Жовтня 1920 року польський і маріонетковий радянський уряди підписали угоду, за якою кордон між Україною та Польщею пролягав річкою Збруч, через ВолиньтаОстрогдоПрип’яті

18 березня 1921 року в Ризі було підписано мирний договір між Польщею та Радянською Росією. Польща визнала Українську Радянську Соціалістичну Республіку. Правобережна Україна була поділена. До Польщі відходили Холмщина, Підляшшя, Західна Волинь та Західне Полісся. Директорія, Уряд УНР і всі їх організації втратили право легально існувати в Польщі.

Незважаючи на складні зовнішні і внутрішні умови, в яких прийшла до влади і діяла Директорія, ідея побудови незалежної держави знаходила своє реальне втілення, хоч іноді й ціною важких компромісів. Так, законодавчу, виконавчу, а часом і судову владу уособлювала в собі Директорія Української Народної Республіки.

Грудня 1918 року було прийнято Декларацію, в якій Директорія оголосила себе верховною владою, що встановлена волею трудящих. Влада Директорії розглядалася як тимчасова до скликання Конгресу трудового народу. Процедурно вибори на Конгрес регламентувалися «Інструкцією для виборів на Конгрес трудового народу України» від 5 січня 1919 року.

28 січня 1919 року на останньому засіданні Конгресу було прийнято «Закон про форму влади на Україні». Ним влада знову передавалася Директорії до скликання наступної сесії Трудового Конгресу. Директорія, таким чином, мала приймати закони, що підля­гали затвердженню на найближчій сесії Конгресу. Законом регламентувалась також сесійна робота Конгресу. В міжсесійний період мала працювати Президія Конгресу, функції якої не були визначені.

В умовах швидкозмінної політичної ситуації виникала нагальна потреба у вдосконаленні системи влади й управління: або парламентська, або радянська республіка. Обрано було компромісний варіант: у центрі знаходився парламент, а на місцях — губернські і повітові Ради.

14 лютого 1920 року уряд ухвалив новий «Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР», який перед­бачав скликання не пізніше 1 травня 1920 року так званого передпарламенту, який називався Державною народною радою. До скликання цього органу Директорія мала здійснювати свої повноваження виключно через Раду Народних Міністрів. Але Голова Директорії С. Петлюра не затвердив цей закон.

Зверніть увагу на два закони, що були затверджені С. Петлю­рою 12 листопада 1920 року, за кілька днів до повного падіння УНР. Це закон «Про Державну Народну Раду УНР» та закон «Про тимчасове управління та порядок законодавства в УНР». Ці документи передбачали розмежування влади між Дире к­торією, Державною Народною Радою і Радою Народних Міністрів. Голова Директорії мав компетенцію затвердження ухвалених Державною Народною Радою призначень та звільнень, призначав також Голову і членів Ради Народних Міністрів.

Державна Народна Рада планувалася як орган законодавчої влади і контролю за діяльністю Ради Народних Міністрів, складала державний бюджет і здійснювала контроль за його виконанням, розглядала і затверджувала міжнародні угоди, оголошувала стан війни тощо.

Рада Міністрів була підзвітна Державній Народній Раді, але в законах нічого не говорилося про місце та повноваження уряду в системі органів виконавчої влади. В законі «Про форму влади на Україні» закріплювався лише статус Ради Народних Міністрів як виконавчого органу. Це говорить про невизначеність Директорії щодо принципу розподілу влад. Конгрес дав доручення Раді Народних Міністрів підготувати вибори майбутнього Сейму України. Але повноваження цього органу також не були визначені.

14 лютого 1919 року була зроблена ще одна спроба розмежувати правовий статус Директорії та уряду. Тимчасовий закон «Про порядок внесення і затверджування законів в Українській Народній Республіці» від 14 лютого 1919 року слід розглядати як саме таку спробу.

Щодо системи місцевого управління Директорія запозичила досвід Центральної Ради. Головним нормативним актом у цій сфері слід вважати інструкцію Міністерства внутрішніх справ «Про тимчасову організацію влади на місцях» від 24 червня 1919 року. Відповідно до неї волосний комісар призначався на посаду повітовим, повітовий — губернським і затверджувався Міністерством внутрішніх справ.

У судочинстві Директорія зберегла всі судові інститути, що існували за Центральної Ради. Діяв Генеральний суд (згодом Надвищий суд), відновлено дію апеляційних судів, існував порядок виборів та призначення мирових суддів, діяли Надзвичайні Військові Суди.

Для упорядкування процедури законотворчості в УНР було прийнято закон «Про порядок внесення і затвердження законів в Українській Народній Республіці» від 14 лютого 1919 року.

Зверніть увагу, що Директорія не поновила чинності Конституції УНР від 28 січня 1918 року. В жовтні 1920 року спеціально утворена комісія підготувала проект нової Конституції УНР. За ним УНР проголошувалася президентсько-парламентською республікою. Було чітко проведено принцип розподілу влад.

Для становлення державності в Україні мали значення також закони «Про відновлення гарантій недоторканості особи на території УНР» від 28 лютого 1919 року, «Про реєстрацію населення, що мешкає на території УНР» від 26 вересня 1920 року, «Про державну мову» від 3 жовтня 1918 року, «Про форму влади на Україні» від 28 січня 1919 року, «Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР» від 14 лютого 1920 року та ін.

Необхідно зазначити, що власного законодавства в галузі кри­мінального права в Директорії не було. Норми цивільного права вміщуються в законі про ліси від 10 січня 1919 року та в законі «Про землю в УНР» від 8 січня 1920 року. До речі, в останньому законі скасовувалося право приватної власності на землю.

До здобутків визвольних змагань доби Директорії необхідно віднести те, що українська державність тяжіла до республікансько-президентської форми правління; за формою державного устрою це була унітарна держава, яка схилялася до федерації, за
фор­мою державного режиму — демократична держава, що прийшла до цього через сильну владу (гетьманський режим) [23].

3 питання. Проголошення і діяльність ЗУНР

Різке загострення соціально-економічних, політичних, національних суперечностей в Австро-Угорщині за час першої світової війни, а також революційні події в Росії та російській частині України привели, як і в Німеччині, до революційного вибуху в жовтні-листопаді 1918 року.

Австро-Угорський імператор Карл I видав 18 жовтня 1918 року маніфест, у якому погоджувався перетворити країну на федеративну державу. Таким чином «коронні землі» одержали змогу створити свої представницькі органи — Національні ради.
У зв’язку з цими подіями у Львові 19 жовтня відбулися збори всіх українських послів австрійського парламенту, галицького і буковинського сеймів та представників (по троє) від усіх політичних партій, духовенства і студентства.

На цих зборах було обрано Українську Національну Раду, головою якої став Є. Петрушевич. Рада проголосила, що Галичина, Північна Буковина та Закарпаття, які «творять цілісну українську територію, уконституйовуються» як Українська держава, але в складі Австро-Угорської монархії. Проголошувалося також, що всі національні меншини мали вислати своїх представників до Ради. Було ухвалено рішення про прийняття нової Конституції.

Зазначимо, що інші народи саме в цей час проголосили свою цілковиту незалежність від Відня: Сербо-Хорвато-Словенська держава, Угорщина, Чехословаччина, Польща.

Українська Національна Рада створила свої виконавчі органи — комісії. Першу — загальну ( на чоліз Є. Петрушевичем), другу — для Галичини й Закарпаття ( на чоліз К. Левицьким), третю — для Буковини ( очолив О. Попович). Делегація Національної Ради виїхала до Відня для переговорів з австрійською владою.

У Кракові 28 жовтня була створена Польська ліквідаційна комісія, яка планувала взяти владу в усій Галичині, щоб оформити її приєднання до Польщі. Йшла інтенсивна підготовка цього процесу. Офіційна передача влади полякам в усій Галичині планувалася 1 листопада 1918 року.

В ніч на 1 листопада 1918 року Центральний військовий комітет, який був створений ще у вересні і складався з офіцерів-українців, що служили в австро-угорській армії, зайняв у Львові всі найважливіші стратегічні пункти міста — пошту, телеграф, військові казарми, будинок сейму, банки тощо. В перші дні листопада українці практично без жертв і боїв узяли владу в усіх інших містах і місцевостях Галичини. Австрійські, угорські та інші військові не чинили перешкод українцям.

1 листопада 1918 року Українська Національна Рада видала відозви «До населення міста Львова» та «Український народе», в яких зазначалося, що на українських землях Австро-Угорської монархії утворилася українська держава. Найвищою владою проголошувалася Українська Національна Рада.

На засіданні Української Національної Ради 9 листопада 1918 ро­ку було визначено назву Української держави — Західноукраїнська Народна Республіка (ЗУНР). До її складу входили: Східна Галичина, Північна Буковина (невдовзі була захоплена Румунією) та українські повіти Закарпаття (відійшло спочатку до Угорщини, а з квітня 1919 року — до Чехословаччини). Таким чином, ЗУНР фактично охоплювала тільки територію Східної Галичини.

Українська Національна Рада 9 листопада 1918 року сформувала уряд ЗУНР — Державний секретаріат. Його очолював прем’єр. Ним було обрано К. Левицького. У складі уряду було 14 міністерств — державних секретарств, що їх очолювали секретарі: внутрішніх справ, зовнішніх справ, військових справ, юстиції, фінансів, торгівлі і промислу, земельних справ, шляхів, пошти і телеграфу, праці та суспільної опіки, суспільного здоров’я, віросповідання, публічних робіт, освіти. (Згодом ця структура і персональний склад були змінені).

10 листопада Голова і міністри присягнули на вірність українському народові, державі. Головним завданням уряду, як визначалось Українською Національною Радою, було вжити всіх необхідних заходів для об’єднання західноукраїнських земель з утво­реною на сході Українською соборною державою.

Пізніше прем’єром було призначено С. Голубовича. У складі уряду було утворено ще три секретарства — польське, єврейське і німецьке. Цим кроком уряд ЗУНР намагався прилучити до процесу державотворення представників національних меншин. Згодом за рахунок об’єднання секретарств їх кількість була скорочена до десяти.

13 листопада Українська Національна Рада прийняла «Тимчасовий Основний закон», визначивши таким чином конституційні засади новоствореної держави.

В цьому документі закріплювалося верховенство і суверенітет народу, який здійснюватиме конституційні засади через представ­ницькі органи, обрані на основі загального, рівного, прямого, таємного голосування за пропорційною виборчою системою. Всі громадяни держави, незалежно від національності, статі, віросповідання наділялися виборчим правом. До виборів до Сейму (парламенту) вся повнота законодавчої влади належала Українській Національній Раді.

Виконавча влада належала Державному секретаріатові. Була прийнята державна символіка ЗУНР. Гербом ЗУНР став золотий лев на синьому полі (це старовинний герб міста Львова). Згодом гербом ЗУНР було затверджено тризуб. Окрім цього, було затверджено синьо-жовтий прапор як державний прапор ЗУНР; затверджено державну печатку.

Відповідно до розпорядження Української Національної Ради від 11 листопада 1918 року про ліквідацію на всій території держави старих органів місцевої влади та управління й утворення українських уже в листопаді на всій території ЗУНР організовано пройшли вибори до місцевих органів влади й управління. Зокрема, у сільських і містечкових громадах ними стали громадські та міські комісари, а їхніми дорадчими органами — так звані «прибічні ради», а у повітах — повітові комісари та повітові національні ради. В багатьох населених пунктах відбувалися святкові
віча, різні збори, молебни тощо. На посади громадських та пові­тових комісарів обирали шанованих людей, патріотів.

Для охорони громадського порядку в багатьох громадах обирали народну міліцію, в інших — оновлювали жандармерію. В листопаді 1918 року Українська Національна Рада розпорядилася утворити корпус державної жандармерії для охорони громадського порядку, державного та особистого майна, публічної безпеки. Очолила корпус Команда української державної жандар­мерії на чолі з Головним комендантом. На місцях утворювались окружні та повітові команди жандармерії, сільські та міські станиці. До жандармерії приймали добровольців, передусім військових. Чисельність жандармерії в повітах визначав повітовий комендант за домовленістю з повітовим комісаром. Обиралася на місцях також народна міліція.

Щодо попереднього складу службовців різних ланок державного апарату, то їм дозволялося залишатися на своїх місцях незалежно від їх національності, але якщо вони присягалися на вірність Українській державі.

В судоустрої на перших порах ЗУНР залишає попередню судову систему. Суддям та іншим працівникам судових органів пропонувалося скласти присягу на вірність українському народові та державі. Звільняли лише тих, хто скомпрометував себе антиукраїнською діяльністю і переконанням. У лютому 1919 року Державне секретарство судових справ отримало доручення провести судову реформу. Всю територію ЗУНР було розділено на 12 судових округів та 130 судових повітів. Відповідно належало обрати окружні та повітові суди. Національні меншини також мали можливість обрати своїх суддів. Так, поляки мали обрати 25 суддів, євреї — 17 суддів.

У лютому 1919 року було прийнято ряд законів, спрямованих на вдосконалення діяльності судових органів. Так, законом «Про скорочення підготовчої суддівської служби» було скорочено термін стажування суддів з трьох до двох років. Закон «Про тимчасове припинення діяльності суду присяжних» припинив вибори присяжних у зв’язку з умовами воєнного часу. Приймалися також закони про перехід судочинства на українську мову, про введення демократичних принципів судочинства.

Для розгляду кримінальних справ у повітах створювалися тимчасові трибунали у складі голови та двох членів. Створювалися вищі судові інстанції: Вищий суд і Найвищий державний суд. Але до їх обрання функції другої і третьої судової інстанції виконували створені 8 березня 1919 року при окружному суді у Станіславі Окремий судовий Сенат (друга інстанція) та Окремий судовий Сенат (третя інстанція).

Розпорядженням Державного секретаріату судівництва були врегульовані розміри оплати за судові витрати, судове мито, суми оплат при розгляді судових справ, оплата праці покликуваних експертів. Були створені також прокуратура на чолі з Генеральним державним прокурором, нотаріальна служба, адвокатура, окремо існувала військова юстиція і прокуратура.

З метою інформування населення про найближчі завдання, прийняті урядом і Українською Національною Радою, у повітах відбувалися збори, наради міських і громадських комісарів. У цей час приділялася також увага вдосконаленню структури дер­жав­ного апарату влади й управління, формам та методам його діяльності.

Зверніть увагу, що Українська Національна Рада пройшла, як і Центральна Рада, еволюційний шлях від суспільно-політичного органу до парламенту. Вже в перших нормативних актах — відозві «До населення міста Львова» та «Український народе» — зазначалося, що найвищою владою на українських землях Австро-Угорської монархії є Українська Національна Рада.

15 листопада було прийнято закон «Про доповнення складу Української Національної Ради представниками з повітів та великих міст». 4 січня 1919 року була створена Президія Ради. До її складу входили президент та чотири заступники. Запровадження посади президента не означало, що ЗУНР відмовляється від парламентської форми правління. Ця посада за функціями була близька до посади спікера в парламенті. Президент мав компетенцію скликати засідання Української Національної Ради і головувати на них.

Було також створено Виділ Української національної ради, до якого входили Президент і дев’ять членів. Фактично виділ виконував функції колегіального глави держави.

Листопада 1918 року було прийнято закон «Про адміністрацію Західноукраїнської Народної Республіки». Відповідно до нього залишалося чинним попереднє, австрійське законодавство, якщо воно не суперечило інтересам і цілям Української держави. Регламентувався порядок створення, структура та функції місцевих органів влади та управління. Вказувалося, що надалі повітових комісарів призначатиме і звільнятиме державний секретар внутрішніх справ. Державному секретареві підлягали повітові військові коменданти, коменданти жандармерії. Повітові комісари, в свою чергу, призначали громадських і міських комісарів. Обраних населенням комісарів необхідно було затвердити вищими за підпорядкуванням державними органами. В усіх повітах належало загальними виборами обрати повітові національні ради, а в громадах і містах — громадські та міські ради. Для виконання закону Державний секретаріат видав розпорядження «Про державну адміністрацію».

Вважаючи себе органом невиборним, тимчасовим, Українська Національна Рада в березні 1919 року прийняла закон про скликання Сейму ЗУНР. У квітні було прийнято виборчий закон. Однопалатний Сейм повинен був обиратися громадянами на основі загального, рівного, прямого виборчого права при таємному голосуванні. Активне виборче право належало громадянам з 21 року, пасивне — з 25. Депутатів (послів) належало обирати згідно з національно-пропорційною системою. Кожна національність залежно від її кількості мала певну кількість послів, що закріплювалося в законі. Такий підхід гарантував усім національним меншинам можливість мати своїх послів у парламенті.

Таким чином, з 226 послів Сейму українці повинні були обрати 160 послів, поляки — 33, євреї — 27, австрійці — шість представників. Територію держави було поділено на 12 українських виборчих округів, п’ять польських і єврейських, один — німецький. Це був приклад демократичного, на державному рівні забезпечення прав національних меншин при виборах законодавчих органів.

Особлива увага приділялася побудові власних збройних сил. Вже 1 та 2 листопада Українська Національна Рада звернулася до всіх вояків і старшин-українців колишньої австро-угорської армії з закликом стати на захист рідного краю. Головну команду українських військ очолив отаман С. Горук. Слід зазначити, що добровольців до українського війська було багато. Населення допомагало продовольством, взуттям, медикаментами. За розпоряд­женням Державного секретаріату військових справ територію було поділено на три військові області (Львів, Тернопіль, Станіслав) та 12 округів. Оголошено мобілізацію чоловіків-українців. Всі вони приймали присягу. Військові команди повітів на чолі з призначеними військовими комендантами приступили до формування збройних сил ЗУНР — Української галицької армії (УГА).

Структура УГА включала в себе такі роди військ і служби: піхота, кіннота, артилерія, санітарна та ветеринарна служби, військове судівництво, інтендантура, канцелярська служба; згодом було утворено летунський відділ, саперний кіш. Організовано ду­хівництво українського війська на чолі з Преподобництвом. Існувала також своя система військових звань і відзнак, державна платня.

На початку 1919 року УГА являла собою чисельну, дисципліновану й патріотичну армію, очолювану Начальним вождем з Генеральним штабом. У складі УГА було утворено три корпуси, кожний з яких, у свою чергу, поділявся на чотири піхотні бригади, кожна бригада — на два полки, а полк — на три курені. При кожній бригаді були полк артилерії, кінні сотні, технічна сотня, сотня зв’язку, допоміжні відділи. Важливо, що в складі УГА воювали представники різних національностей.

Зазначимо, що радикальні зміни ЗУНР проводила не лише у сфері формування головних ланок державного механізму, а й у соціально-політичній сфері, економіці, освіті, культурі тощо.

Наприклад, 15 лютого Українська Національна Рада прийняла закон про державну мову — українську. Національним меншинам гарантувалося право вживати в офіційних відносинах з державною владою, усно чи письмово, рідну мову, а владі, державним інституціям відповідати рідною мовою громадян, що звертаються.

8 квітня 1919 року було прийнято закон «Про громадянство та правовий статус чужинців», а також розпорядження з переліком спеціальних вимог до службовців державних інституцій. Ними мали бути тільки громадяни України віком до 40 років, які володіють українською мовою і мовою хоча б однієї з національних меншин. Не мали права стати державними службовцями особи, які притягалися до кримінальної відповідальності, вчинили проступки проти публічного порядку, моралі, були боржниками абощо.

В земельних відносинах керівництво здійснювала спеціальна комісія (очолював Л. Бачинський). 14 квітня 1919 року було прий­нято закон «Про земельну реформу». В цьому законі регламентувалася націоналізація поміщицьких, монастирських, церковних земель, а також земель інших установ. З усіх цих земель складався єдиний земельний фонд ЗУНР. Порядкувати фондом мали Загальна земельна і повітові комісії з повноваженнями в три роки, а також сільські комісії, склад яких підлягав щорічному оновленню. З цього земельного фонду мали наділятися безземельні та малоземельні селяни. Але ст. 18 Закону окремо передбачала, що наділення землею не може бути розпочато до закінчення війни та повернення жовнірів і полонених додому. Розв’язання питання про розподіл землі між селянами за викуп чи без нього, про конфіскацію землі в попередніх власників з компенсацією чи без неї — все це відкладалося на розгляд Сейму.

Українська Національна Рада вважала себе органом тимчасовим, не уповноваженим до розв’язання таких соціально-важли­вих проблем.

У тяжких умовах продовольчої кризи влада ЗУНР намагалася поліпшити становище. Було створено харчовий відділ, взято на облік усі запаси харчів і товарів першої необхідності. Вони розподілялися серед найбідніших верств населення краю, а власникам виплачувалася компенсація, заборонявся вивіз продовольства за межі держави. Розв’язувалися питання охорони здоров’я. Відкривалися лікарні, поліклініки, медпункти, аптеки, велася боротьба з епідеміями.

Слід відзначити закон «Про основи шкільництва» від 13 лютого 1919 року, який визначав державний статус шкіл на західноукраїнських землях і яким дозволялося засновувати приватні школи, надавалося національним меншинам право на навчання в школах рідною мовою. Планувалося відкрити український університет. Вчителям значно підвищили заробітну платню, пенсії, як і медичним працівникам.

Активною була і зовнішньополітична, дипломатична діяльність ЗУНР. Хоч офіційного визнання ЗУНР не відбулося, з нею вступили в контакти Австрія, Чехословаччина, налагоджувалися зв’язки зі США, Канадою, Францією, Німеччиною, Англією тощо.