Характерной чертой госбюджета практически во всех странах, в том числе и с переходной экономикой, является его несбалансированность, т.е. наличие дефицита, когда расходы превышают доходы. Дефицит существует практически во всех странах, что связано с ростом роли государства в экономике; увеличением расходов на социальные цели; увеличением расходов на содержание административного аппарата; циклическим развитием экономики.Несбалансированность госбюджета – один из важнейших факторов, оказывающих влияние на развитие экономики и макроэкономическое равновесие. Величина сальдо госбюджета влияет на размеры совокупного спроса, уровень цен, состояние платежного баланса и т.д.
Состояние госбюджета определяется тремя основными факторами:
- долгосрочной тенденцией в динамике налоговых поступлений и государственных расходов;
- стадией экономического цикла, в которой находится страна;
- текущей политикой государства.
В теории различают активный и пассивный дефициты. Первый возникает в результате сознательного планирования превышения расходов над доходами. Он может быть связан с ростом инвестиций в новое производство, что ведет к созданию рабочих мест, увеличивает занятость и уровень дохода населения. Всё это, в конечном счете, ведет к экономическому росту. Второй возникает в связи со снижением налоговых и прочих поступлений (из-за замедления экономического роста, налоговых неплатежей).
Выделяют также первичный дефицит, который представляет разность между величиной общего дефицита и суммой выплат процентов по долгу. При долговом финансировании первичного дефицита увеличивается и основная сумма долга и коэффициент его обслуживания, т.е. возрастает "бремя долга" в экономике.
Различают фактический и структурный дефицит государственного бюджета. Структурный дефицит - дефицит, рассчитанный при предположении о полной или высокой занятости. Он возникает, как правило, в результате планирования правительством госбюджета таким образом, что расходы превышают доходы для решения определенных проблем в развитии национальной экономики. Фактический дефицит отличается от структурного на циклическую компоненту, являющуюся той частью дефицита, которая появилась исключительно из-за того, что экономика не находится на уровне выпуска полной занятости. Разность между реально наблюдаемым дефицитом и структурным дефицитом называется циклическим дефицитом. Различие между структурным и фактическим дефицитом проявляется благодаря тому, что государственные доходы и расходы систематически отражают экономический цикл.
Квазифискальный дефицит госбюджета – скрытый дефицит госбюджета, обусловленный квазифискальной деятельностью государства. Квазифискальные операции включают, например, следующие:
· финансирование государственными предприятиями избыточной занятости в государственном секторе и выплата ими заработной платы по ставкам выше рыночных за счет банковских ссуд или путем накопления взаимной задолженности;
· накопление в коммерческих банках большого портфеля так называемых «плохих долгов» (просроченных долговых обязательств госпредприятий, льготных кредитов домашним хозяйствам, фирмам и т.д.). Эти кредиты, в конце концов, выплачиваются, за счет льготных кредитов Центрального Банка;
· отдельные операции, связанные с государственным долгом, а также финансирование Центральным Банком убытков от мероприятий по стабилизации обменного курса валюты, беспроцентных и льготных кредитов правительству (например, на закупки пшеницы, риса и т.д.); кредиты рефинансирования коммерческим банкам на обслуживание «плохих долгов», а также рефинансирование Центральным Банком сельскохозяйственных, промышленных и жилищных программ правительства по льготным ставкам.
Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами Центрального банка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 - 3% ВВП. Обычно бюджетный дефицит до 10% суммы доходов считается допустимым, тогда как дефицит более 20% - критическим.
Бюджет обычно балансируют ежегодно или в более длительном периоде на циклической или функциональной основе. До Великой депрессии 30-х гг. общепризнанным считался ежегодно балансируемый бюджет. Однако такой подход к ликвидации бюджетного дефицита имеет существенные недостатки, особенно если экономика находится на стадии спада. Методы, используемые для достижения поставленных целей, порождают новые проблемы. В условиях длительного периода безработицы и падения доходов налоговые поступления сокращаются. Правительство, стремясь сбалансировать бюджет, либо увеличивает налоговые ставки, либо сокращает государственные расходы, либо сочетает эти меры. В результате совокупный спрос еще больше сдерживается. В условиях избыточного спроса ежегодно балансируемый бюджет не носит стабилизирующего, антиинфляционного характера. Более того, он еще больше углубляет колебания экономического цикла.
Поэтому в большинстве стран пытаются балансировать госбюджет на циклической основе, что сделать достаточно трудно. Жесткая бюджетная и денежная политика помогает держать бюджетный дефицит на относительно стабильном уровне. Повсеместное распространение получила дискреционная политика, которую называют еще политикой быстрого реагирования. Она помогает за счет маневрирования статьями доходов и расходов госбюджета достаточно быстро реагировать на изменившиеся обстоятельства.
При балансировке на функциональной основе на первый план выдвигается решение текущих проблем социально-экономического развития. В этом случае финансовая политика направлена на увеличение доходов госбюджета путем реализации мер, ориентированных на оздоровление экономики. Проблема сбалансированности бюджета не рассматривается как первоочередная. На передний план выдвигается проблема развития производства и достижения полной занятости. В краткосрочном периоде бюджетный дефицит и инфляция могут даже возрасти, однако по мере стабилизации экономики налоговые поступления обеспечат ликвидацию бюджетного дефицита.
Существуют следующие способы покрытия дефицита госбюджета:
- денежно-кредитная эмиссия;
- долговое финансирование в форме продажи государственных ценных бумаг или кредитов у внебюджетных фондов и международных финансовых организаций;
- увеличение налоговых поступлений, а также доходов от приватизации. Проблема увеличения налоговых поступлений в государственный бюджет выходит за рамки собственного финансирования бюджетного дефицита, т.к. разрешается в долгосрочной перспективе на базе комплексной налоговой реформы, нацеленной на снижение ставок и расширение базы налогообложения.
Если дефицит госбюджета финансируется за счет эмиссии денег, то создаются условия для инфляции в стране. Правительство заинтересовано в умеренной инфляции, т.к. инфляция, во-первых, обесценивает государственный долг, и, во-вторых, обеспечивает правительству дополнительные средства для финансирования долга в виде инфляционного налога и сеньоража.
Сеньораж – доход государства от эмиссии денег в результате его монопольного права печатать деньги. Печатание денег фактически ничего не стоит, а напечатанные банкноты уже могут быть обменены на товары и услуги. Сеньоражявляется следствием превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен и росту номинальных доходов. Он может быть измерен покупательной способностью денег, выпущенных в обращение за данный период. В результате все экономические субъекты платят своеобразный инфляционный налог и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие налоговые платежи. Инфляционный налог – потери капитала, понесённые владельцами денежных средств в результате инфляции.
В условиях растущей инфляции, перерастающей в гиперинфляцию, может возникнуть эффект Танзи-Оливера – сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налоговых платежей в госбюджет. За время такой затяжки происходит обесценивание денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик. Рост цен приводит к увеличению расходов госбюджета. В итоге дефицит возрастает, вызывая рост эмиссии денег и усиление инфляции.
Монетизация дефицита госбюджета может происходить не только за счет эмиссии денег, но и в форме расширения кредитов Национального банка государственным органам по льготной ставке или в форме отсроченных платежей. В последнем случае правительство покупает товары и услуги, не оплачивая их в срок. Если закупки осуществляются в частном секторе, то производители заранее увеличивают цены, чтобы застраховаться от возможных неплатежей. Это дает толчок к повышению общего уровня цен и уровня инфляции.
Дефицит госбюджета, финансируемый Национальным банком, не только способствует росту инфляции, но и оказывает отрицательное воздействие на платежный баланс, курс национальной валюты.
Государственные займы как средство финансирования дефицита госбюджета менее опасны по сравнению с эмиссией. Однако и они оказывают негативное воздействие на развитие экономики. Прибегая к принудительному размещению ценных бумаг, правительство нарушает рыночную мотивацию поведения хозяйствующих субъектов на финансовом рынке, приводит к сокращению темпов роста экономики страны.
Выпуск государственных ценных бумаг для финансирования дефицита государственного бюджета приводит к тому, что субъекты часть своих сбережений направляют на покупку этих бумаг. Следовательно, на рынок свободных денежных средств направляется сбережений меньше и при прежнем спросе на инвестиции это вызывает рост ставки процента, который делает многие инвестиционные проекты нецелесообразными. Уменьшение объема планируемых инвестиций замедляет темпы роста национальной экономики. Кроме того, следует учитывать последствия событий на валютном рынке страны. Повышение ставки процента делает вложения в государственные ценные бумаги более выгодными для держателей валютных средств других стран. Это приводит к притоку иностранной валюты в страну и росту спроса на национальную валюту, что вызывает повышение курса национальной валюты. Следствием роста курса становится ухудшение условий внешней торговли, то есть сокращается экспорт и растет импорт, что еще в большей степени замедляет рост экономики.
Текущая задолженность правительства превращается в государственный долг. Государственный долг – общий размер задолженности правительства владельцам государственных ценных бумаг, равный сумме прошлых бюджетных дефицитов. В развитых странах государственный долг определяют также как общий объем непогашенных государственных облигаций. Государственные займы выпускаются на различные сроки. И поэтому государственный долг бывает краткосрочным (до 1 года), среднесрочным (до 5 лет) и долгосрочным (свыше 5 лет). Наиболее обременительными являются краткосрочные долги, так как дата их погашения наступает очень быстро, но проценты по таким займам очень высокие.
Превышение государственного долга ВВП более чем в 2.5 раза считается опасным для стабильности национальной экономики и, в первую очередь, для устойчивого денежного обращения.
Государственный долг делится на внутренний и внешний. В мировой практике существуют следующие определения:
Внешний государственный долг — это долг иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Этот долг ложится на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг. Надо помнить также, что кредитор ставит обычно определенные условия, после выполнения которых и предоставляется кредит.
Внутренний долг – это долг государства своему населению. Долговые обязательства могут иметь форму кредитов, полученных правительством; государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства; других долговых обязательств. Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет), долгосрочными (от 5 до 30 лет). Погашаются долги в установленные сроки, которые не могут превышать 30 лет.
Внутренние долговые обязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы и включаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, то вторые выпускаются нерегулярно, несмотря на принятие соответствующих законодательных актов.
Опыт стран показывает, что целыми десятилетиями может существовать (и даже расти) дефицит государственного бюджета и это не приводит в условиях растущей экономики к каким-нибудь социально-экономическим последствиям. Ответ заключается в том, что анализировать нужно соотношение дефицита государственного бюджета и ВВП. Доля долга в ВВП падает, когда номинальный ВВП растёт быстрее долга и для сильно развившейся экономики слегка возросший долг уже не очень опасен.
Последствиями существования значительного государственного долга являются:
-увеличение неравенства в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения. Погашение государственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят к более обеспеченным, т. е. те, кто владеет облигациями, становится еще богаче.
- ростставки процента (правительство вынуждено предлагать все новые и новые государственные ценные бумаги, следовательно, цены на них падают и норма процента возрастает), что ведет к сокращению спроса на инвестиционные товары (снижаются прежде всего, инвестиции в основной капитал). Снижение инвестиций в основной капитал означает, что через некоторое время основной капитал в стране будет или снижаться или, по крайней мере, снизится темп его роста. Основной капитал, как известно, один из основных факторов производства продукции, а значит, при его уменьшении подрываются возможности роста реального ВВП.
- увеличение налоговых ставок, так как правительство пытается получить больший доход для финансирования погашения долга. Рост налоговых ставок подрывает стимулы к предпринимательской деятельности и стимулы к труду, что влечёт за собой снижение выпуска или снижение темпов его роста
- рост монетарного базиса и в конечном итоге усиление инфляции так как в условиях экономического спада или депрессии, когда доверие к государственным ценным бумагам низкое, покрытие дефицита государственного бюджета осуществляется через продажу прироста государственного долга центральному банку страны.
10.3Денежно–кредитная политика: цели, инструменты, виды, эффективность.
Денежно-кредитная политика представляет собой совокупность действий правительства, направленных на регулирование рынка денег для решения социально-экономических проблем, стоящих перед страной. Причины регулирования денежного рынка:
1) эмиссия денег является одним из способов покрытия дефицита госбюджета и благодаря монополии эмиссии государство не может обанкротиться;
2) регулируя параметры денежной массы, государство может эффективно управлять экономикой в целом;
3) контроль над потоками денег является одним из гарантов экономической безопасности и суверенитета страны.
Денежно-кредитная политика осуществляется Национальным банком или совместно денежными властями в лице Национального банка и правительства и предполагает преимущественно косвенные инструменты, которые регулируют в основном предложение денег.Основными инструментами Национального банка, с помощью которых регулируется рынок денег, являются:
1) Норма обязательных резервов, которая определяет ту долю депозитов в коммерческих банках, которая должна хранится на специальном счёте в Национальном банке;
2) Учётная ставка (ставка рефинансирования) – ставка процента, по которой Национальный банк выдаёт кредиты коммерческим банкам под залог векселей этих банков и других видов ценных бумаг;
3) Операции на рынке ценных бумаг – операции Национального банка по покупке и продаже государственных ценных бумаг частным лицам и финансовым организациям, в результате чего каждый субъект принимает решение о владении наличными деньгами или государственными ценными бумагами. Увеличение государственных ценных бумаг фактически приводит к уменьшению количества денег в экономике.
Выделяют конечные и промежуточные цели денежно-кредитной политики. В качестве конечных целей формулируют:
- обеспечение стабильности экономического роста;
- борьба с безработицей;
- снижение инфляции и достижение стабильности цен;
- устойчивость платежного баланса страны.
Промежуточными целевыми ориентирами являются:
- денежная масса и прежде всего агрегаты М1 и М2;
- ставка процента;
- обменный курс.
Предложение денег тесно связано с политикой Национального банка, определяющей стоимость денег в зависимости от состояния реального сектора экономики. Поэтому говорят о политике «дорогих» и политике «дешёвых» денег.
Политика «дорогих» денег проводится в период высокой инфляции. Инфляция спроса означает что количество денег в экономике превышает потребность в них. Национальный банк ограничивает предложение денег за счёт продажи государственных ценных бумаг, повышения ставки рефинансирования инормы обязательных резервов. В результате этих мер сокращается возможность коммерческих банков создавать деньги с помощью выдаваемых кредитов, которые становятся относительно редким, менее доступным ресурсом, что вызывает сокращение спроса на деньги и тормозит инфляцию.
Часто с инфляцией в рамках политики дорогих денег борются с помощью политики таргетирования. В этом случае правительство в качестве цели ставит определенные параметры изменения объема денежной массы в стране и стремится их достигнуть, несмотря на колебания экономической конъюнктуры. Темпы роста денежной массы должны быть ниже темпов роста спроса на деньги, что позволяет снизить инфляционные ожидания и, как следствие, уровень инфляции.
При высокой инфляции в стране происходит замещение отечественной валюты более стабильной иностранной валютой. Поэтому одним из методов ограничения роста денежной массы является политика стабилизации валютного курса. При инфляции обменный курс национальной валюты снижается примерно тем же темпом, которым растут внутренние цены. Если обменный курс может быть стабилизирован, внутренние цены также могут быть стабилизированы. Стандартная стабилизационная программа направлена на закрепление обменного курсана приемлемом уровне, то есть на уровне, который может быть защищён Национальным банком. Но устойчивость обменного курса требует жёсткой фискальной политики. Поскольку большинство внутренних цен связано с долларом через паритет покупательной способности, то инфляция теоретически может прекратиться буквально за день, как только обменный курс стабилизируется.
В странах с переходной экономикой и развивающихся странах используется практика валютного комитета. В этом случае фиксируется курс национальной валюты к иностранной валюте или корзине валют. Дополнительная эмиссия денег осуществляется только в том случае, если растут валютные резервы Национального банка. Это позволяет ограничить темпы роста денежной массы в стране и сделать деньги «более дорогими».
Денежная реформа: введение новой денежной единицы. Наиболее популярный способ стабилизации денежной системы состоит в «отбрасывании нулей» сильно обесценившейся денежной единицы. Это наиболее полезно в ситуации подавленной инфляции, когда предложение денег выросло, а контроль за ценами препятствует их росту в соответствии с увеличением предложения денег. Денежная реформа в таком случае приводит предложение денег в соответствие с ценами, вместо того, чтобы позволить им резко возрасти.
Политика «дешёвых» денег проводится в тех случаях, когда Национальный банк считает, что рост предложения денегявляется недостаточным и сдерживает экономический рост, порождает безработицу. Целью политики «дешёвых» денег является сделать деньги относительно дешёвыми и доступными для инвестиционных расходов. Это достигается за счёт покупки государственных ценных бумаг, уменьшения нормы обязательных резервов и ставки рефинансирования. Данные меры означают расширение возможностей коммерческих банков создавать деньги и стремление домохозяйств продавать облигации, т.к. их цена возрастает, а доходность падает. В результате этого увеличивается объём инвестиций, т.к. они являются обратной функцией от ставки процента. Рост инвестиций означает увеличение совокупных расходов и через эффект мультипликатора вызывает дополнительное расширение ВВП, одновременно содействуя росту занятости в экономике.
Следует отметить, что политика «дешёвых» денег в условиях полной занятости может стимулировать инфляцию спроса. Это связано с тем, что спрос на товары и услуги растет быстрее, чем возможности экономики увеличить производство. Поэтому увеличение количества денег в экономике приводит к превышению совокупного спроса над совокупным предложением в краткосрочном периоде, в результате чего происходит повышение цен в экономике. Чтобы не допустить сокращения объёма производства и занятости, Национальный банк должен постоянно подпитывать экономику дополнительной эмиссией денег, стимулируя тем самым совокупный спрос и поддержание объёма производства на неизменном, большем, чем потенциальный объем производства. Последствием такого подхода может быть гиперинфляция.
В рамках классической теории сформулирован принцип нейтральности дене г: однократный рост предложения денег содействует изменению реального объема производства только в краткосрочном периоде ине оказывает воздействия на равновесный объём ВВП в долгосрочном периоде. Это связано с тем, что экономика находится на уровне полной занятости, а количество денег не оказывает влияния на появление новых факторов производства. Равновесный уровень цен на готовые товары и привлекаемые факторы производства повышается пропорционально изменению количества денег, находящихся в обращении, а реальная ставка процента остаётся постоянной, т.к. объём инвестиций, который планируется в экономике не меняется.
В проведении денежно-кредитной политики существует два подхода. Первый подход заложен Д.М. Кейнсом. Денежно-кредитная политика имеет, по мнению кейнсианцев, сложный передаточный механизм достижения конечных целей:
- в результате действий Национального банка изменяется объем предложения денег;
- изменение количества денег приводит к изменению ставки процента на рынке денег;
- изменение ставки процента вызывает изменение инвестиционных расходов;
- изменение инвестиционных расходов обуславливает изменение совокупного спроса;
- изменение совокупного спроса вызывает изменение объема ВВП, темпа инфляции.
Достаточно сложные процессы наблюдаются в каждом звене передаточного механизма. Изменение ставки процента происходит посредством изменения структуры портфеля активов экономических агентов после того, как у них в результате действий Национального банка изменилось количество денег. Следствием этого является продажа или покупка других видов активов. Степень этих изменений зависит от эластичности спроса на деньги от ставки процента. Если спрос на деньги эластичен, то рост предложения денег приведет к незначительным изменениям ставки процента (механизм ликвидной ловушки).
При анализе совокупного спроса следует обратить внимание на эластичность инвестиций к изменению ставки процента, так как от этого будет зависеть величина мультипликативного расширения совокупного спроса. При этом рост объема инвестиций не обязательно может вызвать рост объема совокупного спроса в силу сокращения других компонентов совокупного спроса. Необходимо учитывать и степень реакции совокупного предложения на изменение совокупного спроса, так как фирмы могут просто поднять цены на свою продукцию.
Очевидно, что нарушения в любом звене передаточного механизма могут привести к сбою в ожидаемых результатах денежно-кредитной политики. Эти нарушения особенно сильны в странах с переходной экономикой, так как инвестиционная активность фирм связана не столько со ставкой процента на рынке денег, сколько с общей экономической ситуацией и ожиданиями инвесторов.
Денежно-кредитная политика может быть неэффективной из-за непредсказуемости скорости обращения денег и ликвидной ловушки. Смысл ликвидной ловушки заключается в том, что существует на рынке денег ситуация высоко неэластичного предложения денег от ставки процента. В этом случае Национальному банку требуются значительные усилия по увеличению денежной массы в стране, чтобы незначительно изменить ставку процента, а это может спровоцировать инфляцию.
Поэтому денежно-кредитной политике в кейнсианстве отводилась второстепенная роль по сравнению с бюджетно-налоговой. Она должна была обеспечить «дешевые деньги» для решения проблемы эффективного спроса за счет эмиссии денег Национальным банком и поддержания низкой ставки процента.
Второй подход разработан в теории монетаризма, опирающейся на количественную теорию денег, утверждавшей, что рост денежной массы вызывает, при прочих равных условиях, рост цен. Монетаристы считают, что деньги занимают ключевое место в хозяйственном механизме и поэтому денежно-кредитная политика – наиболее эффективный инструмент экономического регулирования. Изменение денежной массы влияет на структуру портфеля активов и ведет к изменению объема инвестиций и расходов на потребление, даже если ставка процента не изменилась. Центральные банки могут непосредственно регулировать количество денег в стране, используя небольшую базу денежных активов. Они выступают за проведение жесткой денежно-кредитной политики, не зависящей от конъюнктуры рынка. Эмиссия денег должна осуществляться постоянным темпом, ориентированным на долгосрочные темпы роста экономики страны. Эмиссия денег являлась главной промежуточной целью, а ставка процента играла вспомогательную роль. Главной конечной целью денежно-кредитной политики должно быть сдерживание инфляции, которая рассматривалась как долгосрочный денежный феномен, вызванный избытком денег по отношению к объему произведенной продукции.Простейший и единственный способ, по мнению монетаристов, сдержать инфляцию в рыночной экономике – сократить денежную массу.
Денежно-кредитная политика имеет достоинства и недостатки. Сильными моментами денежно-кредитной политики являются:
а) быстрота реакции, так как Национальный банк является самостоятельным органом управления и может без всяких согласований с другими органами государственного управления принимать решения о регулировании денежной массы в стране;
б) гибкость, так как Национальный банк может проводить операции с разными объемами государственных ценных бумаг на вторичном рынке в зависимости от степени реагирования реального сектора экономики на данные меры;
в) изоляция от политического давления, т.к. глава Национального банка подотчетен законодательной власти и не должен испытывать давления со стороны правительства.
Вместе с тем она обладает и недостатками:
· Циклическая асимметрия, которая проявляется в том, что в период кризиса политика дешевых денег не дает гарантии роста кредитов, и соответственно не способствует выходу из кризиса.
· Изменение скорости обращения денег, что может привести к непредсказуемым последствиям. Влияние ставки процента на изменение предложения денег может не оказывать серьезного воздействия на объем инвестиций.
· Наличие ликвидной ловушки.
· Качество работы передаточного механизма.
· Поддержание Национальным банком одного из целевых параметров (количества денег или ставки процента) требует изменения другого параметра, что не всегда благоприятно сказывается на развитии экономики в целом.
· Побочные эффекты отдельных действий Национального банка. Например, покупка государственных ценных бумаг центральным банком ради роста денежной массы может уменьшить значение денежного мультипликатора, что нейтрализует действия банка.
· Значительный внешний лаг, связанный с периодом времени от принятия решения до получения конечного результата, в силу влияния ставки процента на инвестиционные решения. Данный аспект осложняет проведение денежно-кредитной политики, т.к. запаздывание результата может ухудшить экономическую ситуацию в стране.
