К числу основных обстоятельств, которые могут обуславливать ухудшение состояния конкуренции на рынке банковских услуг, ФАС России относит как тенденцию по сокращению числа кредитных организаций (сокращение с 2011 к началу 2018 года составило 43% или 423 кредитные организации), так и тенденцию по ужесточению требований к кредитным организациям при представлении им доступа к оказанию отдельных видов банковских услуг и получению субсидий.
В то же время, если сокращение количества кредитных организаций, в частности, в результате надзорных действий Банка России, полностью соответствуют установленным нормативными актами критериям и, как декларируется Банком России, вызвано необходимостью очищения рынка от недобросовестных и финансово неустойчивых игроков, что важно для обеспечения финансовой стабильности рынка, то ужесточение требований к кредитным организациям при представлении им доступа к оказанию отдельных видов банковских услуг и получению субсидий ФАС России считает неоправданным.
Так, сформированная к настоящему времени нормативная правовая база насчитывает не менее 57 нормативных правовых актов федерального значения, содержащих повышенные требования к банкам для получения доступа к привлечению во вклады средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и отдельных видов юридических лиц, доступа к выдаче банковских гарантий в целях обеспечения исполнения обязательств третьих лиц перед государством и к участию в программах субсидирования льготного кредитования.
Как правило, содержащиеся в них требования связаны, в том числе, с размером собственных средств (капитала) банка и фактом участия в его уставном капитале Российской Федерации или Банка России, предъявление которых приводит к необоснованному получению доступа к оказанию названных услуг или получению субсидий только ограниченному кругу банков – преимущественно крупных банков с государственным участием.
Следует отметить, что в части собственных средств банков названные требования устанавливаются на уровне значений – 1 до 250 млрд рублей, тогда как минимальный размер собственных средств для банков с базовой лицензией с 01.01.2018 установлен в размере 300 млн рублей (статья 11.2 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»).
По данным Банка России по состоянию на 01.01.2018 размер собственных средств превышает:
1 млрд руб. – у 288 кредитных организаций (51,3% от общего количества кредитных организаций);
10 млрд руб. – у 76 кредитных организаций (13,5% от общего количества кредитных организаций);
25 млрд руб. – у 36 кредитных организаций (6,4% от общего количества кредитных организаций);
50 млрд руб. – у 19 кредитных организаций (3,3% от общего количества кредитных организаций);
100 млрд руб. – у 11 кредитных организаций (1,9% от общего количества кредитных организаций);
250 млрд руб. – у 7 кредитных организаций (1,2% от общего количества кредитных организаций), две их которых к настоящему времени объединились.
С учетом предъявления иных требований, включая требования о наличии превалирующего участия Российской Федерации или Банка России в уставном капитале банка, число банков, которые соответствуют данным требованиям, является еще меньшим.
В качестве примера подобной ситуации можно привести Правила размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2011 № 1121 (далее – Правила) и предусматривающие, что кредитные организации, в которых могут размещаться такие средства, помимо наличия собственных средств в размере не менее 25 млрд рублей, должны, в том числе, соответствовать одному из следующих требований:
- нахождение под прямым или косвенным контролем Центрального банка Российской Федерации или Российской Федерации;
- наличие кредитного рейтинга не ниже уровня, установленного распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.06.2017№ 1319-р, а именно, кредитного рейтинга по национальной рейтинговой шкале для Российской Федерации одновременно не ниже уровня «A-(RU)» АКРА (АО) и «ruA-» кредитного рейтингового агентства Акционерное общество «Рейтинговое Агентство «Эксперт РА».
При этом в соответствии с Правилами Федеральное казначейство вправе установить для кредитных организаций в качестве требования повышенный размер собственных средств, а также уровень кредитного рейтинга по национальной рейтинговой шкале для Российской Федерации.
В реализацию этого Казначейство России приказом от 05.09.2016 № 17н установило, что размер собственных средств кредитных организаций, в которых размещаются средства федерального бюджета на банковских депозитах, должен составлять не менее 250 млрд рублей. Кроме того, приказом Казначейства России от 24.10.2016 № 22н установлено, что рейтинг кредитных организаций, не находящихся под прямым или косвенным контролем государства, должен быть не ниже уровня «A+(RU)» по национальной рейтинговой шкале для Российской Федерации АКРА (АО).
С учетом всех установленных требований средства федерального бюджета могут размещаться на банковских депозитах только в пяти кредитных организациях (по состоянию на 01.01.2018). При этом только одна из них не находится под прямым или косвенным контролем Российской Федерации или Банка России.
В этой связи следует учитывать, что в соответствии со статьей 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации требования к кредитным организациям, в которых на банковские депозиты могут размещаться средства бюджетов субъектов Российской Федерации, должны быть не ниже уровня таких требований, установленных к кредитным организациям для размещения на банковские депозиты средств федерального бюджета.
Изложенное предполагает, что в настоящее время средства как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации могут размещаться на банковские депозиты только в пяти кредитных организациях из числа всех действующих на территории Российской Федерации (около 1% всех кредитных организаций), большая часть из которых (четыре банка) находятся под контролем государства или Банка России.
В некоторых случаях, учитывая наличие у субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации права устанавливать более высокие требования к кредитным организациям, средства региональных бюджетов размещаются в еще меньшем количестве кредитных организаций.
К примеру, Порядком размещения средств областного бюджета на банковские депозиты, утвержденным постановлением Правительства Сахалинской области от 25.03.2013 № 137 (далее – Постановление № 137), помимо прочего, установлено, что средства областного бюджета могут размещаться на банковских депозитах в кредитных организациях, размер собственных средств которых составляет не менее 350 млрд руб. Помимо этого, такие организации должны, в том числе, соответствовать одному из следующих требований:
- находиться под прямым или косвенным контролем Банка России и Российской Федерации;
- заключить с государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» договор, направленный на повышение капитализации.
По состоянию на 01.01.2018 указанным требованиям соответствовали только четыре кредитных организаций, три из которых являются лидерами на рынках кредитования физических и юридических лиц, а также привлечения денежных средств таких лиц Сахалинской области. При этом все эти кредитные организации находятся под государственным контролем.
Это же ограниченное число (пять) кредитных организаций соответствуют установленным требованиям при предоставлении права доступа к размещению, например:
- резерва средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
- временно свободных средств федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
- средств фонда персональной ответственности туроператора в сфере выездного туризма;
- средств страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Описанные обстоятельства приводят к получению рассматриваемой группой банков нерыночных преимуществ перед конкурентами, затрудняет или практически исключает возможность конкурентной борьбы с ними и может привести к различного рода негативным последствиям.
В частности, данные обстоятельства побуждают (1) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления также создавать нерыночные преимущества крупным банкам с государственным участием за счет рекомендаций (указаний) подконтрольным лицам переходить на обслуживание в эти банки; (2) стимулируют иных участников рынка к недобросовестному поведению, в частности, агрессивному привлечению денежных средств граждан во вклады с последующим снижением их доходности в части сумм пополнения; дискредитации конкурентов путем распространения негативной информации. Случаи такого поведения неоднократно фиксировались и пресекались антимонопольными органами.
Сложившаяся ситуация также дает крупным банкам с государственным участием возможность существенно снижать процентные ставки по вкладам населения при сохранении относительно высоких ставок по кредитам. При этом при размещении рекламы своих услуг такие кредитные организации все чаще для привлечения клиентов акцентируют внимание не на условиях предлагаемых ими услуг, включая стоимость, а на наличие в их уставном капитале государственного участия.
Изложенное, по мнению ФАС России, требует решительных мер, в том числе предполагающих ограничение дальнейшего роста доли участия государства в банковской системе и пересмотр подходов к отбору кредитных организаций для представления им доступа к оказанию отдельных видов банковских услуг и получению субсидий для обеспечения выравнивания условий для конкуренции на рынке.
