Механизм управления природоохранной деятельностью в странах Европы и США отрабатывается с конца прошлого века. Существуют модели механизма управления, специфические для США, Японии, стран Западной Европы. Этот механизм представляет собой весьма разветвленную систему, включающую правовое обеспечение, административные и экономические методы управления качеством окружающей среды. В Западной Европе с 1973г. разрабатываются специальные программы охраны природы. На уровне ЕС европейские страны разрабатывают цели, принципы и основы для законодательных актов в области охраны природы, а внедряет их каждая страна самостоятельно на базе имеющихся традиций и опыта.
Прямое административное регулирование предполагает установление лимитов выбросов для каждого источника загрязнения, за которыми следят государственные службы. Если у предприятия выбросы не превышают лимита, плата за квоту все равно взимается.
С целью установления нормативов определяются стандарты качества среды. Исходя из того состояния природы, за пределы которого выйти нельзя, местные власти определяют лимиты для предприятий и выдают соответствующие «лицензии на загрязнение».
Экономические меры управления качеством среды весьма разнообразны: налоги на продукты, потребление которых неизбежно вызывает загрязнение окружающей среды (налог на бензин, содержащий свинец), целевые субсидии (направленные на реализацию специальной программы, установку природоохранного оборудования), налоговые льготы и т.д. В настоящее время получил широкое распространение метод ступенчатого назначения платежей. Этот метод более эффективен, чем назначение предельного значения выбросов.
С целью систематизации можно сгруппировать все методы охраны окружающей природной среды по трем группам:
1. Нефискальные методы (введение природоохранных обязательных условий; изменение правовых условий с учетом экологического фактора: кооперация деятельности на широкой основе; непринудительное побуждение природопользователей к природосовместимым действиям; обеспечение преимуществ при-родопользователям, использующим природосберегающие продукты и способы производства).
2. Методы, связанные с государственными доходами (лицензирование природопользования; налоги на загрязнение окружающей природной среды).
3. Методы, связанные с государственными расходами (природоохранные целевые инвестиции; госбюджетное финансирование мероприятий, имеющих косвенное отношение к охране окружающей природной среды; экологонаправленная политика занятости населения; непосредственное стимулирование экологонаправленной частной хозяйственной инициативы; государственная поддержка экологических направлений НИОКР; государственное финансирование учреждений охраны окружающей среды).
Рассмотрим более подробно нефискальные методы охраны окружающей среды.
Введение природоохранных (экологических) обязательных регламентации и ограничений хозяйственной деятельности имеет фундаментальное чначение. Вводится в настоящее время на различные виды загрязнения окружающей среды, режим использования территорий, объем и процессы производства, применение в производстве вредных сырья и материалов. Метод получил широкое распространение в мировой практике. К недостатку метода следует отнести нечеткость воздействия, сложность контроля за соблюдением установленных ограничений, трудность определения допустимого уровня воздействия на окружающую природную среду, субъективизм при принятии решений работниками государственных органов.
Изменение правовых условий с учетом экологического фактора широко применяется в США, Германии, Голландии, поскольку имеет универсальный характер для государственного регулирования деятельности всех природопользователей. Для его эффективного применения необходимы специальные подзаконные акты. Существуют трудности в выработке единого экосистемного подхода при законотворческой деятельности.
Непринудительное побуждение природопользователей к при-родосовместимым действиям реализуется за счет оказания влияния на положение природопользователей на рынке за счет нефинансовой государственной поддержки в природосберегающих действиях (информированность производителей и потребителей об экологической опасности, присвоение экологических товарных знаков и проч.). Методы широко развиты в западных странах со стабильным экономическим положением, позволяют повысить роль общественности в решении экологических проблем и служат препятствием монополизации власти и развитию коррупции. К недостаткам этого метода следует отнести сложность организации, неполноту прав государства по принятию мер к нарушителям достигнутых соглашений, невысокий природоохранный эффект.
Обеспечение преимуществ производителям, использующим природосберегающие продукты и способы производства, направлено на повышение потребительских свойств природы, придание природоохранному аспекту хозяйственной деятельности экономической выгоды и изменение приоритетов при принятии хозяйственных решений. В результате деятельность по охране природы становится выгодной. Недостатком данного метода является возможность подкупа отдельных социальных групп и манипулирования общественным мнением в политических или конкурентных целях.
Территориальное планирование запретов предполагает планирование того, что нельзя делать в конкретных сложившихся условиях. Данный метод получил широкое распространение в мировой практике природопользования, поскольку он устанавливает пределы необходимой государственной защиты окружающей природной среды, позволяет согласовать интересы населения и предприятий, однако метод не эффективен при работе на внешний рынок. Заметим, что метод можно использовать при стабильной и эффективной экономике.
Охарактеризуем некоторые методы охраны природы, связанные с доходами государства.
Лицензирование (сертификация) природопользователей предполагает продажу лицензий на различные виды воздействия на окружающую природную среду и ресурсопользование. Преимущества метода состоят в фиксировании максимальной нагрузки на окружающую природную среду; приведении техногенных нагрузок в соответствие с экологическими возможностями территории; возможности определенного регулирования рынка; относительной простоте; наличии у природопользователя выбора в снижении эмиссии или в покупке лицензий; возможности ужесточения экологических стандартов путем покупки лицензий. Этот метод требует высоких затрат на контроль. Здесь невозможен учет трансграничного переноса. Многие критикуют метод за нравственные издержки — продажу права загрязнять природу «с молотка». Предприниматели, не участвующие в первоначальной распродаже лицензий, несут большие издержки; интересы мелких и средних предприятии не учитываются.
Налоги на загрязнение окружающей природной среды основываются на гибкой налоговой политике и стимулируют природопользователей к совместной природоохранной деятельности. Недостатком данного метода является сложность в определении последствий осуществляемой налоговой политики. Метод широко распространен в мировой практике охраны окружающей природной среды.
Рассмотрим теперь методы охраны окружающей природной среды, связанные с издержками государства.
Природоохранные целевые инвестиции — долгосрочные вложения средств для улучшения состояния окружающей природной среды при строительстве и эксплуатации важных природоохранных объектов. Метод широко применяется во всем мире, поскольку позволяет финансировать крупные природоохранные объекты, имеющие важное значение, когда привлечение средств из других источников невозможно. Недостатком метода является то, что финансирование охраны природы перекладывается на плечи налогоплательщиков и нарушается принцип «загрязнитель платит», интерес природопльзователей к снижению вредного воздействия падает.
Госбюджетное финансирование мероприятий, имеющих косвенное отношение к окружающей среде, способствует привлечению дополнительных средств к решению экологических проблем и сбалансированному развитию территории с учетом экологического фактора. Недостатками метода являются трудность вычленения экологической составляющей и обоснование доли финансирования из государственного бюджета.
Экологонаправленная государственная политика занятости населения предполагает реализацию мероприятий по увеличению объемов работ по охране природы, которые финансируются государством. Обычно это специальные программы по сохранению существующих и созданию новых рабочих мест. При этом сокращается безработица и решаются экологические проблемы. Недостаток — сложность выбора объектов работ. Требуются значительные государственные средства.
Непосредственное стимулирование экологонаправленной частной хозяйственной инициативы — финансовые компенсации дополнительных затрат при изготовлении и использовании в процессе производства экологичных продуктов и процессов получили весьма широкое распространение в мире. Недостатками являются увеличение бюрократического аппарата и опасность коррупции.
Государственная поддержка экологических направлений НИОКР (научных исследований в области защиты и реабилитации природы, изучения территорий и др.) Имеет большое значение для развития фундаментальной науки. Широко распространена во всех странах.
Государственное финансирование учреждений окружающей среды — единственный источник финансирования государственных природоохранных структур. Недостаток — угроза превращения государственных природоохранных структур в отрасль хозяйства с узковедомственными интересами.
Экономические методы управления охраной окружающей природной среды позволяют предоставить предпринимателю свободу в совершении природоохранных действий в соответствии с его выгодой. Эти методы нацеливают на улучшение состояния окружающей среды в соответствии с требованиями общества. Экономические методы влияют на соотношение цен на продукцию, а эти методы принимают активное участие в рыночных отношениях, В то же время, сами экономические методы основываются на своеобразных ценах. Правильное установление таких цен предопределяет успех или неудачу использования соответствующего экономического метода. Например, платежи выполняют в основном перераспределительные функции, так как их уровень относительно низок для непосредственного влияния на поведение природопользователей, а перечисляемые средства обычно используются для строительства очистных сооружений, научных исследований. Правильно установленные платежи могут существенно повлиять на затраты предприятия-производителя и на его конкурентоспособность.
Плата за загрязнение определяется с учетом основы объема отходов (состав — выбросы в атмосферу, сбросы загрязненных стоков, твердые отходы). Ее применение соответствует принципу «загрязнитель платит», но используется лишь в редких случаях, поскольку не имеет достаточно стимулирующей роли для предприятия-загрязнителя. Это объясняется тем, что если удается определить справедливую в отношении конкретного предприятия-загрязнителя плату за загрязнение, то она оказывается очень сложной для использования (множество оговорок и ограничений, для которых должны производиться систематические исследования). Упрощение расчета приводит к отклонению от справедливых величин. Во Франции суммы от поступления платы за загрязнение окружающей природной среды составляют лишь 0,03% от валового национального продукта, что составляет в расчете на одного жителя 4 экю/год; в Германии — 0,015% от ВНП (2 экю/год).
В отношении крупных предприятий-загрязнителей применяется плата пользователей, которая применяется для пользователей очистных сооружений общественного пользования (плата за услуги местных властей). Этот метод соответствует принципу «загрязнитель платит» и снижает расходы на мониторинг.
Весьма интересен метод платы за продукцию, представляющий собой надбавку к цене продукции, которая в процессе производства или в процессе потребления загрязняет окружающую природную среду. К такому виду продукции можно отнести, например, моторные масла. Здесь отсутствуют критерии четкого разграничения производителей и потребителей, поскольку и те и другие загрязняют окружающую природную среду данным продуктом (при его производстве или потреблении). Очевидно и противоречие — чем больше производство опасных продуктов, тем больше средств получает общество. Этот метод используется пока лишь в Финляндии и Норвегии. Однако данный метод имеет большие перспективы.
Административные налоги представляют собой плату за контролирующие действия местных природоохранных органов. Они носят характер перераспределения средств и считаются неэффективными.
Дифференциация налогов предполагает использование льготных налогов для предприятий, выпускающих «чистую» продукцию и завышение нормативов налога для предприятий, выпускающих «грязную» продукцию. Недостатком метода является то, что его применение ведет к нейтрализации поступлений в бюджет. Заметим, что метод соответствует принципу «загрязнитель платит» и прост в реализации на практике, что указывает на перспективность применения метода.
Субсидии представляют собой временную или безвозмездную государственную денежную помощь природопользователям во время введения новых экологических требований. Такие субсидии могут получать только те предприятия, продукция которых является необходимой обществу, обеспечивает его жизнедеятельность или безопасность государства. Существует несколько вариантов субсидий: гаранты (стипендии), мягкие ссуды или целевые низкопроцентные кредиты, применение льгот в налогообложении предприятий. Гранты применяются в тех случаях, когда предприятие-загрязнитель намерено, но не обязано реализовывать важные природоохранные мероприятия, имеющие общегосударственное или региональное значение. Мягкие ссуды или целевые низкопроцентные кредиты предоставляются предприятиям для реализации определенных природоохранных мероприятий. Льготы в налогообложении стимулируют предприятия-загрязнители к реализации природоохранных мероприятий.
Система залогов представляет собой систему страховых взносов, включаемых в цены на потенциально опасную продукцию. При сборе и передаче для утилизации в мусороперерабатывающих предприятиях страховая сумма (залог) возвращается потребителю. Такой метод широко используется для стимулирования сбора тары, аккумуляторов, электрических батареек и др. Способ широко используется для ограниченного круга вида продукции. Обычно производители не заинтересованы в применении системы залогов, поскольку суммарные затраты на сбор, транспортировку и переработку отходов выше суммы дополнительных доходов.
Применение рыночных принципов состоит в свободной продаже и покупке права на фактическое или потенциальное загрязнение окружающей природной среды. На этих условиях основывается описанный выше принцип «пузыря». К таким методам относятся и дифференцированные условия по заключению страховых договоров.
В табл. 14.1 приведен обобщенный обзор применяемых экономических методов в управлении охраной окружающей среды ряда зарубежных стран.
Таблица 14.1
