5. Положениями ч. ч. 5, 6 комментируемой статьи предусмотрена отсылочная норма, определяющая полномочия:
- Правительства РФ - по установлению порядка утверждения целевых показателей качества воды в водных объектах;
- уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти - по разработке целевых показателей качества воды в водных объектах для каждого речного бассейна или его части с учетом природных особенностей речного бассейна, а также с учетом условий целевого использования водных объектов, расположенных в границах речного бассейна.
Статья 36. Государственный надзор в области использования и охраны водных объектов
Комментарий к статье 36
1. В самом общем виде понятие государственного контроля (надзора) регламентировано п. 1 ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ.
Так, государственный контроль (надзор) представляет собой:
1) деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями обязательных требований, посредством:
- организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
- организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований;
- мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;
- принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
2) деятельность уполномоченных органов по:
- систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований;
- анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
В свою очередь, государственный надзор в области использования и охраны водных объектов предусматривает деятельность:
- как уполномоченных федерального органа исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ;
- направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, ВК РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области использования и охраны водных объектов (обязательные требования);
- осуществляемую посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю на водных объектах и в их водоохранных зонах, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи государственный надзор в области использования и охраны водных объектов подразделяется на: федеральный и региональный. О понятиях "федеральный государственный контроль (надзор)" и "региональный государственный контроль (надзор)" см. п. п. 2, 3 ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ.
Особенностью данного вида государственного надзора является его осуществление органами государственного надзора при осуществлении ими соответственно федерального государственного экологического надзора и регионального государственного экологического надзора согласно их компетенции.
Соответственно, порядок осуществления данного государственного надзора установлен Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
Положение о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476.
В свою очередь, порядок осуществления уполномоченными органами исполнительной власти регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов при осуществлении регионального государственного экологического надзора устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Например, вопросы регионального государственного экологического надзора регламентированы следующими правовыми актами:
- Постановлением Правительства Тульской области от 08.04.2014 N 179 "Об утверждении Положения о региональном государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, на территории Тульской области";
- Постановлением Правительства Курганской области от 11.02.2014 N 58 "Об утверждении Порядка осуществления регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов на территории Курганской области";
- распоряжением Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 22.06.2011 N 74-р "Об утверждении Административного регламента исполнения Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности государственной функции по утверждению перечня объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов на территории Санкт-Петербурга" и др.
Федеральный государственный надзор осуществляется Росприроднадзором при осуществлении федерального государственного экологического надзора (см.: п. 4 Положения о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476, п. 5.1.6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400).
Федеральный государственный надзор осуществляется на водных объектах, перечень которых утверждается Минприроды России. Так, Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, утвержден Приказом Минприроды России от 18.12.2006 N 288.
Объектами федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов являются объекты хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами и связанной с использованием и охраной водных объектов, а также использованием территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос следующих водных объектов:
- поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов РФ;
- водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;
- внутренних морских вод РФ;
- территориального моря РФ;
- водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;
- трансграничных (пограничных) водных объектов;
- водных объектов или их частей, используемых для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн куб. метров в год.
Федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов подлежат также объекты, оказывающие негативное влияние на:
- особо охраняемые водные объекты, либо водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;
- водные объекты или их части, являющиеся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами.
Критерии отнесения водных объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору, устанавливаются Правительством РФ (см. Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов и региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов").
Перечни объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, утверждаются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ, см., например:
- Постановление Правительства Ставропольского края от 05.05.2015 N 187-п "Об утверждении Перечня объектов, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов на территории Ставропольского края";
- Постановление Правительства Московской области от 03.05.2007 N 340/16 "О Перечне объектов, подлежащих областному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов на территории Московской области";
- Приказ Минлесхоза Пензенской области от 07.10.2013 N 116/3 "Об утверждении перечней объектов, подлежащих региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов";
- распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 15.04.2008 N 52-р "Об утверждении перечней водных объектов на территории Санкт-Петербурга, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов";
- Приказ Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области от 10.05.2012 N 179 "О перечне объектов, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов" и др.
При осуществлении своей деятельности по государственному надзору в области использования и охраны водных объектов орган государственного надзора и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ взаимодействуют.
Федеральный государственный надзор осуществляется должностными лицами органа государственного надзора - государственными инспекторами по надзору в области использования и охраны водных объектов (государственными инспекторами в области охраны окружающей среды).
В силу норм п. 7 Положения о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476, перечень должностных лиц, уполномоченных на осуществление федерального государственного надзора, устанавливается положением о государственном экологическом надзоре, утверждаемом Правительством РФ. Так, согласно п. 6 Положения о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 N 426, должностными лицами Росприроднадзора и его территориальных органов, уполномоченными на осуществление федерального государственного экологического надзора, являются:
- руководитель Росприроднадзора, являющийся главным государственным инспектором РФ в области охраны окружающей среды;
- заместители руководителя, начальники управлений Росприроднадзора, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического надзора и являющиеся заместителями главного государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды;
- заместители начальников управлений, начальники отделов и заместители начальников отделов Росприроднадзора, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического надзора и являющиеся старшими государственными инспекторами РФ в области охраны окружающей среды;
- федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей Росприроднадзора, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического надзора и являющиеся государственными инспекторами РФ в области охраны окружающей среды;
- руководители территориальных органов Росприроднадзора, являющиеся главными государственными инспекторами РФ в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности;
- заместители руководителей территориальных органов Росприроднадзора, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического надзора и являющиеся заместителями главного государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности;
- начальники отделов, заместители начальников отделов территориальных органов Росприроднадзора, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического надзора и являющиеся старшими государственными инспекторами РФ в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности;
- федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей территориальных органов Росприроднадзора, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического надзора и являющиеся государственными инспекторами РФ в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности.
Должностным лицам, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора, выдаются служебные удостоверения и форменная одежда установленного образца (ч. 6 комментируемой статьи, п. 8 Положения о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476).
Федеральный государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со ст. ст. 9 - 13 и 14 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ, мероприятий по контролю, а также посредством систематического наблюдения, анализа и прогнозирования исполнения обязательных требований.
Федеральный государственный надзор осуществляется с применением риск-ориентированного подхода в порядке, установленном Положением о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.2014 N 426.
В соответствии с п. 16 Положения о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 N 426, в целях применения Росприроднадзором и его территориальными органами риск-ориентированного подхода при осуществлении федерального государственного экологического надзора, объекты государственного надзора подлежат отнесению к одной из категорий риска в соответствии с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".
Отнесение объектов государственного надзора к определенной категории риска осуществляются на основании критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к категориям риска согласно приложению.
Проведение плановых проверок в отношении объектов государственного надзора в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью:
- категории чрезвычайно высокого риска - один раз в год;
- категории высокого риска - один раз в 2 года;
- категории значительного риска - один раз в 3 года;
- категории среднего риска - не чаще чем один раз в 4 года;
- категории умеренного риска - не чаще чем один раз в 5 лет.
В отношении объектов государственного надзора, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.
Отнесение объектов государственного надзора к одной из категорий риска и изменение категории риска осуществляется решением территориального органа Росприроднадзора (п. п. 19 - 22 Положения о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 N 426).
Территориальные органы Росприроднадзора ведут перечни объектов государственного надзора, которым присвоены категории риска. Включение объектов государственного надзора в перечни осуществляется на основании решения территориального органа Росприроднадзора об отнесении объектов государственного надзора к соответствующим категориям риска.
На официальном сайте Росприроднадзора размещается и поддерживается в актуальном состоянии следующая информация из перечней об объектах государственного надзора, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска:
- полное наименование юридического лица, фамилия, имя и отчество (при наличии) индивидуального предпринимателя, осуществляющих деятельность с использованием объектов государственного надзора, которым присвоена категория риска;
- основной государственный регистрационный номер;
- идентификационный номер налогоплательщика;
- наименование объекта государственного надзора;
- код объекта государственного надзора;
- место нахождения объекта государственного надзора;
- категория риска и дата принятия решения об отнесении объекта государственного надзора к категории риска.
По запросу юридического лица или индивидуального предпринимателя Росприроднадзор и его территориальные органы в порядке, установленном п. 13 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806, предоставляют информацию о присвоенной используемым юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем объектам государственного надзора категории риска, а также сведения, использованные при отнесении таких объектов государственного надзора к определенной категории риска.
Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель вправе подать в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы заявление об изменении ранее присвоенной используемым ими объектам государственного надзора категории риска (п. п. 17 - 22 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806).
Административный регламент исполнения Росприроднадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора утвержден Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191.
Конечными результатами исполнения государственной функции являются:
- составление акта проверки;
- выдача предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований;
- составление протокола об административном правонарушении;
- вынесение постановления о назначении административного наказания.
Предметом проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан является соблюдение ими при осуществлении своей деятельности обязательных требований.
Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении федерального государственного надзора устанавливаются административным регламентом, разрабатываемым и утверждаемым в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373.
Срок проведения проверок не может превышать (п. п. 17 - 20 Административного регламента, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191):
- по общему правилу - 20 рабочих дней;
- в отношении одного субъекта малого предпринимательства для малого предприятия срок плановой проверки в общей сложности не может превышать 50 часов в год, микропредприятия - 15 часов;
- в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица - в общей сложности не может превышать 60 рабочих дней.
- на территориях особых экономических зон (ст. 11 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации") срок проведения плановой проверки - не более 15 рабочих дней со дня начала ее проведения; в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных специальных расследований и экспертиз, может быть продлен, но не более чем на 10 рабочих дней; внеплановых проверок - не более 5 рабочих дней.
В случае необходимости при проведении плановой проверки в отношении одного субъекта малого предпринимательства, получения документов и (или) информации в рамках межведомственного информационного взаимодействия проведение проверки может быть приостановлено руководителем (заместителем руководителя) Росприроднадзора на срок, необходимый для осуществления межведомственного информационного взаимодействия, но не более чем на 10 рабочих дней (п. 17.1 Административного регламента, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191). Повторное приостановление проведения проверки не допускается. На период действия срока приостановления проведения проверки приостанавливаются связанные с указанной проверкой действия Росприроднадзора, в зданиях, строениях, сооружениях, помещениях, на иных объектах субъекта малого предпринимательства.
В силу п. 19 Административного регламента, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191, в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц Росприроднадзора, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем, заместителем руководителя Росприроднадзора или ее территориального органа, но не более чем на 20 дней, в отношении малых предприятий - не более чем на 50 часов, микропредприятий - не более чем на 15 часов.
Исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры (логически обособленные последовательности административных действий при исполнении государственной функции), предусмотренные положениями Административного регламента, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191:
- разработка ежегодного плана проведения плановых проверок (п. п. 22 - 34);
- проведение плановых проверок (п. п. 35 - 46.1);
- проведение внеплановых проверок (п. п. 47 - 58);
- оформление результатов проверок (п. п. 59 - 79).
Результатами административного действия по проведению проверки являются:
- акт проверки;
- предписание об устранении нарушений законодательства РФ, оформляемое в порядке, установленном п. п. 70 - 72 Административного регламента;
- протокол об административном правонарушении и постановление о назначении административного наказания.
Так, предписание об устранении выявленных в ходе проведения проверки нарушений в области охраны окружающей среды выдается отдельно на каждое нарушение.
Выполнение (невыполнение) предписания подтверждается результатами внеплановой проверки, начатой должностным лицом не позднее 15 рабочих дней после истечения срока исполнения предписания (п. 72 Административного регламента, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191).
При устранении лицом допущенного нарушения должностное лицо Росприроднадзора составляет акт проверки, включая при необходимости результаты анализов, тестирования, технических измерений, подтверждающих эффективность выполненных мероприятий и соответствие фактических показателей воздействия на окружающую среду или показателей ее состояния заявленным в мероприятии по устранению нарушения с приложением документов, подтверждающих устранение нарушения законодательства.
В случае выявления факта невыполнения в установленный срок законного предписания должностного лица Росприроднадзора одновременно с актом проверки выдается новое предписание и составляется протокол об административном правонарушении за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, и в составе административного дела направляется на рассмотрение в суд (мировому судье) в течение 3-х суток с момента составления.
В случае отсутствия документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа в установленный срок (не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки), должностное лицо структурного подразделения или территориального органа Росприроднадзора, вынесшего постановление по делу об административном правонарушении, направляет соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа. Кроме того, указанное должностное лицо в обязательном порядке составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф, и направляет со всеми необходимыми материалами в течение 3-х суток с момента его составления в суд.
Результатами административной процедуры являются акт проверки, предписание об устранении нарушений законодательства, протокол об административном правонарушении, постановление о назначении административного наказания. Предписания об устранении нарушений, протоколы об административном правонарушении и постановления о назначении административного наказания хранятся в соответствующих делах согласно внутреннему порядку делопроизводства Росприроднадзора.
Информация о результатах проведенных проверок размещается на официальном сайте органа государственного надзора в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в порядке, установленном законодательством РФ (п. 19 Положения о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476).
Решения и действия (бездействие) должностных лиц органа государственного надзора, осуществляющих проверки, могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.
Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) Росприроднадзора, исполняющего государственную функцию по осуществлению федерального государственного экологического надзора, а также его должностных лиц предусмотрен разд. V Административного регламента, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191.
По результатам рассмотрения жалобы на действия (бездействие) должностных лиц, поступившей в Росприроднадзор (территориальный орган Росприроднадзора), принимается одно из следующих решений:
- признает правомерными действия (бездействие) указанных лиц и отказывает в удовлетворении жалобы;
- признает действия (бездействие) указанных лиц неправомерными и определяет меры, которые должны быть приняты в целях устранения допущенных нарушений либо условий по совершению подобных действий (бездействия) в ходе административных процедур, предусмотренных указанным Административным регламентом.
Результат досудебного обжалования сообщается заинтересованному лицу в виде письменного ответа, подписываемого руководителем структурного подразделения центрального аппарата Росприроднадзора (руководителем территориального органа Росприроднадзора).
Обжалование результатов государственного надзора осуществляется в порядке:
- гл. 24 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;
- ст. 30.1 КоАП РФ - обжалование постановления по делу об административном правонарушении;
- гл. 22 КАС РФ для оспаривания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, наделенного отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного служащего, если нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или незаконно возложены какие-либо обязанности.
При этом в силу ч. 6 ст. 218 КАС РФ не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке.
