На современном этапе развития сферы государственного финансового контроля существует множество проблем, связанных как со слабой нормативно-правовой базой, регулирующей осуществление финансового контроля в РФ, так и связанных с недостатками организации работы органов финансового контроля.
В настоящее время в России создано около десятка различных ведомств, которые в той или иной степени связаны с государственным финансовым контролем. Важно отметить, что зачастую полномочия этих учреждений четко не отрегулированы и пересекаются по целому ряду вопросов, поэтому проблема упорядочения деятельности данных органов приобретает всё большую актуальность. На рисунке 12 представлен пример дублирования функций различными органами власти.
Очевидно, что дублирование функций различными органами власти имеет ряд негативных сторон:
- ведет к неэффективному расходованию бюджетных средств, выделенных на содержание соответствующих государственных структур, то есть нарушается принцип эффективности и экономности бюджетных расходов;
- в результате отсутствия четкого разделения функций между различными контролирующими структурами рассчитывать на высокое качество проверок не приходится.[21]
В последнее время слабость нормативно-правовой базы государственного финансового контроля не раз отмечалась многими исследователями, так например, Т.В. Конюхова говорит о существовании множества актов о финансовом контроле как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов и на уровне местного самоуправления, которые в свою очередь различны не только по наименованию, но и по содержанию, что мешает единообразному применению норм и регулированию отношений в области финансового контроля.[22]
Рис. 12. Пример дублирования функций различными органами власти
Проблемой является то, что в Российской Федерации нет основного нормативного документа, который бы регулировал организацию финансового контроля в государстве в целом.
Указ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» некоторые ученые считают достаточным для обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием решает проблемы частично. Стоит отметить, что указ этот во многом устарел, например:
- в нем обозначены органы государственного контроля, которые уже не существуют: Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю упразднена, Министерство РФ по налогам и сборам ныне служба, подведомственная Министерству финансов, Контрольно-ревизионное управление – ныне Росфиннадзор;
- не указана такая сфера деятельности, как контроль над рынком ценных бумаг, регулируемая Федеральной службой по финансовым рынкам;
- непонятно также, какие органы осуществляют контроль над государственными резервами и предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Все вышеуказанные несовершенства, а приведенный список далеко не исчерпывающий, говорят о необходимости создания закона «О Государственном финансовом контроле», который бы «поэтапно и посубъектно, четко и не противореча другим законам, разграничил работу между всеми контрольными органами, определил отличные права и обязанности, установил единые стандарты осуществления поставленных задач, связал органы взаимными обязанностями».[23]
Стоит отметить, что ещё в 1995 году Министерством Финансов России была предпринята попытка создания законопроекта «О государственном финансовом контроле». Но он не был внесен в Государственную Думу. Прошло уже 18 лет, а единый закон так и не принят.
1 августа 2012 года в «Российской Газете» был опубликован проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ»[24]. Указанные изменения предполагают комплексное реформирование системы государственного финансового контроля, направленное на:
- организацию действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных средств;
- уточнение полномочий государственных и муниципальных органов по осуществлению финансового контроля;
- введение понятий внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определение на законодательном уровне их форм, видов, методов и объектов и др.
Данный законопроект позволит вывести систему государственного финансового контроля на новый уровень развития, который будет соответствовать международным стандартам и принципам, установленным Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).
Однако до сих пор обещанные изменения в главу Бюджетного кодекса РФ, устанавливающую основы государственного финансового контроля, не внесены.
Для обеспечения системности, независимости и высокого качества контрольных мероприятий некоторыми исследователями данной проблемы, в частности Пенюкаловой А. В. и Жуковым А.С., предлагается объединить функции по государственному финансовому контролю в рамках одной структуры федерального уровня (с территориальными управлениями в субъектах РФ), а именно в пределах так называемой Федеральной службы государственного финансового контроля (ФСФГК), подотчётной Президенту РФ. При аккумулировании контрольных функций в рамках единой службы дублирующие полномочия других структур должны быть упразднены. Примерная организационная структура ФСГФК представлена на рисунке 10.[25] Данная организация должна сосредоточить полный комплекс полномочий для качественного и системного контроля за своевременностью поступления денежных средств в доходную часть соответствующего бюджета, за их расходованием. В свою очередь налоговые доходы должны оставаться в ведении Федеральной налоговой службы.
Практика показывает, что при проведении контрольных мероприятий часто необходима лабораторная экспертиза оплаченных объёмов выполненных работ, материалов и другого имущества на предмет соответствия заявленным в документации нормативам и требованиям. ФСГФК должна обладать собственной лабораторией для проведения различных экспертиз, замеров, анализов.
Помимо проблем, возникающих в сфере государственногофинансового контроля, их не мало и в областинегосударственного.
Многие исследователи данного вопроса полагают, что последние изменения законодательства в бюджетной сфере по финансовому контролю деятельности организаций бюджетного сектора экономики приводят к необходимости изменения характера контрольно-ревизионной деятельности служб внутреннего контроля и изменения форм, методов и качества осуществления внутреннего финансового контроля.
Рис. 13. Структура Федеральной службы государственного финансового контроля.
В связи с этим, предлагается подразделениям внутреннего аудита организаций уделять особое внимание следующим мероприятиям:
• надзору за финансированием государственных (муниципальных) заданий и за соблюдением условий получения межбюджетных трансфертов;
• надзору в области организации и осуществления муниципальных закупок.[26] и др.
Также многими учёными признаётся необходимость разработки методических подходов к организации внутреннего контроля хозяйствующего субъекта, в том числе в форме соответствующего национального стандарта.
В целях совершенствования аудиторского контроля особого внимания заслуживает проблема повышения качества оказываемых аудиторских услуг. Важное значение в этой связи приобретает разработка дополнительных критериев, характеризующих деятельность аудиторских организаций помимо соблюдения действующих правил (стандартов). Кроме того, повышению качества оказываемых аудиторских услуг будут способствовать и такие факторы, как создание методик оценки ущерба от осуществления некачественного аудита, упрощение существующей системы судебного делопроизводства и др. Качество аудиторских услуг тесно связано с уровнем квалификации аудиторов, повышению которого должна способствовать более эффективная система их профессиональной подготовки.
Важным направлением совершенствования аудиторского контроля в РФ должно стать изменение характера проводимого аудита, который будет заключаться не только в выражении мнения о достоверности отчетности, но и в предоставлении необходимой информации ее пользователям о фактическом финансовом положении субъекта хозяйствования.
В современных условиях своего решения требует законодательное обеспечение внутрихозяйственного финансового контроля, нынешнее состояние которого позволяет говорить лишь о его создании, а не о развитии. Теперь на законодательной основе закреплено функционирование служб внутреннего контроля и следует установить их взаимодействия с другими органами финансового контроля. Важным направлением совершенствования системы внутрихозяйственного контроля являются разработка и реализация наиболее рациональных форм, методов его осуществления, способствующих снижению злоупотреблений должностных лиц, сохранности и рациональному использованию финансовых ресурсов, снижению трудоемкости работы.
