Березня 1918 року приймається «Закон про державну символіку». Зазначимо, що 12 березня 1918 року

Мала Рада затвердила «Володимирів тризуб» державним гербом УНР, хоча деякі політики обстоювали інші проекти.

В законодавчому процесі чимало норм було напрацьовано з головних галузей права — фінансового, трудового, цивільного, кримінального, земельного. Так, у сфері фінансів органом центрального управління було Генеральне секретарство фінансових справ (реформоване пізніше у Міністерство фінансів).

Найважливішими в цій галузі питаннями, що врегульовувалися в законодавчих актах УНР, були питання про випуск державних кредитних білетів, про оподаткування, про державний бюджет.

Закон від 9 грудня 1917 року встановлював порядок випуску кредитових білетів у карбованцях. Закон від 13 квітня 1918 року регулював випуск зобов’язань державної скарбниці УНР на забезпечення грошових знаків, а інший, позначений тією ж датою, — регулював порядок випуску розмінних марок державної скарбниці.

Щодо податкового законодавства, то єдиного акта, який би регламентував податки, не було, але всі вони визнавалися прибут­ками державного скарбу УНР.

11 квітня 1918 року було ухвалено «Закон про тимчасові роз­писки видатків на 1918 рік», що регулював державні видатки до ухвалення першого бюджету УНР, який, як відомо, не було прий­нято.

В регулюванні трудових відносин УНР значення мав «Закон про восьмигодинний робочий день» від 25 січня 1918 року, який став своєрідним кодексом законів про працю. Цей Закон мав сферу дії по відношенню до всіх підприємств з найманою працею. Встановлювалася 48-годинна тривалість робочого часу на тиждень. Регламентувалися особливості найму та праці жінок і неповнолітніх; нічні і понаднормові роботи; праця на шкідливому виробництві; встановлювалися святкові та неробочі дні тощо.

В цивільно-процесуальних правовідносинах використовувався Звід законів Російської імперії.

Зазначимо, що в нормативних актах Центральної Ради термін «право володіння» не використовується і замінюється на «право порядкування», «право користування». Це пояснюється політичною позицією Центральної Ради, її соціалістичною орієнтацією, яка припускає невизнання приватної власності.

В галузі кримінального законодавства слід відзначити скасування III Універсалом смертної кари, а також Закон про амністію від 19 листопада 1917 року, за яким звільнялися всі засуджені за політичні злочини.

5 березня 1918 року Центральна Рада ухвалила Закон про покарання учасників воєн і повстань проти Української держави. Там зазначалося, що якщо будь-яка особа після 22 січня 1918 року ( після прийняття IV Універсалу) брала участь у війнах або пов­станнях проти УНР, то вона втрачала громадянство УНР і підлягала висиланню за межі держави.

Щодо земельного законодавства, то III Універсал скасував право приватної власності на землю. IV Універсал проголосив необхідність прийняття земельного закону з обов’язковою передачею землі трудовому народу без викупу. В січні 1918 року було ухвалено Земельний закон, основою якого стало скасування права власності на землю і замінено правом користування з переходом цього права у спадщину. Земля відводилася спеціально для цього створеними земельними комітетами в приватно-трудове користування сільським громадам та добровільним товариствам. Проте нерішучість Центральної Ради, помилки в стратегії реформування аграрного сектора призвели до того, що селяни відштовх­нулися від ідеї «соціалізації» землі і надалі перестали підтримувати Центральну Раду.

2 питання. Українська держава за гетьмана
П. Скоропадського та Директорії

25 березня 1918 року в Лубнах, на Полтавщині, відбувся з’їзд українських хліборобів, на якому було створено партію хліборобів-демократів. Ця партія проголосила своє негативне ставлення до аграрної політики Центральної Ради й зажадала ввести до її складу своїх представників.

29 квітня 1918 року в Києві відбувся конгрес хліборобів, на якому були представлені селяни, поміщики, представники банківського капіталу. Конгрес вимагав встановлення в Україні сильної влади у формі диктатури. Наслідком стало проголошення на конгресі П. Скоропадського гетьманом Української Держави.

Але сутність нового гетьманату відрізнялася від Козацької держави. Це була інша форма правління, близька до монархічної.

Того ж дня П. Скоропадський оголосив «Грамоту до всього українського народу», де підкреслив нездатність Центральної Ради до державної праці, а також заявив, що для забезпечення порядку та спокою він бере необмежену владу над Україною, розпускає Центральну Раду та її місцеві органи й установи, земельні комітети, скасовує все її законодавство, повертає правову силу всім формам власності, що існували до Центральної Ради. Гетьман також обіцяв проведення в майбутньому виборів до українського законодавчого сейму, наділення селян правом викупу землі у поміщиків та інших великих землевласників, відродження торгівлі та відбудову промисловості.

Наслідком цих нововведень стала ліквідація політичних прав і свобод, 8-годинного робочого дня. Власники маєтків та підприємств поверталися в Україну, їм не лише поверталося їхнє майно, а й виплачувалися компенсації за збитки, яких вони зазнали за час діяльності Центральної Ради.

Всі свої заходи гетьманська влада узгоджувала з німецькою окупаційною владою. Німці вивозили з України продукцію сільського господарства, промислове устаткування, грабували Україну.

2 червня 1918 року Німеччина та Австро-Угорщина офіційно визнали владу гетьмана. Німеччина повністю контролювала внутрішню й зовнішню політику Української держави. У відносинах з Австро-Угорщиною після перемоги революції виникли суперечності з приводу західноукраїнських земель. Вони переросли в гострий збройний українсько-польський конфлікт.

Незважаючи на контроль з боку Німеччини за дипломатичними заходами України, їй все ж вдається провести переговори з Румунією, Фінляндією, Швейцарією, Данією, Швецією тощо. Навіть більшовицька Росія під тиском німців уклала з Україною 12 червня 1918 року мирну угоду, за якою між двома державами до повного завершення мирних переговорів повністю припиняли­ся воєнні дії, відновлювалося залізничне сполучення, налагоджу­вав­ся поштово-телеграфний зв’язок, визначалися умови товарообміну, правила повернення українців з Росії і навпаки.

Зазначимо, що незважаючи на всі зусилля гетьмана з відновлення Української Держави, майже всі тодішні українські партії відмовилися працювати з ним.

Між іншим, значну увагу гетьман приділяв формуванню війська. Відновлювалися загони вільного козацтва, було сформовано особливий корпус із російських офіцерів, який підпорядковувався тільки гетьману, повернуто Україні Чорноморський флот, захоплений німцями на початку першої світової війни.

В галузі освіти і культури необхідно відмітити створення мережі українських початкових і середніх шкіл, для яких були видані підручники українською мовою; відкриття 6 жовтня 1918 року в Києві першого Державного університету, а 22 жовтня — другого українського університету у Кам’янці-Подільському. Засновуються Українська національна бібліотека, Національна галерея мистецтв, Національний оперний театр, Український історичний музей, Державна хорова капела, Державний симфонічний оркестр тощо. Під кінець Гетьманства в Києві було відкрито Українську академію наук, яку очолив В. І. Вернадський.

Міжнародному становищу гетьманської України вельми шкодило негативне ставлення до неї країн Антанти. Вони розглядали уряд Скоропадського як пронімецький, який має бути ліквідований. У ході дипломатичних переговорів у Румунії, де перебували посли всіх держав Антанти, англійський та французький посли заявили представникові гетьмана, що Україна ніколи не була державою і не може претендувати на визнання її державами Антанти [20]. Таке саме ставлення до України панувало й у Вашингтоні. Стан України був важкий: без регулярної армії, під загрозою війни з більшовиками, охоплена повстаннями в різних місцях, під ультиматумом Антанти, з пронімецьким урядом. 14 листо­пада 1918 року гетьман розпустив кабінет міністрів та в черговій «Грамоті до всіх українських громадян» оголосив про федерацію з майбутньою, небільшовицькою Росією. Ці події привели до повстання проти гетьмана та його уряду, яке очолила Директорія.

В гетьманську добу розвивалося державне будівництво. Так, форма правління, яку було запроваджено за П. Скоропадського, в підручниках з історії держави і права України називають як перехідну до президентської республіки [21].

Ідея короткочасної сильної влади знайшла відображення в «Законах про тимчасовий державний устрій України» від 29 квіт­ня 1918 року. Замість старої назви — Українська Народна Респуб­ліка — була встановлена нова назва: Українська держава.

Вищим органом влади був гетьман. Йому належала законодавча та виконавча влади. Гетьман представляв інтереси Української держави на міжнародній арені; був верховним головнокомандувачем армії і флоту; здійснював помилування.

Такий режим функціонування найвищої влади передбачався до скликання Сейму, про який ішлося в «Грамоті до всього українського народу».

Для забезпечення функціонування влади в непередбачених випадках відповідно до «Тимчасового закону про верховне управ­ління державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами ясновельможного пана гетьмана всієї України» від 1 серпня 1918 року влада переходила до Колегії верховних правителів держави, яка складалася з трьох осіб — одного заздалегідь визначав сам гетьман, другого — обирав Державний Сенат, третього — Рада Міністрів. Рішення Колегії приймалися більшістю голосів.

Гетьманський уряд в особі Ради Міністрів здійснював координацію та організацію діяльності центральних органів управління. Очолював уряд Отаман-Міністр (пізніше перейменовано в Голову Ради Міністрів). При Раді Міністрів було створено Генеральну канцелярію на чолі з Генеральним секретарем (пізніше — держав­ним секретарем). Рада Міністрів складалася спочатку з 9-ти міністерств: внутрішніх справ, фінансів, закордонних справ, військових справ, судових справ, торгівлі і промисловості, земельних справ, харчових справ, народної освіти. Пізніше з’явилися міністерство народного здоров’я і міністерство сповідань (релігійних питань). Законом від 25 червня 1918 року Міністерство народної освіти було перейменовано в Міністерство народної освіти та мистецтва, а в ньому утворено Головне управління мистецтв і національної культури.

Міністерства поділялися на департаменти й управління. При уряді існувала посада генерального контролера. 25 травня 1918 ро­ку приймається «Положення про Малу Раду Міністрів». Вона фор­мувалася із заступників міністрів. Її компетенцією було розглядати організаційні питання, законодавчі та виконавчі пропозиції окремих міністерств, які не потребують взаємної згоди.

В місцевому управлінні було поновлено чинний ще до революції адміністративно-територіальний поділ на губернії, повіти, волості. Всю систему місцевої адміністрації очолювало Міністерство внутрішніх справ.

Місцеві адміністрації очолили старости, які замінили комісарів. Уся повнота влади на місцях належала старостам. За широтою своєї компетенції старости відповідали російським губернаторам. На ці посади призначалися колишні царські генерали, чиновники…

Законом про вибори до земств від 5 вересня 1918 року відновлювалася діяльність земських установ. Слід зазначити, що органи місцевого самоуправління не завжди підтримували заходи гетьмана, вбачаючи в ньому противника українізації. Законом від 1 серпня 1918 року було створено Управління столичного Отамана, а також аналогічне в Одесі.

19 червня 1918 року приймається закон, за яким губернські старости отримують право розпуску таких органів самоврядування, як земські збори і управи, міські думи.

Судова система в Українській державі була достатньо сформована. Найвищою судовою інстанцією за «Законами про тимчасовий державний устрій України» від 29 квітня 1918 року залишався Генеральний суд. Судді призначалися гетьманом. В нас­тупних нормативних актах (від 25 травня 1918 року, від 2 червня 1918 року) уточнювалися функції Генерального суду, окреслювалися перспективи судової реформи.

Липня 1918 року було затверджено Закон про заснування Державного Сенату, який перебирав на себе функції найвищої в судових і адміністративних справах державної інстанції. Визначалася структура Державного Сенату, вимоги до сенаторів і порядок їх призначення. Очолював Державний Сенат Президент. До структури Державного Сенату входили: Генеральний адмініст­раційний суд, Генеральний карний суд і Генеральний цивільний суд. Фактично повноваження Сенату регулювалися колишнім царським законодавством. Така сама орієнтація простежується і вЗаконі «Про Судові палати і Апеляційні суди»від 8 липня 1918 року.

Підпорядкованість мирових судів визначалася постановами Ради Міністрів від 14 та 21 липня 1918 року.

В Українській Державі діяли також військові суди на підставі Закону «Про організацію військово-судових установ та їх компетенцію» від 21 червня 1918 року. Вони поділялися на вищі і штаб­ні суди.

Система прокуратури в Українській державі була менш сформованою. Відповідно до Закону «Про Державний Сенат» функції Генерального прокурора виконував Міністр юстиції. При кожному з трьох генеральних судів і при Загальному Зібранні Державного Сенату запроваджувалися посади прокурора і товариша прокурора.

Характеризуючи розвиток правової системи Української Держави, слід зазначити, що, встановлюючи правові основи законодавчого процесу, гетьманська адміністрація іноді вдавалася до прямої рецепції норм права колишніх режимів, які не суперечили інтересам Української держави.

2 червня 1918 року було прийнято важливий Закон «Про порядок складання законопроектів, внесення їх до Ради Міністрів, обговорення, затвердження їх та про форму і порядок оголошення законів». За цим законом розподілялись функції в процесі законотворчості. Керівництво цим процесом покладалося на Державну канцелярію і на Державного секретаря, який особисто подавав законопроекти до Ради Міністрів.

Головним нормативним актом гетьманської доби слід вважати «Закон про тимчасовий державний устрій України» від 29 квітня 1918 року. Цей нормативний акт має конституційне значення. Ним визначалася форма правління, система органів влади й управ­ління Української Держави.

«Закон про громадянство Української держави» від 2 липня 1918 року визначав поняття громадянства, права й обов’язки громадян Української держави, умови набуття громадянства тощо.

В цивільному законодавстві простежувалася тенденція захисту права приватної власності.

Законодавство в галузі кримінального права мало карну спрямованість. Наприклад, Закон «Про заходи боротьби з розладнанням сільського господарства» від 8 липня 1918 року.

Земельне питання мало велике значення для України. Ухвалений 31 січня 1918 року закон Центральної Ради про встановлення норми землеволодіння в 25 десятин і конфіскацію великих землеволодінь було скасовано «Грамотою» гетьмана від 29 квітня. Для залагодження конфліктів між землевласниками та селянами було засновано земельні комісії на рівні губерній та повітів. У жовтні 1918 року було засновано Вищу Земельну Комісію, яку очолив сам П. Скоропадський. Проект земельної реформи було затверджено на початку листопада 1918 року. Усі великі земельні маєтки мали бути примусово викуплені державою за допомогою Державного Земельного Банку і розподілені між селянами не більше як по 25 десятин в одні руки. Тільки ті господарства, які мали культурне значення, обслуговували цукроварні або розводили цінні породи худоби, мали право одержати до 200 десятин землі[22].

Повстання проти гетьмана очолила Директорія. 18 листопада 1918 року в боях біля Мотовилівки війська Директорії розгромили гетьманські війська і швидко підійшли до Києва. 14 грудня 1918 року гетьман зрікся влади. Відповідно до Закону «Про верховне управ­ління державою на випадок смерті, тяжкої хвороби й перебування поза межами Держави…Гетьмана» від 1 серпня 1918 року Скоропадський передав владу та державний скарб уряду, а сам, за допомогою німців, виїхав за кордон.

До складу Директорії входили три директори — В. Винничен­ко, С. Петлюра, Ф. Швець. Через деякий час увійшли ще П. Анд­рієвський і А. Макаренко. 18 грудня Директорія урочисто в’їхала у Київ. На Софіївському майдані відбулися молебен і військовий парад. 26 грудня було створено уряд Української Народної Республіки під головуванням В. Чехівського (УСДРП).

Того самого дня Директорія оголосила програмну декларацію, в якій вона визначила себе тимчасовим верховним органом, який, отримавши владу від народу, народу її і передасть. Директорія вирішила взяти за основу розбудови держави так званий трудовий принцип, згідно з яким влада в губерніях і повітах мала належати трудовим радам робітників, селян, інтелігенції (без будь-якої участі експлуататорських елементів). Центральні органи влади та управління мав утворити Трудовий Конгрес — своєрідний парламент, що мав бути сформований з делегатів — робітників, селян та трудової інтелігенції. Західні країни розцінили таку систему політичної влади як «більшовицьку».

Директорія оголосила гетьмана поза законом, і кожен громадянин, який би його зустрів, повинен був арештувати його і передати в руки республіканської влади. Частина гетьманських міністрів була заарештована, значна частина службовців звільнена. Декрети гетьманської влади було анульовано і, навпаки, відновлено чинність всіх законів УНР. Заборонено вживати російську мову. Знову почали діяти заборонені гетьманатом ради.

Влада Директорії швидко встановилася на значній території України. Почали формуватися регулярні збройні сили, основу яких становив корпус січових стрільців під командуванням Є. Коновальця. Але зовнішньополітичні умови та внутрішня ситуація були вкрай несприятливими для втілення програми Директорії в життя. Почалась інтервенція Антанти, якій допомагала білогвардійська армія Денікіна. На заході, в Галичині, точилася війна з поляками. Проголошена там Західноукраїнська Народна Республіка потребувала допомоги.

24 грудня 1918 року радянська Росія віроломно анулювала Брестську мирну угоду і перестала визнавати Україну за суверенну державу. Вже у першій половині січня 1919 року червоні російські війська захопили всю Лівобережну Україну. В цих умовах на початку січня 1919 року в Києві відбувся IV з’їзд УСДРП, який прийняв рішення про скликання парламенту і вибори органів місцевого самоврядування.

Перша сесія Трудового Конгресу відбулася 23—28 січня в Києві. В ній взяло участь близько 300 депутатів (з 528). Конгрес затвердив Акт з’єднання УНР і ЗУНР (конкретніше про це буде далі). Конгрес висловився за демократичний лад в Україні, тимчасово передав законодавчу та виконавчу владу Директорії, проголосив виборче право для виборів до майбутнього українського парламенту. Але в умовах більшовицького наступу Директорія вимушена була залишити Київ і переїхати до Вінниці. Директорія веде переговори з командуванням французьких військ в Одесі. Французи погодилися надати допомогу за умови виведення з Директорії В. Винниченка та С. Петлюри, створення 300-тисячної армії і підпорядкування її союзному командуванню. Висувалися також вимоги передати залізниці та фінанси України під контроль Франції, а також звернутися до неї з проханням встановити над Україною французький протекторат. Питання про державну незалежність України мала вирішити в майбутньому Паризька мирна конференція.

В цих умовах Директорія пішла на поступки. В Винниченко оголосив про свій вихід з Директорії і невдовзі назавжди виїхав за кордон. С. Петлюра заявив про тимчасове припинення свого членства в партії. Але французи дієвої допомоги не надали. У самій Франції та в її окупаційних військах поширювався революційний рух, і незабаром ці війська були виведені з України.

Директорія, як і Центральна Рада, припустилася тих самих помилок. Головним завданням у цих тяжких умовах вона вважала тільки побудову Української держави, відкладаючи розв’язання болючих соціальних проблем до скликання Всеукраїнських Установчих зборів. Цим скористалася більшовицька пропаганда. У багатьох селах і містах повстали робітники та селяни, сподіваючись, що радянська влада дасть їм більше, ніж Директорія.

На початку квітня 1919 року в Рівному було зроблено реорганізацію Директорії. До неї входили: С. Петлюра, А. Макаренко, один представник від ЗУНР та два — від соціалістичних партій УПСР та УСДРП. Директорія тепер мала тільки затверджувати закони, які пропонувалися галузевими міністерствами, та давати розпорядження міністерствам.

6 квітня 1919 року на державній нараді в Рівному було прий­нято рішення про створення нового соціалістичного уряду на чолі з Б. Мартосом. Це означало відмову від політичної орієнтації на Антанту. Новий уряд дав обіцянку селянам провести справедливу земельну реформу, а робітникам — надати допомогу у відновленні роботи фабрик і заводів.

У травні 1919 року наступ проти військ Директорії у Східній Галичині розпочала польська армія. В ці критичні дні було проведено реорганізацію війська. Завдяки цим заходам воно стало регулярною українською армією.

Червня 1919 року вдалося підписати договір з польським урядом про припинення воєнних дій. Це був важливий дипломатичний успіх УНР. 15 липня 1919 року вдалося об’єднати війська Директорії та Українську Галицьку армію. Було створено Штаб головного отамана. Це об’єднання дало можливість наступу на більшовиків та на Денікіна. Але військові операції були невдалі. 2 грудня 1919 року уряд звернувся з відозвою до українського народу розпочати партизанську боротьбу. 5 грудня армія УНРпішла в рейд по денікінських тилах — цей похід відомий в історії як Зимовий. Завершився він 6 травня 1920 року.

За час перебування армії в Зимовому поході сталися значні події. Так, українська місія у Варшаві без погодження з Директорією подала польському уряду декларацію, в якій йому пропонувалося визнати УНР незалежною державою, обмеживши її кордон з Польщею річкою Збруч та лінією через Волинь до Прип’яті. Отже, до Польщі відходили Східна Галичина, Холмщина, Підляшшя та частина Полісся й Волині. Це викликало обурення українців.

Також значною подією було утворення в Кам’янці-Подільсь­кому в грудні 1919 року Української Національної Ради (голова — М. Корчинський). Національна Рада стала серйозною опозицією уряду Директорії.

У панській Польщі не було одностайного ставлення до УНР: польські соціалісти та деякі партії центру ставилися до неї прихильно, інші — вороже. В таких складних умовах було укладено таємний договір між дипломатичною місією УНР у Польщі і польським урядом. С. Петлюра знав про цей договір. Угоду підписали міністр закордонних справ УНР, Голова дипломатичної місії в Польщі А. Літвицький та міністр закордонних справ Поль­щі Я. Домбський. Як таємний, цей документ не був ратифікований. Його сприйняли в Україні як велике лихо. Від різних груп, об’єднань надходили протести. На прес-конференції партії есерів, у якій узяв участь М. Грушевський, цей договір було оголошено незаконним.

За умовами Варшавського договору об’єднані збройні сили Польщі та УНР наприкінці квітня 1920 року розпочали наступ на більшовиків. 6 травня польсько-українські війська звільнили Київ. Та незабаром більшовики знову повернулися. 3 липня 1920 року Польща почала таємні переговори з більшовицьким урядом, що погіршувало становище Директорії. Делегації УНР та ЗУНР на Ризьку конференцію не були допущені. Україну представляла делегація Української Радянської Республіки в особі Мануїльського та Йоффе. До 9 листопада встановлювалося перемир’я.