі-нок — 10—20 відсотків від загальної кількості мандатів.

За професійним складом у парламентах зарубіжних країн переважають юристи. Сеоед депутатів є також дер-

жавні службовці, функціонери політичних партій, менеджери, підприємці, а також представники освіти й науки.

Хоч парламентська діяльність розглядається як почесна служба, а не здобуття матеріальних благ, вона в усіх парламентах світу є оплачуваною. Розміри оплати визначаються за певними стандартами. У багатьох країнах таким стандартом є заробітна плата вищих категорій державних службовців.

В Італії, Норвегії, ФРН, Японії, крім фіксованої зарплати, додаються добові, які здебільшого сплачуються тільки тоді, коли депутат був присутній на засіданні палати або її органів.

У деяких країнах залежність між парламентською активністю депутата і розмірами його зарплати набуває жорстких форм. Так, у Франції, згідно з регламентом нижньої палати, депутат, який не брав участі у двох третіх голосу- v вань на публічних засіданнях сесії, позбавляється частини грошової винагороди, якщо ж ця кількість становить половину голосувань, то відрахування подвоюються. Проте в більшості країн депутати отримують винагороду незалежно від конкретного результату їхньої діяльності.

У розвинених країнах для депутатів встановлено спеціальні парламентські пенсії (при цьому межа пенсійного віку значно нижча, ніж для пенсії на загальних підставах). Кожний депутат, який засідав у парламенті протягом певного періоду (наприклад, 10 років), має право на таку пенсію. Отримання пенсії не позбавляє депутата права на загальну пенсію. Однак у Великобританії право на пенсію мають тільки ті депутати, які відмовилися під час парламентської діяльності від інших постійних джерел фінансування.

Зв'язок між депутатами і виборцями реалізується через форму мандата, який буває імперативним (наказовим) і вільним. Імперативний мандат передбачає нібито обов'язковість виконання депутатом своєї програми і звіту про неї перед виборцями. На практиці така процедура, як правило, ніколи не виконується. При імперативному мандаті виборці мають право на відкликання депутата.

Вільний мандат дає депутатові право визначити свою діяльність у парламенті незалежно від інтересів виборців округу, а вирішувати ті питання, що відносяться до компетенції вищого представницького органу. Проте відсутність імперативного мандату аж ніяк не означає, що депутати не мають жодного зв'язку з округом. Вони зустрічаються з виборцями, вислуховують їхні скарги, на підставі яких формулюють свої запитання у парламенті або ініціюють так звані петиції — звернення до органів виконавчої влади з приводу проблем виборчого округу. Така діяльність депутатів підтримується місцевими організаціями.

(До особливого статусу депутатів потрібно віднести індемнітет та імунітет.

Поняття індемнітету означає, що член парламенту не несе юридичної відповідальності за свої слова, сказані ним під час виконання депутатських повноважень. Однак цей принцип у деяких країнах має вузьке значення. Зокрема, у скандинавських країнах депутат може нести службову відповідальність за слова після того, як буде дана згода на це парламенту. У Німеччині така процедура також можлива за санкцією бундестагу, коли депутат звинувачується у наклепі.

Депутатський імунітет означає недоторканість парламентаріїв, тобто повний захист їх від арешту і судового переслідування. Проте такий захист не має абсолютного значення. Так, допускається судова відповідальність за вчинення депутатами цивільного правопорушення без застосування таких заходів, як арешт і позбавлення волі.

Дещо інше значення має депутатський імунітет у випадку притягнення депутата до кримінальної відповідальності. Так, у Нідерландах, Великобританії та інших англомовних країнах фактично не існує недоторканості депутатів у сфері кримінально-правових відносин.

У більшості країнах депутати не можуть бути заарештовані, притягнені до відповідальності без згоди парламен-

ту під час сесії. Свою згоду парламент дає на основі рекомендації однієї з постійних комісій (мандатної, з питань депутатської етики, імунітету тощо) або спеціально створеної тимчасової комісії. Якщо депутат притягується до кримінальної відповідальності в міжсесійний період, то поліція, суд зобов'язані повідомити про це керівництво парламенту.

В Ірландії, Японії, Норвегії, США існує безумовна заборона арешту депутата під час парламентської сесії, а також на шляху до сесії або під час повернення з неї. Однак депутат може бути притягнений до відповідальності в будь-який інший час. Депутатський імунітет не поширюється на ті випадки, коли депутат затриманий на місці злочину.

Статус депутата також визначається принципом несумісності парламентського мандата і певних посад. Юридичні норми, що регулюють питання несумісності, містяться в спеціальних законах або в деяких країнах (Нідерландах, Норвегії, Фінляндії, Швейцарії) мають конституційний статус. Принцип несумісності передусім стосується державної служби. У президентських республіках (зокрема, у США) принцип несумісності поширюється на всі без винятку адміністративні посади. В країнах з парламентською і змішаною формами правління (Англії, Японії) депутати нижніх палат є одночасно міністрами, в інших країнах (Люксембурзі, Нідерландах, Франції та Швейцарії) членство в парламенті несумісне з міністерським портфелем.

Це, однак, не означає, що депутат не може бути членом уряду, але він повинен звільнити своє місце в палаті або тимчасово припинити свої повноваження (Португалія). Функції депутатів, що перейшли на роботу в уряд, виконують їхні заступники, які вибираються на тих же виборах, що й депутати. Принцип несумісності в країнах з парламентською та змішаною формами правління поширюється не тільки на міністерські, а й інші адміністративні посади. Так, у Бельгії, Італії, Франції, ФРН депутатам заборонено займати будь-які адміністративні посади. У деяких краї-

нах (Іспанія, Фінляндія) встановлений перелік державних посад, на які поширюється принцип несумісності. Це насамперед професійна служба в армії, поліції, службі безпеки, а також праця в судах, прокуратурі тощо. Нарешті, у багатьох країнах принцип несумісності не поширюється на обрання депутата до органів місцевого самоврядування.

Важливим аспектом парламентської діяльності є складання депутатом своїх повноважень. Загалом закони різних країн визначають такі умови цього процесу: власне бажання (за винятком Норвегії та Великобританії); діяльність на посаді, несумісній з депутатським мандатом; дострокове припинення повноважень.

Парламент може позбавити депутата його повноважень, якщо: депутат обраний з порушенням виборчого законодавства; не бере участі у засіданнях парламенту або кількість неявок без поважних причин перевищує допустиму норму (Португалія); його поведінка визнана парламентом неправомірною (Великобританія).

Існує також практика тимчасового позбавлення депутата повноважень через дисциплінарне порушення. Термін такого покарання не перевищує двох тижнів.

Найістотнішою функцією парламенту є законодавчий процес, що поділяється на стадії, послідовність і зміст яких у різних країнах дещо відмінні.

Початковою стадією законодавчого процесу є внесення законопроекту на розгляд у парламент. Зміст цієї стадії пов'язаний з правом законодавчої ініціативи, коло суб'єктів якої залежить від форми правління.

У президентських республіках суб'єктами права законодавчої ініціативи визнаються лише окремі парламентарі, а колективна законодавча ініціатива заборонена. Представники виконавчої влади також позбавлені права законодавчої ініціативи. Однак виконавча влада тут не відсторонена від законодавчого процесу. Зокрема, президент може діяти через довірених депутатів, котрі нібито здійснюватимуть власну ініціативу, або звертатися з посланнями до конгресу

та зі спеціальними посланнями до голів палат. Послання мають на меті ознайомити парламентарів і громадськість з позицією глави держави щодо важливих політичних проблем, а спеціальні послання призначені для вияву законодавчої ініціативи з боку парламентських комітетів.

У країнах з парламентською і змішаною формами правління суб'єктами законодавчої ініціативи визнаються окремі депутати парламенту та уряду, а подекуди (зокрема, у країнах Бенілюксу — глава держави). Урядові в цих країнах належить домінуюча роль у реалізації права законодавчої ініціативи. Він може вносити законопроекти безпосередньо або через депутатів, які становлять парламентську більшість. Законопроекти уряду визнаються пріоритетними під час розгляду в парламенті. Крім законодавчої ініціативи окремих депутатів, у таких країнах, як Австрія, Іспанія, Німеччина, Японія, допускається колективне внесення законопроектів, під якими повинна стояти така кількість підписів депутатів, яка дорівнює кількості членів парламентських фракцій.

У деяких країнах, зокрема в Австрії, Іспанії та Італії, існує народна законодавча ініціатива, яка означає, що парламент має розглянути законопроект, запропонований виборцями. Підставою для таких ініціатив є кількість виборців, що змінюється залежно від кількості населення. Якщо, наприклад, в Італії потрібно п'ятдесят тисяч підписів, то в Іспанії — в десять разів більше. Однак народна законодавча ініціатива не поширюється на всі без винятку законопроекти.

Суб'єктами законодавчої ініціативи можуть бути також окремі адміністративні одиниці (наприклад, у Швейцарії — кантони, в Італії — області).

Процедура реалізації законопроекту тісно пов'язана з внутрішньою будовою представницьких органів. У двопалатних парламентах, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений до кожної з них. Така практика існує в законодавчих органах Австрії, Бельгії, Італії, США, Швейцарії і Японії. В країнах, де палати парламентів нерівно-

правні, законодавчий процес починається в нижніх палатах і стосується передусім законопроектів, які належать до бюджетної сфери.

Робота над законопроектом у палаті розпочинається з його прийняття до розгляду. Ініційований і розроблений законопроект передається в палату для реєстрації. Після цього керівний орган палати включає законопроект до порядку дня і розповсюджує серед депутатів.

Перша стадія розгляду законопроекту в парламенті називається першим читанням. На цій стадії загалом дебати щодо законопроекту не проводяться і доля його залежить від керівного органу палати; вона може бути вирішена вже при голосуванні щодо порядку дня.

Наступна стадія законодавчого процесу — друге читання — передбачає обговорення законопроекту. Дебати залежно від регламенту проводяться до (Великобританія, Німеччина) або після (Італія, СІЛА, Франція) розгляду законопроекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Якщо законопроект подається до комісії після загальних дебатів, то вона діє згідно з концептуальною лінією палати, а якщо до обговорення, то сама комісія визначає зміст цього законопроекту.

Якщо загальні дебати щодо законопроекту передують розглядові в комісіях, то він розглядається двічі під час загального обговорення до передачі в комісію та постатейного — після повернення з неї. Інколи вводиться стадія третього читання, в процесі якої законопроект виноситься на голосування і приймається майже без обговорення.

Прийнятий палатами (або однопалатним парламентом) законопроект повинен отримати санкцію глави держави, щоб стати законом. У конституційному праві зарубіжних країн (за винятком Швейцарії і Швеції) існує особлива стадія законодавчого процесу, яка називається промульгацією — проголошенням прийнятого парламентом закону. Промульгація передбачає підпис законопроекту главою держави і урочисте його проголошення.

Глава держави (президент або монарх) може промуль-гувати закон чи накласти на нього вето, після якого той має бути розглянутий у парламенті повторно. Щоб подолати президентське вето, парламент повинен повторно проголосувати за законопроект двома третинами усього складу (США, Португалія) або простою більшістю.

Кінцевим етапом законодавчого процесу є публікація закону, тобто його офіційне доведення до загального відома. З цією процедурою пов'язане набуття законом чинності, хоча іноді закон починає діяти відразу після промульгації.

Важливим напрямом діяльності парламентів єїхня участь у формуванні уряду і судової влади. У країнах із парламентською і змішаною формами державного правління існує два способи формування уряду:

1) парламент формує його з партії парламентської більшості або коаліції партій (Великобританія);

2) глава держави призначає прем'єр-міністра за згодою парламенту і на пропозицію останнього — інших членів уряду (Італія, Франція, Греція).

Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується у всіх президентських республіках. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього обмежена. Прикладом можуть бути США, де президент призначає членів уряду за порадою і згодою сенату.

Парламент не тільки бере участь у формуванні виконавчої влади, а й здійснює контроль за нею шляхом процедури вотуму недовіри урядові або окремим його членам та імпічменту — позбавлення глави держави або уряду повноважень.

Процедура вотуму недовіри урядові має різні аспекти. У Великобританії пропозицію про вотум недовіри урядові (резолюція осуду) вносить опозиція. Якщо палата проголосує за цю пропозицію, то уряд повинен йти у відставку або запропонувати монархові розпустити парламент. Уряд може сам поставити питання про довіру до нього.

ІП о_«9 Я О.

В Італії кожна з палат приймає вмотивовану резолюцію про довіру або недовіру урядові на підставі поіменного голосування. Резолюція осуду має бути підписана не менше ніж однією десятою частиною постійного складу палати і поставлена на розгляд після закінчення триденного строку з моменту її внесення.

У Франції тільки нижня палата однією десятою частиною депутатів може винести резолюцію осуду урядові і проголосувати тільки через дві доби з часу її внесення.

В Німеччині бундестаг може шляхом вотуму недовіри усунути з посади канцлера і тим самим змусити піти у відставку весь уряд. Однак при цьому бундестаг повинен зі свого складу вибрати наступника канцлера і звернутися до президента з проханням про відповідну кадрову зміну.

Президент зобов'язаний задовольнити таке прохання тільки в тому випадку, коли пропозиція самого канцлера про вотум довіри не підтримана бундестагом, у протилежному — він може розпустити бундестаг.

Противагою вотуму недовіри урядові є право розпуску парламенту главою держави. Реалізація цього права залежить не тільки від конституційного права глави держави розпустити парламент, а й від реального співвідношення політичних сил у парламенті. Достроковий розпуск парламенту можливий за таких обставин:

1) президент сам розпускає парламент (як у Росії і Франції);

2) розпадається урядова коаліція;

3) уряд партійної більшості зацікавлений у розпускові парламенту, маючи на меті зміцнити свої позиції завдяки перемозі правлячої партії на парламентських виборах.

Процедура імпічменту застосовується до вищої посадової особи у зв'язку зі скоєнням нею державного злочину. Вона має різні форми у різних країнах.

Так, у Великобританії процес імпічменту відбувається в стінах парламенту: палата громад формулює звинувачення

і порушує справу, а палата лордів виносить остаточне рішення.

Американська процедура імпічменту дещо відрізняється від англійської: після винесення рішення сенату про позбавлення президента повноважень, він може бути притягнений до кримінальної відповідальності звичайним судом.

У Франції звинувачення президента або членів уряду виносять обидві палати, а сама справа розглядається верховним судом.

В Австрії, Італії і Німеччині парламент звинувачує вищих посадових осіб, а остаточне рішення виносить конституційний суд.

Відносини між парламентом і судовою владою виявляються у тому, що з одного боку, парламент може виконувати судові функції, а з іншого — брати участь у формуванні судової влади.

В англомовних країнах парламент наділений судовими повноваженнями. Наприклад, палата лордів у Великобританії є водночас найвищою апеляційною інстанцією і в окремих випадках виконує функцію суду першої інстанції. Вона може притягнути до судової відповідальності як своїх членів, так і сторонніх осіб за злочини, скоєні проти парламенту. Подібна практика існує у США, де кожна з палат може порушити судову справу проти особи, звинуваченої у неповазі до конгресу.

У формуванні судових органів бере участь парламент разом з виконавчою владою. Так, у США члени верховного суду призначаються президентом за «порадою і згодою» сенату. У Франції членів верховного суду обирають самі палати із власного складу, а конституційна рада — орган конституційного контролю у складі дев'яти чоловік призначається порівно президентом і головами палат парламенту. У Німеччині членів верховного суду призначає міністр юстиції разом зі спеціальною комісією по виборах суддів, до якої входять міністр юстиції і представники, обрані бундестагом. А конституційний суд обирається по-

рівно бундестагом і бундесратом. В Італії одна третина конституційного суду обирається палатами парламенту, друга третина — призначається президентом, остання третина — вищою радою магістратури — органом управління загальними і адміністративними судами.

Парламентаризм в Україні не має таких глибоких коренів, як у розвинутих країнах Європи, хоч певний досвід існував ще з часу виборів 1848 р. до австрійського парламенту та виборів 1861 р. до галицького сейму. На початку XX ст. тут зріс помітно український вплив. Так, у 1907 р. українці в австрійському парламенті здобули ЗО місць, а в 1914 р. у галицькому сеймі — 62 місця.

Певні набутки український парламентаризм мав під час виборів до Державної думи Росії 1907 р. і до всеросійських та українських установчих зборів 1918 p., а також у період діяльності Центральної ради УНР і Національної ради ЗУНР. За роки радянської влади парламентаризм фактично було ліквідовано, хоча й існувала радянська представницька система, яка була політичною декорацією тоталітарного режиму.

Нині український парламентаризм поступово проходить процес трансформації з радянської представницької системи у цивілізовану парламентську систему. До других парламентських виборів (1994 р.) Верховна Рада України нагадувала радянський представницький орган, а не парламент. Сутність її у той період можна розкрити через такі чинники:

Верховна Рада володіла повноваженнями вирішувати будь-яке питання, що стосується суспільного і державного розвитку України;

часто втручалася у компетенцію уряду та судових органів, приймаючи некомпетентні чи навіть антиконституційні рішення;

значна частина депутатів виконувала депутатські повноваження без відриву від виробничих і службових обов'язків;

депутати могли поєднувати свій мандат з вищими дер-

жавними посадами, а також виконувати одночасно повноваження у місцевих органах влади і комерційних структурах;

механізм розпуску Верховної Ради практично не діяв, оскільки президент міг розпустити представницький орган лише тоді, коли народ висловить довіру президентові на референдумі, ініційованому Верховною Радою;

процедура імпічменту не діяла, оскільки був відсутній конституційний суд.

Отже, Верховна Рада попереднього скликання була верховним, а не рівноправним органом у