Парад суверенитетов» и судьба реформ. Середина 1990 — середина 1991 5 страница

Развал экономики требовал принятия срочных мер, которые осу­ществлялись при поддержке Запада, таких его финансовых институ­тов, как Международный валютный фонд (МВФ) и Мировой банк. Проведение структурных реформ по их сценарию стало главным усло­вием пред оста вления новых займов и отсрочек по платежам, полу­ченным ранее, без которых польская экономика уже не могла суще­ствовать. Для поддержки требовалось реализовать четыре важнейшие группы мероприятий. Туда входили: 1) обвальная либерализация цен, доходов, всей хозяйственной деятельности; 2) обеспечение макро­экономической стабилизации за счет жесткой денежной политики подавления инфляции (сокращение бюджетного дефицита, эмиссии денег, конвертируемость валюты); 3) проведение срочных системных

665

преобразований в экономике (пересмотр роли государства в эконо­мике, приватизация, развитие рыночной инфраструктуры); 4) курс на открытость экономики (либерализация внешней торговли, сокра­щение тарифов). Эти рецепты МВФ были первоначально разработаны для стран «третьего мира» — с неразвитым перерабатывающим секто­ром и сырьевой направленностью экономики — и апробированы на них. Цель такой политики, однако, состояла не в комплексном разви­тии экономик этих стран, а в повышении их способности расплачи­ваться по ранее полученным кредитам.

В 1990-1991 гг. в Польше осуществлены либерализация экономи­ки, открытие внешней торговли, шло становление частного сектора. Однако реализация перечисленных мер сопровождалась крутым паде­нием объема промышленного производства, сохранением высокой инфляции, резким ростом дифференциации доходов населения. Ре­формы были связаны с именем Л. Бальцеровича (в те годы министр финансов, исполнявший обязанности премьера польского правитель­ства), которого Е. Т. Гайдар назвал «одним из самых выдающихся эко­номических реформаторов двадцатого века».

Что касается функционирования рыночной экономики капитали­стического типа, то здесь также имелись разные ориентиры. Один из них был основан на идеях британского экономиста Дж. Кейнса, сфор­мулированных им на основе результатов анализа мирового кризиса и «великой депрессии» конца 20-30-х годов. Кейнс пришел к выводу, что капиталистическая рыночная экономика не является саморегули­рующейся, для ее оптимального функционирования необходимо по­стоянное вмешательство государства. Это касаюсь, прежде всего, от­раслей, обеспечивающих все национальные экономические комплек­сы сырьем и энергоресурсами, поддержания инфраструктуры. Эффективность подходов Кейнса подтверждена практикой послево­енного развития в ряде европейских стран (Германии, Франции и др.), где идеи кейнсианства, дирижизма разделяются многими эко­номистами поныне.

Сторонники другого подхода — либерализма — полагают, что эко­номическая свобода, основанные на ней конкурентность, гибкость и динамизм всех хозяйственных институтов выступают непосредствен­ной производительной силой, т.е. прямо определяет экономическую эффективность. В 70-е годы оформилась идеология радикального нео­либерализма, или либерал-монетаризма. Монетаризм предполагает ис­пользование финансов в качестве главного рычага регулирования эко­номики. Возникновение этой доктрины и определенный авторитет, который она завоевала, были связаны с кризисной ситуацией 70-х годов в мировой экономике, а также с появлением кризисных явле­ний в социалистической системе хозяйства. Начавшаяся в это время мировая волна либерализации и приватизации (наиболее известные примеры — тэтчеризм и рейганомика) позволила ведущим странам

666

преодолеть опасную инфляцию и спад. Это несколько ослабило пози­ции кейнсианства и способствовало экспансии идеологии либерализ­ма. Исследователи считают, что в наиболее крайних формах он утвер­дился в таких международных финансовых организациях, как МВФ и Мировой банк.

Каковы были реальные возможности выбора у России, и были ли они? Очевидно, эволюционный, градуалистский путь реформирова­ния был бы предпочтительнее хаотичной революционной ломки, все­гда сопровождающейся большими социальными издержками. В этом плане заслуживал внимания «китайский путь». Однако уже тогда для России он был неприемлем по ряду причин. В Китае изначально кон­центрировались на экономических преобразованиях, необходимость государственно-политической реформы даже не обсуждалась, как не ставилась под сомнение и социалистическая идеология. Государство являлось главным проводником политики по внедрению и развитию рыночных отношений, определяя и контролируя их формы, сферы применения и темпы внедрения. При том что мотивы начала реформ связывались с крайне низким уровнем жизни населения и отсталос­тью китайской экономики даже в сравнении со среднеразвитыми стра­нами, там не было хозяйственного кризиса (ни сокращения произ­водства, ни падения уровня жизни).

В СССР ситуация была принципиально иной. Здесь экономичес­ким преобразованиям в рыночном направлении предшествовала ради­кальная реформа политической системы, которая ослабила государство, сопровождалась полной сменой идеологических ориентиров. Острая по­литическая борьба между различными частями элиты привела к тому, что к осени 1991 г. старое союзное государство уже было сломано, а создание российского находилось лишь в начальной стадии.

Период сентября-декабря 1991 г. характеризуется крайней неус­тойчивостью и неопределенностью сферы государственно-политичес­кого развития. Ликвидированы были или подорваны прежние струк­туры государственного управления (КПСС, союзные ведомства), на­чалось оттеснение на второй план Советов. В срочном порядке создавались новые институты: Администрация Президента, институ­ты глав администрации субъектов Федерации, представителей Пре­зидента, мэра. Механизм провозглашенной системы разделения влас-гей не был проработан ни в политическом, ни в правовом плане. Обо­стрился и кризис внутрифедеративных отношений в России, над ней нависла угроза конфедерализации.

Не больше ясности было в вопросе о том, как в перспективе будут строиться отношения между РСФСР и бывшими союзными респуб­ликами, которые к тому времени объявили себя суверенными госу­дарствами. Еще в конце ноября 1991-го среди лидеров не было един-ггва относительно того, в рамках какого объединения им предстоит таи моде йст во ват ь. А это оставляло нерешенной еще одну проблему:

667

каковы территориальные границы будущих экономических преобра­зований? Хотя многие принимали участие в разрушении «империи», никто не говорил об автаркии, о независимом экономическом разви­тии. Именно по просьбе суверенных республик начало реформ в РСФСР было отложено до 2 января 1992 г. В то же время отсутствие прорабо­танного Экономического договора делало поведение ближайших со­седей непредсказуемым. После фактической и юридической ликвида­ции СССР все они продолжали находиться в единой, еще «союзной», рублевой зоне, что позволяло им «корректировать» по своему усмот­рению денежно-финансовые мероприятия России, значительно сни­жая их эффективность, а то и просто срывать. К этому следует доба­вить проблему границ, которые в одночасье из административных превратились в государственные. Без систем таможенного и погранич­ного контроля они фактически оказались прозрачными, что наноси­ло России значительный экономический ущерб, создавало множе­ство других проблем.

Таким образом, слабость государства и кризисное состояние эко­номики делали практически невозможным постепенный и контроли­руемый переход к рыночным отношениям в России осенью 1991 г. Шансы на использование мер, напоминавших китайский опыт, оста­лись в прошлом. В то время у российского руководства уже не было выбора, пропаганда либерализма стала экономически вынужденной и политически безвариантной. Сохранение хотя бы относительной социально-политической стабильности и, следовательно, выживание российской власти диктовали необходимость любой ценой предот­вратить проявления массового недовольства (с непредсказуемыми по­следствиями) в связи с кризисом продовольственного снабжения на рубеже 1991-1992 гг.

После ликвидации СССР и союзных структур все претензии насе­ление неизбежно адресовало бы уже российскому руководству. Кри­зис же можно было преодолеть лишь через закупку продовольствия за рубежом, для чего не было средств и требовались займы. Заимствова­ние предстояло осуществить у МВФ, который предоставление дене обусловливал проведением экономических преобразований по свои «рецептам», напоминавшим ранее «выписанные» Польше. Не случ но именно эту страну £. Т. Гайдар рассматривал «как точку отсче позволяющую выявить, проанализировать те проблемы, с которы предстоит столкнуться России в ходе рыночных преобразований».

Своеобразие российских преобразований в 90-е годы состоял том, что становление новой системы государственной власти, в числе и «сильной исполнительной вертикали»₎ происходило однов менно с радикальным реформированием экономики. Политическ обстановка и состояние социальной сферы осенью 1991-го требовал преобразований, но при этом неминуемо нарушалась бы общеприз­нанная логика перехода к рынку: разгосударствление, приватизации

668

собственности должны были предшествовать освобождению цен и ли­берализации торговли. В российской же действительности все произошло наоборот: рыночные отношения в торговле и финансовой сфере ста­ли утверждаться до приватизации государственного имущества, т.е. до возникновения основного субъекта рыночных отношений -~ соб­ственника (прежде всего, в производственной сфере) с четко опре­деленными правами и обязанностями. Отсюда — необычайная сти­хийность экономических процессов, слабая управляемость начатыми реформами.

Отсутствие разработанной нормативно-правовой базы и слабость госструктур привели к тому, что огромные сегменты национального хозяйства вынужденно уходили в «тень» и (или) были во многом кри­минализированы. А это в свою очередь оказывало все большее влияние на политическую сферу. Это осложняло и оформление новой системы власти, и руководство хозяйственными преобразованиями. В результате в России был реализован вариант реформ, отличный и от китайско­го, и от польского, который некоторые называют «шок без терапии»: быстрые и радикальные изменения в хозяйственной жизни происхо­дили без видимого улучшения состояния экономического организма.

После августа 1991 г. в РСФСР остро встал вопрос о формирова­нии нового Кабинета министров и поиске кандидатуры нового пре­мьера. И. С. Силаев и его правительство решали преимущественно не экономическую, а политическую задачу: боролись за российский су­веренитет. Осенью же 1991 г. для вывода страны из кризиса требова­лось по-настоящему «работающее правительство», создать которое оказалось нелегко. Недоверие к союзному лишало Б. Н. Ельцина воз­можности использовать управленцев из его состава: все они рассмат­ривались как «горбачевцы». Возникшие разногласия в «своем» окру­жении не позволили назначить на пост главы правительства М. А. Бо­чарова (председатель Высшего экономического совета России), Е. Ф. Сабурова (министр экономики РСФСР), Г. А. Явлинского (самого популярного, по словам Ельцина, в то время экономиста). В числе возможных претендентов на этот пост рассматривались Ю. А. Рыжов, Ю. В. Скоков, А. М. Емельянов, С. Н Федоров, М. Н. Полторанин, которые, однако, по разным причинам отказались.

Неудача с подбором кандидата в премьеры традиционным спосо­бом заставила Ельцина обратиться к другим вариантам решения этой проблемы. Новое предложение исходило от Госсекретаря РСФСР Г. Э. Бурбулиса, который представил президенту уже известного, но прямо не связанного с политическими баталиями 1990—1991 гг. эко­номиста Е. Т. Гайдара. В 1994 г. мотивы его выбора Ельцин обосновывал следующим образом: «Гайдар прежде всего поразил своей уверенно­стью... Это очень независимый человек... Было видно, что он не будет юлить... было важно, чтобы от меня не только ничего не скрывали, но и не пытались скрыть. Гайдар умел говорить просто, и это тоже сыгра-

669

ло свою роль ведь рано или поздно разговаривать с оппонентами все равно придется ему, а не мне... Он умеет заразить своими мыслями, и собеседник ясно начинает видеть тот путь, который предстоит прой­ти. И, наконец, два последних, решающих фактора. Научная концеп­ ция Гайдара совпала с моей внутренней решимостью пройти болезнен­ ный участок пути быстро. Я не мог снова заставлять людей ждать, оттягивать главные события на годы. Решились — надо идти!» Выде­ленные нами слова, видимо, имеют ключевое значение и для объяс­нения действий гайдаровской команды осенью 1991~го. В 1993 г. один из ее членов признавался: «Наша команда не претендует на роль ини­циаторов или заказчиков социальной политики. Заказчиком является Ельцин. Мы выступили как пожарники — для спасения экономики и для спасения власти Ельцина».

Почему гайдаровская концепция совпала с «внутренними ощуще­ниями» президента? Видимо, основания для этого были. Во-первых, разрушение к тому времени союзных структур и неготовность россий­ских взять на себя их функции управления заставляли уповать на то, что лишь рынок способен все расставить на свои места. Это соответ­ствовало представлениям единомышленников Гайдара, изучавших «выход из социализма» стран Восточной Европы и пришедших к убеж­дению, что политика либерализма, свободный рынок являются един­ственными рычагами, с помощью которых можно двигаться от разру­шенной плановой экономики к рыночной. Во-вторых, после августа 1991-го уже не было ясности относительно пространства возможного реформаторства. По мнению ряда влиятельных политиков, безогово­рочно говорить о реформах можно было лишь применительно к рос­сийской территории. Экономисты-рыночники, работавшие под руко­водством Гайдара и Бурбулиса, обосновывали возможность успеха реформ лишь в том случае, если Россия будет проводить их изолиро­ванно. В этом свете курс на окончательную дезинтеграцию СССР выг­лядел вполне логичным, а борьба российских лидеров против союз­ного Центра в 1990—1991 гг. получала положительное объяснение. В-третьих, состав ядра команды реформаторов — молодые, не поли­тики, не профессиональные управленцы — позволял президенту кон­центрировать в своих руках всю полноту исполнительной власти и выступать в роли высшего арбитра, не опасаясь конкуренции. В то же время он имел возможность при необходимости дистанцироваться от ошибочных и непопулярных мер правительства. Сами же «молодые реформаторы» как профессионалы получали уникальный шанс быть непосредственными участниками одной из крупнейших социально-экономических трансформаций XX столетия. Под «прикрытием» «ха­ризматического» президента они стремились осуществить прорыв к новым общественным отношениям, надеждой на утверждение кото­рых вдохновлялось демократическое движение СССР в 1985—1991 гг.

670

Конкретизация новой политической и экономической линии рос­сийского руководства началась сразу после кризиса 19-21 августа. В начале сентября на госдаче в Архангельском (Подмосковье) по ини­циативе Г. Э. Бурбулиса над стратегией и тактикой правительства на­чали работать Е. Т. Гайдар, В. М. Машиц, А. А. Нечаев, А. А. Головков, К. Г. Кагаловский, А. П. Вавилов; позже к ним присоединились Е. Г. Ясин и Л. М. Григорьев. В обсуждении и подготовке материалов в различных формах участвовали А. Б. Чубайс, В.И Данилов-Данильян, П. О. Авен, Б. Г. Салтыков, С. Ю. Глазьев, М. Н. Полторанин, В. А. Махарадзе, А. В. Козырев, Н. В. Федоров, С. М. Шахрай. Идеология будущих преоб­разований нашла отражение в двух концептуальных документах. Пер-вый имел название «Стратегия России в переходный период» (извес­тен также как «Меморандум Бурбулиса»), второй — «Ближайшие эко­номические перспективы России».

Авторы «Стратегии» полагали, что главный вопрос осени 1991 г. — не последовательность реформ, а совсем другой — осуществлять ли реформирование российской экономики, сохраняя «рудименты со­юзного государства, интегрированного хозяйства, а значит, и руди­менты соответствующей им экономической политики, или осущест­влять стратегию скорейшего достижения Россией экономической са­мостоятельности и независимого проведения экономических реформ», Разработчики концепции утверждали, что до августа-91 существовал промежуточный союз республиканских элит, которые боролись про­тив союзного Центра. Однако после августа на первый план вышли объективные противоречия между Россией и остальными республи­ками. Эти противоречия связывали с различными масштабами эконо­мик, разницей ресурсных потенциалов, неодинаковым видением пер­спектив исторического развития, а также с различным «политичес­ким весом» в глазах международного сообщества.

«Стратегия» определила принципиальный курс на экономичес­кую независимость при «мягком» политическом союзе. Из него выте­кала необходимость создания независимого российского государства со всеми его атрибутами, включая собственную валюту, таможенную и пограничную службу. «Ближайшие экономические перспективы Рос­сии» конкретизировали эти установки применительно к ее хозяйствен­ной политике.

В перспективе виделись, во-первых, обретение полноценной эко­номической независимости и самостоятельное проведение реформ, к которым могут присоединиться (или не присоединиться) другие рес­публики. Во-вторых, возложение Россией на себя ответственности по обязательствам, касающимся внешнего долга СССР, что давало ей возможность претендовать на союзный золотой запас, собственность за границей и долги иностранных государств Союзу. При этом Россия становилась естественным партнером западных стран и международ-пых финансовых организаций, помощь которых была остро необхо-

671

димой. Привлекательность же России для Запада связывалась с ее ем­ким внутренним рынком и богатым экспортным потенциалом, кото­рые предполагалось переориентировать на развитые страны. В-треть­их, наряду с объявлением госсобственности на российской террито­рии объявлялось и сохранение контроля над финансовой сферой во всей рублевой зоне до тех пор, пока она будет существовать. Документ фиксировал необходимость в межреспубликанских расчетах переходить на мировые цены. И наконец, именно в «Экономических перспекти­вах» гайдаровцы определили финансово-денежную сферу в качестве первичного звена стабилизационных и реформаторских усилий.

В последовавших за «Стратегией» и «Перспективами» документах были определены основные направления послеавгустовского полити­ческого курса. Его анализ свидетельствует о том, что в своей практи­ческой деятельности российские лидеры руководствовались сформу­лированными в них идеями.

Начало перехода к политике реформ связано с решениями V съезда народных депутатов России. 28 октября 1991г. с его трибуны Б. Н. Ель­цин обратился к гражданам Российской Федерации. Констатируя, что «поле для реформ разминировано», он призвал осуществить «круп­ный реформистский прорыв» в экономике. Для этого предлагались: 1) разовое введение свободных цен, которое должно было «запус­тить» механизм рыночной конкуренции и ликвидировать товарный. дефицит; 2) либерализация торговли, призванная создать рыночную инфраструктуру и активизировать товарооборот; 3) приватизация жи­лья, государственных промышленных, торговых и прочих предприя­тий, имевшая целью создание как можно большего числа субъектов рынка и экономических мотивов деятельности. Из речи Ельцина сле­довало, что Россия приступала к преобразованиям самостоятельно, без согласования с другими республиками. Как справедливо отмечал Е. Т. Гайдар, в выступлении были обозначены лишь «контуры про­граммы реформ».

Признавая болезненность предложенных мер, президент заметил что их может осуществить лишь правительство народного доверия состоящее не из политиков, а из профессионалов. Стремясь поддер­жать их своим авторитетом, он предложил лично возглавить прави тельство, на что и получил согласие съезда. Ельцин попросил депута тов внести ряд важных изменений в систему высшей государственна власти России, и съезд также пошел ему навстречу. Постановлен «Об организации исполнительной власти в период радикальной эк номической реформы» предоставляло президенту право самостоятельн реорганизовывать структуру высшей исполнительной власти и реша~ вопросы кадрового назначения в ее системе. Другое постановление — «О правовом обеспечении экономической реформы» — предоставля ло ему право издавать указы, имеющие силу закона. Если же действо

672

вавшие в РСФСР законы оказывались в противоречии с ними, то указы имели приоритет над законами.

В начале ноября Ельцин, возглавивший правительство реформ, начал практическую подготовку к их реализации. 5 ноября подписан указ о назначении Г. Э. Бурбулиса первым вице-премьером, Е. Т. Гай­дара — вице-премьером, министром экономики и финансов, а А.Н. Шохина — вице-премьером, министром труда и социальной за­щиты. Дальнейший подбор «экономических» министров и их замести­телей проходил при участии всех трех вице-премьеров преимуществен­но на основе «архангельской» команды Гайдара.

15 ноября, после формирования нового Правительства РСФСР, Ельцин подписал пакет из десяти президентских указов и правитель­ственных распоряжений, которые намечали конкретные шаги в сто­рону рыночной экономики. Начался процесс слияния российских ор­ганов управления с общесоюзными: функции 88 министерств и ве­домств СССР передавались соответствующим министерствам России, число которых (41) при этом уменьшалось. Вместо 129 союзных и российских структур предполагалось сформировать лишь 20 при со­кращении чиновников более чем в два раза, что означало крупней­шую административно-управленческую реорганизацию. В числе пер-ных был взят под контроль Госплан СССР, следующим шагом стало объединение Минфинов Союза и России и консолидация их бюдже­тов. В конце ноября 1991 г. Россия взяла на себя обязательства подол-гам СССР и активизировала попытки убедить западных лидеров пре­доставить ей крупномасштабную помощь.

Новый курс правительства нашел отражение в базовых параметрах бюджета на 1992 г. Резкому сокращению подверглись государственные расходы. Ассигнования на закупку вооружений снижались в 7,5 раза; централизованные капиталовложения — в 1,5; ценовые дотации — поч­ти в 3. Снижались расходы в аграрном секторе и социальной сфере. Эти «драконовские меры», по словам Гайдара, «давали шанс» избежать гипер­инфляции и «послать импульс для запуска мотора рыночной экономики».

К январю 1992-го, когда начались преобразования, программы перехода к рынку как комплексной системы поэтапных мер, имею­щих целью достижение определенного экономического и социально-ю результата, в России создано не было. Существовало лишь пред­ставление о наборе необходимых экономических инструментов, по-июляющих включить в действие рыночные механизмы. Е. Т. Гайдар и чиены его правительства рассматривали свою деятельность исключи-Н'льно как стратегическую, направленную на изменение историчес­кого вектора развития страны, осуществления в ней системной транс­формации. Поэтому понимание и верность избранному курсу цени­лись выше навыков профессионального управления.

Тем не менее проект документа под названием «Программа углуб­ления экономических реформ Правительства Российской Федерации»

5578

673

к лету 1992-го все же был создан и в июле представлен в Верховный Совет России,

Это был насыщенный расчетами достаточно объемный (336 с.) материал, в котором реформаторы предлагали свое видение этапов преобразования отечественной экономики. Первый —• кризисное раз­витие (1992—1993). Либерализация и финансовая стабилизация рас­сматривались здесь в качестве главных приоритетов этапа. В его рамках предполагалось не только навести порядок в финансовой сфере, но и начать приватизацию, структурную перестройку в промышленности, реформу в аграрном секторе, масштабные преобразования социаль­ной сферы. Предполагалось также создать основные предпосылки для выхода из кризиса и формирования рыночной экономики. Второй этап — восстановление народного хозяйства (из текста следовало, что он охватит 1994—1995) — предполагал в качестве приоритета созда­ние и упрочение институтов, способствующих развитию предприни­мательства и конкуренции. На нем намечалось осуществить массовую приватизацию, добиться эффективного функционирования финан­сового рынка, в основном реформировать социальную сферу. К концу этапа доля госсектора в производстве не должна была превышать 40% (в торговле — не более 10), предполагалось оживление производствен­ной активности и достижение докризисного уровня ВВП. На третьем этапе, который по логике документа должен был наступить после 1995 г., прогнозировался экономический рост, составляющий не ме­нее 3—4% в год; опережающий темп экспорта продукции высокой степени готовности, норма накопления ВВП — не менее 15%. Доку­мент представляет исключительный интерес с точки зрения оценки способности правительства прогнозировать последствия своих действий.

Глава X