Но я никогда не езжу на поезде!

 

 

Должно ли государство владеть и управлять железными дорогами? В континентальной Европе очевидный ответ будет «да», а в США — «нет». Английская система желез­ных дорог, которая когда-то была государственной, а те­перь перешла в частное владение, похоже, позаимствова­ла у двух вариантов худшее. Здесь вам предлагают гаран­тированные задержки и сбои, плюс чрезвычайно высокий риск погибнуть в аварии — и все это по высокой цене. А споры по поводу того, следует ли передать железные до­роги снова в государственную собственность, все еще про­должаются.

Железная дорога является хорошим примером того, как сложно понять, что именно государство может делать луч­ше, чем частный сектор. Теоретически все довольно про­сто. Государство всегда вступает в игру при проявлениях неэффективности рыночного механизма (market failure). Если частный сектор не производит достаточного количе­ства определенной продукции или услуг, потому что об­щественные выгоды (social gains) превышают любые воз­можные частные выгоды, то государство должно вмешать­ся. В случае таких крупных проектов, как строительство на­циональной сети железных дорог или строительство тон­неля под Ла-Маншем, компании частного сектора не мо­гут за разумный срок возместить свои инвестированные средства за счет оплаты своих услуг. Мотивация частного сектора, а значит и необходимость государственного вме­шательства, скорее всего, будет различной в зависимости от страны и эпохи. Может возникнуть дополнительная мотивация, например, социальная справедливость в пре­доставлении бесплатных или субсидируемых государством общественных благ, таких как защита или образование людей, которые не могут сами себе это позволить. Но ос­новной аргумент в защиту повышения и использования налогов состоит в существовании внешнего эффекта, ко­торый связан с тем, что на рынке некая услуга предостав­ляется не в достаточном объеме.

Однако, на практике, список видов деятельности, кото­рыми занимается государственный и частный сектор, силь­но отличается. Объем государственного вмешательства в бо­гатых странах ОЭСР значительно варьирует в диапазоне от масштабов, характерных для США, до масштабов, приня­тых в Швейцарии, причем во всех случаях экономики про­цветают. Более того, со временем изменяются границы этого вмешательства. Несколько европейских государств после­довали примеру Великобритании и провели приватизацию некоторых национализированных отраслей, при этом пра­вительство перестало обеспечивать (но не перестало регу­лировать) их деятельность. В то же время в других сферах влияние государства, наоборот, усилилось, в основном в новых или быстрорастущих видах социального обеспече­ния, таких как жилищное строительство, пособия по болез­ни и пенсии. Таким образом, граница между государствен­ным и частным отражает предпочтения избирателей и ис­торические случайности, а не объективную оценку любых проявлений неэффективности рыночного механизма или чистую идеологию.

Однако все вышесказанное не означает, что при опре­делении этой границы не применяются экономические принципы. Многолетний опыт плановой экономики в странах за «Железным занавесом» отчетливо показал, что государственный сектор действительно плохо работает в некоторых сферах. Государство не может изготовить нуж­ное количество пар обуви нужного цвета и размера. Оно не может внедрять новые технологии в сектор бытовых приборов. Ему довольно трудно производить достаточное количество хлеба и овощей. Во многих странах Восточно­го блока правительство запретило джаз, художественную литературу и другие популярные виды искусства, за при­общение к которым потребители готовы платить деньги. В этих странах практически у всех есть квартиры, но их качество оставляет желать лучшего. Этот список можно продолжать до бесконечности.

С другой стороны, опыт коммунизма показал, что прави­тельство может обеспечить очень высокий уровень образо­вания и здравоохранения, научных исследований и развития и популяризации высококлассного спорта, а также таких высоких искусств, как балет и опера. Общественный транс­порт в докапиталистической Восточной Европе был дешевым и ходил исправно, его качество было вполне хорошим. Все это сохранилось и поныне. Каждый англичанин, часами ожи­дающий сегодня пригородный поезд на грязной станции, может только с завистью думать о трамваях в Будапеште или о метро в Праге, настолько заметным оказался упадок при­ватизированных секторов британской системы.

Железнодорожная система — это хороший пример ин­фраструктуры, физического скелета экономики. Нацио­нальная инфраструктура состоит из дорог, систем водоснаб­жения и канализации, управления воздушным движением, телефонных и электрических кабелей, каналов, мостов и дамб, воздушных перевозок, радиомачт и мачт сотовой свя­зи, больниц и школ, парков, скамеек, картинных галерей и многого другого. Почти всегда что-то находится в собствен­ности и под управлением государства, что-то — практичес­ки всегда в руках частных владельцев, но под тщательным контролем государства. Все это становится предметом спо­ров избирателей. Если я никогда не езжу на поездах, то почему мне должно нравиться, что правительство финанси­рует сеть железных дорог? Те, у кого нет детей, считают, что обеспечение образования менее важно, чем поддержка здра­воохранения, а пожилые люди всегда хотят получать боль­шие пенсии. Однако от товаров и услуг, которые, по всеоб­щему мнению, должны быть в частных руках, все эти при­меры отличает наличие важных внешних эффектов (экстер-налий).

Внешние эффекты могут быть разных видов и требовать разного рода государственного вмешательства. Некоторые товары и услуги являются естественными монополиями. Например, совершенно неэффективно использовать более одного набора уличных фонарей на каждой дороге или ус­танавливать через реку более одной плотины ГЭС или про­тягивать более одного электрического кабеля в каждый дом или прокладывать более одного набора рельсов по одной и той же линии. Дублирование будет либо физически невоз­можно, либо просто неэффективно — благодаря существо­ванию такого сильного эффекта экономии от масштаба со стороны предложения, как в случае упоминавшихся приме­ров, или спроса, как в случае с сетевыми внешними эффек­тами, действующими в телефонной системе. Ведь телефон тем полезнее, чем большему количеству людей вы можете позвонить.

Потребление некоторых общественных товаров и услуг не предполагает конкуренцию: если я гуляю в парке, это не мешает вам делать то же самое, таким образом, допол­нительные затраты на еще одного посетителя равны нулю. При нулевых предельных издержках экономически эф­фективная цена равна нулю, и до тех пор, пока в парке не станет действительно много народу, его владельцам бес­смысленно брать с меня плату за каждое дополнительное посещение. Покрыть фиксированные расходы на покуп­ку цветов или выплату заработной платы служителям пар­ка лучше всего с помощью фиксированных сборов, напри­мер годовых членских взносов или местного налога. Но определение уровня этих сборов, зависящего от количества услуг в парке, — это, по сути своей, коллективный процесс. Он зависит от всех потенциальных посетителей парка. Парки — это один из примеров общественных благ (то­варов).

Наконец, при использовании некоторых товаров и услуг люди сталкиваются друг с другом, и это невозможно пре­дотвратить. Транспорт и дороги являются хорошим приме­ром подобных неисключаемых благ. Часто они оказывают­ся перегружены, и каждый последующий пользователь уве­личивает неудобство для окружающих в виде задержек, ухудшения обстановки на дорогах и транспорте, лишнего бензина и т.д. Могут возникать экологические внешние эффекты, например загрязнение. Однако «лишних» пользо­вателей не всегда можно исключить. Установление специ­альных цен в час пик и в обычное время позволяет отде­лить тех, кто высоко ценит свое время и пространство (к ним относятся, например, путешествующие поездами бизнесме­ны), от туристов; а коммерческих потребителей электриче­ства — от домашних хозяйств. Новые технологии позволя­ют взимать с пассажиров повышенную плату за проезд че­рез город в час пик. Но помимо подобных приблизитель­ных стратегий (которые, без сомнения, будут расширены и усовершенствованы с помощью новых технологий), нет возможности заставить людей понять, что они так высоко ценят быстрый проезд, потому что они за него больше пла­тят. Однако определить, насколько отдельный человек це­нит какую-либо услугу, невозможно, и нет оснований по­лагать, что рынок сможет предоставить некую услугу в не­обходимом для общества объеме.

Как показали примеры, внешние эффекты многообраз­ны. Благодаря появлению новых технологий, меняются и способы разрешения сложных ситуаций. А разные страны всегда выбирают разные решения.

Однако существуют три основных принципа, которые используются постоянно.

Во-первых, правительство почти всегда может получить ссуду с меньшими процентами, чем заемщики частного сек­тора. Стоимость денежных средств для проекта, финанси­руемого государством, будет ниже, чем для проекта частно­го сектора, поскольку государство может решать эти про­блемы с помощью повышения налогов (которые все же при­водят к неэффективности экономики) или с помощью зай­мов на рынке капитала. Это происходит потому, что ссуда государству менее рискованна, так как инвесторы рассчи­тывают на возможности правительства поднять налоги для выплаты процентов. Национальное или федеральное пра­вительства редко не выполняют свои платежные обязатель­ства, в отличие от местного правительства, а тот факт, что государственные ценные бумаги не связаны с высоким уров­нем риска, означает, что инвесторов вполне устраивают низкие процентные ставки на одолженные правительству средства. Таким образом, государственное финансирование крупного инвестиционного проекта, при котором обще­ственные доходы превышают частные, всегда будет более привлекательным вариантом.

Во-вторых, правительство почти всегда управляет дела­ми хуже, чем частный сектор. Его «клиенты» (хотя обычно им дают имена, отражающие их беспомощное положение, например, пациенты, ученики, пользователи или претенден­ты) обычно не могут отказаться от покровительства госу­дарственной монополии. Нет и каких-либо стимулов для служащих работать более эффективно. Работники государ­ственного сектора получают меньшие деньги, а потому иногда обладают меньшей квалификацией и активностью, по сравнению со служащими частного сектора, не говоря уже о том, что они не столь едины и часто прибегают к за­бастовкам. В отличие от компании, работающей в условиях рынка, компании под управлением государственных чинов­ников, как правило, не хватает диверсификации и оператив­ного обмена информацией, а также готовности понять, что надо расширять успешную деятельность и останавливать убыточную. Бюрократия обычно не позволяет государ­ственным компаниям признавать свои ошибки. Кроме того, во многих западных демократических странах в государ­ственном секторе сложилась обширная сеть коррупции, которая, иногда оказывается сильнее коррупции в частном секторе.

В-третьих, если возникает серьезный общественный вне­шний фактор, то правительству так или иначе приходится вмешиваться — либо напрямую предоставляя необходимую услугу, либо контролируя того, кто ее должен обеспечить. В качестве примера вспомните смешанную систему государ­ственного-частного образования. Демократическое прави­тельство — это механизм, позволяющий нам разрешать со­циальные конфликты, в том числе и созданные внешними экономическими эффектами; согласовывать интересы води­телей и велосипедистов, родителей и пенсионеров, и это — лучший механизм. Существование внешних социальных эффектов объясняет то небольшое (по всему миру) количе­ство проектов инфраструктуры, находящихся на частном финансировании и в управлении (хотя есть много примеров сервисных компаний, которыми руководят и частный, и го­сударственный сектор, а также случаев заключения государ­ством контрактов с субподрядчиками). Хотя для правитель­ства не установлен минимальный объем государственной собственности, мысль о том, что государственное вмешатель­ство в экономику следует радикальным образом сократить, не учитывает потребность соотнесения различных интересов с помощью государственного регулирования.

Совершенно очевидно, что организовать правильное регулирование очень сложно. Нехватка электричества в Ка­лифорнии в 2000 г. — хороший тому пример. Компании-производители электроэнергии не смогли обеспечить по­дачу электричества в необходимом объеме в разгар интер­нет-мании, и в штате несколько раз отключали электри­чество и ограничивали уличное освещение. Хотя понятно, что компании находились в конфронтации с правительством штата, понятно и то, что правительство штата пы­талось достичь невозможного: оно наложило ограничения на рост розничных цен на электроэнергию именно тогда, когда спрос вырос, а цены на нефть резко поднялись. Ком­паниям—производителям электроэнергии просто запрети­ли поднимать свои расходы или отвечать на повышение спроса естественным для них путем — через повышение цен, учитывая фиксированные объемы их мощностей. Этот случай является хорошим примером тому, что пра­вительство должно согласовывать разные, а зачастую и противоречивые интересы, например интересы потреби­телей электроэнергии (многие из них являются избирате­лями Калифорнии) и инвесторов компаний—производите­лей электроэнергии. Хотя калифорнийские власти пре­красно разбирались в политике, им неплохо было бы об­ладать и экономическими знаниями.

Государственное регулирование настолько сложно, что по этой теме написано немало экономической литературы. Но существует много причин, почему следует оставлять компании-производители электроэнергии и телекоммуни­кационные компании в частном владении, но под государ­ственным контролем. Тот факт, что коммунальные пред­приятия, находящиеся в государственной собственности и под бюрократическим надзором, предоставляют некаче­ственные услуги, стал причиной, по которой в Великобри­тании в 1980-е годы правительство консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер провело приватизацию. Во многих слу­чаях приватизация повысила качество услуг и позволила внедрить новые технологии. Лучшим примером здесь мо­жет служить телефонная система. В прошлом англичанам приходилось неделями и даже месяцами ждать подключе­ния к телефонной линии, соседи часто пользовались одной линией, а тарифы были довольно высокими. (Конечно, все было не так плохо, как в Гане, где людям приходится ждать своей очереди на подключение от государственных телефон­ных компаний по 75 лет!)

Компания British Telecom (ВТ) за первые десять лет сво­его существования в качестве частной компании достигла огромного успеха и во многом способствовала экономичес­кому росту страны. Возникновение конкуренции между ча­стными компаниями-производителями электроэнергии также привело к снижению цен для потребителей, повыше­нию уровня инвестиций и качества предоставляемых услуг.

Однако в других отраслях эти меры не принесли особо­го улучшения. Так, некоторые водопроводные компании не смогли обеспечить подачу воды в засушливый летний пе­риод и очистку рек и водохранилищ. Пассажиры железных дорог получили более обходительное обслуживание, но финансирование железнодорожной сети упало до катастро­фически низкого уровня, поскольку компаниям было невы­годно осуществлять техническое обслуживание и обновлять рельсы и сигнальное оборудование. Все это немедленно от­разилось на количестве аварий с летальным исходом, про­изошедших в 1990-е годы.

Но и успех не был абсолютным, потому что сейчас воз­никает вопрос, насколько эффективным было государствен­ное регулирование. Так, например, по сравнению с США тарифы на местные переговоры остались в Великобритании на высоком уровне, потому что компанию ВТ, в прошлом бывшую государственной монополией, никто не мог заста­вить открыть для конкурентов на приемлемых условиях местные линии связи — эту естественную монополию пос­леднего куска провода, связывающего дома потребителей с основной сетью.

Что касается неудач, то предложение о национализации железных дорог теперь уже не удивит и не насторожит боль­шинство англичан, и когда-нибудь это произойдет. Инте­ресно, что некоторые водопроводные и энергетические ком­мунальные предприятия начинают практику разделения своего бизнеса на регулируемые и нерегулируемые части, с тем чтобы было легче получать финансирование для регу­лируемой сферы бизнеса, а нерегулируемой позволить воспользоваться более широкими коммерческими возможно­стями. Так, например, компания Welsh Water создала неком­мерческую компанию водоснабжения, а компания British Gas отделила регулируемый бизнес газоснабжения от своей про­чей деятельности. Телефонная компания ВТ недавно объя­вила об аналогичных планах.

Приватизация представляет для нас интерес, потому что после нее происходит широкомасштабное смещение грани­цы между государственным и частным сектором. Но эта гра­ница в каком-то смысле отодвигается на прежнее место. Пе­реход собственности коммунальных компаний и фирм, обеспечивающих развитие инфраструктуры, или даже их управления из государственного сектора в частный был лишь видимым. Эти компании — особенные, и потому они не могут быть похожи на любые другие компании частного сектора.

Система железных дорог, в данном случае, представляет собой хороший пример так называемого «кейс-стади[2]», по­скольку она была создана частным сектором, а в США же­лезные дороги до сих пор находятся в руках частных ком­паний, хотя и при активном вмешательстве государства. Ве­ликобритания построила свою сеть железных дорог в сере­дине 19 в. Ее примеру последовал весь остальной мир. На фондовом рынке спрос на акции британских и зарубежных компаний резко вырос. Средства, полученные на Лондонс­кой фондовой бирже, уходили на финансирование большей части первых мировых сетей железных дорог. Этот «пу­зырь» лопнул в 1848 г., и многие инвесторы так и не полу­чили назад средства, вложенные в новые технологии, кото­рые, без сомнения, ускорили бы экономический рост в стра­не, развивающей сеть железных дорог. В чем-то та ситуа­ция напоминает бум с акциями интернет-компаний в 1999— 2000 гг. Инвесторы рискнули вложить свои средства в надежде, что в будущем получат прибыль. На фондовом рынке поступили так, как и полагается, и направили средства в бы­строрастущий сектор, который обещал высокие прибыли.

Однако в случае железных дорог это принесло выгоду скорее обществу, чем частным предпринимателям. Так, на­пример, железные дороги помогли в развитии городских рынков, потому что свежие продукты теперь можно было привозить в города издалека. Лондону теперь были не нуж­ны большие стада коров для обеспечения города молоком, ведь можно было привезти его на поезде. Но все эти побоч­ные выгоды для общества могли исчезнуть из-за тарифов на железнодорожные перевозки. Прибыли железнодорож­ных компаний не вызывали энтузиазма, и курсы их акций упали.

В результате Великобритания осталась с обширной, но приносящей мало прибыли сетью железных дорог, которую после Второй мировой войны национализировало прави­тельство лейбористов. При государственном управлении она стала весьма прибыльной и начала поглощать львиную долю государственных субсидий. А финансирование обнов­ления рельсов и подвижного состава происходило из средств налогоплательщиков. Но большие субсидии в 1968 г. при­вели к сокращению расходов, когда закрыли все малоис­пользуемые ветки, потому что многие могли позволить себе купить автомобиль.

Так что к тому моменту, когда партия консерваторов ре­шила в 1996 г. приватизировать компанию British Rail, в ней утвердилась практика постоянных сокращений расхо­дов, недостаточных инвестиций, плохого управления и не­приятных производственных отношений. Продажа акций частному сектору не принесла правительству большой прибыли. Напротив, ему пришлось выплатить большие суммы инвесторам, чтобы соблазнить их на покупку ак­ций новых железнодорожных компаний и заставить эти компании приобрести лицензии (франшизы) на услуги в других сферах этой сети. Была создана отдельная компания Railtrack, которая отвечала за обслуживание путей и инвестиции. Даже теперь правительство было вынуждено вкладывать большие средства в железнодорожную систе­му, потому что было понятно, что без государственных субсидий частные компании не смогут обеспечить доста­точное финансирование стандартных услуг, необходимых населению.

Противоположная ситуация сложилась в США. Амери­канские железнодорожные компании были созданы частны­ми владельцами, хотя и не без открытой поддержки со сто­роны государства в виде удачных сделок по покупке земель или грантов. Эти компании всегда оставались частными. Сегодняшние компании возникли в результате нескольких слияний и работают как географические монополии, пото­му что конкурировать им приходится только с системой скоростных дорог. Американская автомобильная культура, дешевый бензин, обширная система скоростных дорог, больше которой только американская система воздушных перевозок, говорит о том, что железные дороги никогда не были столь же важны, а их позиция монополиста так же сильна, как в маленьких густонаселенных странах Европы. В Америке их дополнительные выгоды для общества гораз­до меньше, чем в Европе. По сути, если бы история разви­валась по-другому, и технология двигателя внутреннего сго­рания появилась раньше, чем технология железнодорожных перевозок, то в Америке так никогда и не появились бы же­лезные дороги.

Другая ситуация наблюдается и в континентальной Ев­ропе, где правительству и в голову не приходило, что не сто­ит финансировать железные дороги, чтобы обеспечить спрос на услугу. Похоже, что при небольшой площади, пе­реполненных городских дорогах и низких уровнях дохода в Европе всегда были бы железные дороги, даже если бы рядом существовали дороги и автомобили. В настоящее время в большинстве европейских стран ходят быстрые и чистые поезда, инвестиции поступают в достаточном объеме, и существует разветвленная сеть, которая никогда не принесет коммерческой прибыли, но позволит всем жите­лям Европы пользоваться доступными железными дорога­ми. Приватизация железных дорог никогда не входила в планы континентальных правительств.

Безусловно, положение Великобритании посреди Атлан­тического океана, не слишком удобно. Должна ли она теперь встать на путь США и согласиться на небольшую, но, в ко­нечном итоге, прибыльную частную систему железных до­рог? Подобная система не сможет работать по всей стране и, возможно, будет даже меньше сегодняшней. Ведь при­быль приносят ветки, по которым пассажиры приезжают в города и которые связывают большие города. Часть грузов и пассажиров, возможно, будет транспортироваться не по железным дорогам, а по обычным магистралям.

А может быть последовать примеру Европы? Для этого придется признать, что для большой и более конкурентос­пособной сети железных дорог необходимо государствен­ное финансирование, так как частные доходы меньше об­щественных, а значит неизбежно возникновение государ­ственной собственности или тщательного регулирования качества предоставляемых услуг.

Общественное недовольство сложившейся в Великобри­тании ситуацией позволяет предположить, что избиратели предпочтут европейский вариант решения проблемы. Это, безусловно, полностью совпадает с моей идеей о том, что об­щественная выгода от железных дорог гораздо больше, если альтернативные способы перемещения, например шоссей­ные дороги, по географическим или историческим причинам не конкурируют с железными дорогами напрямую. Великоб­ритания — это тоже небольшая густонаселенная страна, с большим количеством дорог. Автомобили связаны с боль­шими частными и общественными издержками.

Это обращает наше внимание на более широкую пробле­му. Граница между государственным и частным секторами всегда будет прозрачной. В любом случае, в каждой стране неизбежно влияние истории. Когда об этом говорят, то час­то используют термин «зависимость от пути». Кроме того, границы со временем изменяет и технический прогресс. На­пример, мобильные телефоны сделали стационарную теле­фонию не такой безоговорочной естественной монополией. В Африке с 2001 г. появилось больше сотовых телефонов, чем стационарных, потому что новые технологии дали людям возможность обойти неэффективную монополию государ­ственных телефонных линий. Кредитные карточки с микро­процессором и электронные системы слежения позволили останавливать на дороге нужных водителей. Факсы и элект­ронная почта создали конкуренцию прежней монополии почтовой системы. Общественные выгоды определенной ус­луги могут измениться по другим причинам, например, из-за изменения оценки экологических внешних эффектов или появления альтернативной услуги, такой как хорошие доро­ги, — в ситуации с сетью железных дорог.

Одно дело понять, где провести границу между деятель­ностью исключительно частного сектора и той, что требует государственного вмешательства в виде владения акциями или регулирования. Другое дело понять, как управлять го­сударственными компаниями или регулировать деятель­ность частных компаний, связанных с внешними соци­альными эффектами. Это не так сложно. В создании струк­туры регулирования есть множество юридических ловушек, касается ли это регулирования поставок электроэнергии в Калифорнии или телекоммуникационных компаний в Ве­ликобритании. Возможно, не получится дать однозначный ответ, потому что предоставление услуг, связанных с боль­шим количеством внешних эффектов, подразумевает раз­нообразные цели и неизбежные вопросы. Более того, не­смотря на обширные исследования по этой теме, мы все еще не располагаем данными о том, какие организационные структуры хорошо работают в компаниях, управляемых государством и подчиняющихся государственному регули­рованию, а какие нет.

Конечно, приватизация была весьма успешной, ведь по­лучилось, что при росте эффективности потребители платят меньше за лучшее качество. Примером тому могут служить многие телекоммуникационные компании, произ­водители газа и электроэнергии в Великобритании и Шве­ции, компании по водоснабжению во Франции и многие другие промышленные корпорации, находившиеся в соб­ственности правительств европейских стран, которые зани­мались всем — от страхования до нефтедобычи. Этот успех зависел и от дальнейшего правильного регулирования от­расли, как в случае с энергией и телекоммуникациями.

Несмотря на примеры благоприятного исхода, привати­зация в Великобритании, попыталась дать ответ на второй «опрос (о том, как правильно руководить предприятием) и нашла ответ на первый вопрос (об определении границы между государственным и частным секторами). Тем не ме­нее, это был лишь частичный успех. Урок английской при­ватизации показал, что внешние эффекты могут быть слишком тяжелы для частного сектора, а для предоставле­ния качественной инфраструктуры и услуг всегда будет не­обходимо государственное финансирование в виде налого­вых поступлений.