В условиях послевоенного кризиса

Советское государственное управление было перестроено пос­ле иностранной военной интервенции и гражданской войны на основе восстановления и развития принципов Конституции РСФСР, с учетом глубокого системного кризиса власти, обще­ства. Решающим стало осознание сущности как поворота, кото­рый произошел в 1917—1920 гг., так и возможных перспектив. Советский тип власти и управления получил в те годы широкую поддержку, так как народ убедился на собственном опыте в его способности выражать практически коренные интересы абсолют­ного большинства населения. Опыт 1917—1920 гг. обнаружил присущий этому типу управления мощный социальный арсенал рычагов мобилизации ресурсов и оперативного решения как на­сущных, конкретно-ситуационных задач, так и перспективных, долговременных проблем. Этот социальный механизм оказался гораздо сильнее подобного механизма интервентов и антисовет­ских российских сил. Он перевел Россию на новые рельсы.

Народ не хотел возвращаться к старому, хотя такая альтерна­тива не исключалась[85]. Отечественный и мировой опыт доказывал необходимость не останавливаться, не топтаться на месте в ожидании «мировой революции», идти только вперед, реализо­вать выбор 1917 г., сделавший Россию впервые в истории нова­тором цивилизационного творчества, основываться на новых цен­ностных идеалах, осуществлять радикальные преобразования[86].

Утвердилась в общественном сознании идея безальтернатив­ной замены старого образа государственного управления новым, основанным на принципах народной собственности, власти, без угнетения и эксплуатации человека человеком.

Осмысливалась политически диалектика двух диаметрально противоположных процессов: а) утверждения прямой демокра­тии трудящихся в лице Советов, созданных ими самими в про­цессе революционной борьбы и ставших феноменальным прояв­лением их самодеятельной инициативы; б) сохранения, разви­тия, обновления вековечных государственных традиций. Требо­валось нащупать оптимальный вариант их рационального совме­щения.

Была отвергнута утопическая идея скачка, быстрых темпов, коротких сроков социальных преобразований, возникновение ко­торой связано с психологической ориентацией на самочинные революционные изменения, с так называемой красногвардейской атакой на капитал, с отрицательными последствиями военно-ком­мунистического штурма капитализма в 1918—1920 гг. Утверж­далось представление о длительности функционирования госу­дарственного управления в условиях сложного и неведомого пе­рехода к новому обществу.

Государственному управлению предстояло перейти к направ­ляемому эволюционному реформированию.

Экстремальная ситуация 1917—1920 гг. максимально обостри­ла идейно-политическую атмосферу, классовый раскол, граждан­ское противостояние. Люди, не разделявшие идейную платфор­му, курс антикапиталистических преобразований, не могли слу­жить в государственно-политических органах.

Опытом 1917—1920 гг. была доказана настоятельная необхо­димость ускорить формирование новых фундаментальных основ государственного управления в экономической, социальной, по­литической, духовной сферах на базе живого творчества народа. Органам же управления надлежало развить, организовать это творчество как решающий фактор действительности для достижения близких и понятных народу ценностей.

Предстояло преобразовать организационную структуру, кад­ровый состав аппарата государственного управления, придать всем звеньям системы управления гибкость форм организации, спо­собность перестраиваться адекватно складывавшимся ситуациям, сохранять и укреплять связь с социальной опорой — многомил­лионными слоями трудящихся.

Допущенные ошибки, просчеты управления следовало исправ­лять по ходу дела, одновременно снизу и сверху, в соответствии с ритмом жизни общества.

Послевоенный кризис обострил восприятие новых идей государственного управления, заставив пересмотреть соотношение его конституционных и чрезвычайных методов, структур, функций.

Начавшееся весной 1921 г. нэповское реформаторство, направ­ленное приоритетно на экономическую сферу жизни общества, коснулось государственного управления, воплотило сочетание новаторства и преемственности прошлого опыта.

Государственное управление имело долговременные цели: восстановить, развить и преобразовать экономику на основе государственного уклада, сделать ее основой укрепления экономи­ческой и политической свободы, обороноспособности России, непрерывного повышения жизненного уровня трудящихся; лик­видировать классовый антагонизм, эксплуатацию человека част­ным капиталом и др.; формировать новые экономические, социально-политические, духовные связи; возвысить роль систе­мы государственного управления в соответствии с российской традицией реформирования сверху, идеей решающей роли госу­дарства; вовлечь трудящихся в управление государством на кон­ституционной основе.

Среди текущих задач государственного управления преобла­дали в начале 20-х гг. следующие: упразднить чрезвычайные орга­ны, отказаться от чрезвычайных методов; привести старый госу­дарственный аппарат в соответствие с новым типом государства, власти; преодолевать бюрократизм управления и т. д.

Послевоенная обстановка требовала безболезненного перехо­да к другим способам государственных действий: вместо «крас­ногвардейских атак», чрезвычайщины, милитаризации, тоталь­ного военно-коммунистического огосударствления к новым от­ношениям, методам, образу государственного управления[87]. Исходным фундаментальным принципом его должны стать инте­ресы трудящегося большинства, благо всей массы общества в рамках классового содержания.

Самым первоочередным среди основных направлений после­военной перестройки государственного управления стала ликви­дация, преобразование чрезвычайных органов, отказ от чрезвы­чайных функций и методов работы конституционных органов, от военно-коммунистического образа управления.

Острая борьба сторонников военно-коммунистической и нэ­повской моделей управления расколола руководящую элиту пра­вящей партии, отразилась в различных платформах, появлении фракциий, длительной общепартийной дискуссии, сокрушила «чрезвычайщиков», помогла осознать размеры и опасность соци­альной базы «чрезвычайки»[88].

Система управления сплочена под знаменем новых подходов к его объектам. Отвергнуты идеи как тотального, так и безгосу­дарственного или ослабленного государственного и лишь обще­ственного самоуправления.

Восстановлены и максимально возможно реализованы конституционные нормы власти и управления. Ежегодно избира­лись[89], созывались, работали Всероссийские, местные съезды Советов, проводились сессии ВЦИК, местных исполкомов, за­седания президиумов; был увеличен количественный состав представительных, исполнительных органов. Никакие другие органы не могли принимать законы. Возросла роль съездов Советов всех уровней, ВЦИК, где усилена роль президиума и созданы постоянные федеральные бюджетная и другие комис­сии. На заседания Советов привлекались рабочие, крестьяне; заседания местных Советов проводились нередко в рабочих кварталах, на промышленных предприятиях. Работники орга­нов власти и управления регулярно отчитывались перед насе­лением, информировали трудящихся овсех мероприятиях со­ветской власти. С целью усиления надзора за государствен­ным аппаратом, устранения бюрократизма, волокиты, возвы­шалась роль рабоче-крестьянской инспекции, в работе которой участвовали широкие массы рабочих и крестьян. Изменились в сторону демократизации, были упорядочены на конституци­онной основе взаимоотношения центральных и местных орга­нов управления, расширены права, самостоятельность последних. Они стали функционировать на основе законно издан­ных в развитие Конституции специальных Положений (1922 г.) о губернских, уездных, городских, волостных Советах, их ис­полкомах. Активизации их служил лозунг оживления Советов после войны. Вопросы перестройки органов власти, управле­ния решались коллективно на уровне Всероссийских съездов, сессий ВЦИК[90].

Повышен статус, возросла роль высшего государственного управления, высшего исполнительного и распорядительного орга­на — СНК, который под председательством В.И. Ленина пере­строил в короткие сроки, упорядочил всю систему управления, обеспечил нэповское восхождение России[91]. Упразднялись совнар­комы губернских, городских Советов, существовавшие в годы интервенции и гражданской войны.

Повышению эффективности управленческого механизма способствовало развертывание его функционирования на плановых началах в соответствии с перспективным планом ГОЭЛРО, раз­работанным коллективом ученых, одобренным сначала VIII и затем утвержденным IX Всероссийскими съездами советов в де­кабре 1920 и 1921 гг. Первый в мировой цивилизации опыт госу­дарственного планирования рождался в Советской России на ос­нове преобладания государственной и общественной собственно­сти, утверждения власти народных Советов, позволял концентрировать оптимально скудные материальные, финансовые, люд­ские ресурсы на решении приоритетных проблем электрифика­ции, народнохозяйственного возрождения, достижения современ­ной энерговооруженности труда и проявился по мере экономи­ческой, политической стабилизации в текущем, контрольно-го­довом планировании. Постепенно возникла система планового управления во главе с государственной плановой комиссией, «пла­новое развитие стало характерной чертой государственного руко­водства экономикой»[92].

Произошло более четкое разделение функций государствен­ных управленческих структур, усилена роль ВСНХ, местных СНХ в руководстве экономикой, изменена внутренняя структура ВСНХ, из ведения его главных комитетов изымались и передавались не­посредственно предприятиям вопросы приобретения сырья, реа­лизации продукции, распределения средств, что определило тен­денции упразднения разбухшей в военное время системы главкизма и развития хозяйственной самостоятельности предприятий.

Радикальное поствоенно-коммунистическое реформирование воплотилось в трестировании, акционировании, синдицировании промышленности, поддержке концессионной, смешанной, кооперативной форм государственного капитализма, разветвленной банковской системы, развитии товарно-денежных, рыночных от­ношений, проведении финансовой и денежной реформ, частич­ной денационализации и приватизации мелких и средних пред­приятий, использовании частного и иностранного капитала и др. Характерно было использование рыночных механизмов, дифференцированных налогов, комплекса экономических методов управления при расширении его демократических принципов.

В системе государственного управления возникли структу­ры, ведавшие сферами внутренней торговли (Комиссия СТО, Наркомат), концессий (Главный концессионный комитет), коо­перации, кредита и др., что изменяло априорные догматические и военно-коммунистические представления о характере советско­го управления.

Все большую роль в управлении играли профсоюзные, ко­оперативные, молодежные и другие общественные организации, их выборные органы. Одновременно суживалась его плюралис­тическая основа. Усилилась тенденция ликвидации многопартий­ности Советов, уменьшались количественно фракции меньшеви­ков и эсеров в составе всероссийских и местных съездов Сове­тов[93]. В трудах лидеров, документах РКП(б) обосновывались те­зисы «диктатуры партии»,[94] целесообразности монопартийной по­литической системы, преследования и репрессий небольшевист­ских партий[95]. Коммунистической партии отводилась роль един­ственного идеологического, политического руководящего ядра в системе власти и управления.

Утверждался в сознании и практике постулат о том, что партия и руководит, и управляет в государстве рабочих и крестьян.

Нэповское государственное управление опиралось на конституционные основы, развитые и конкретизированные в Граждан­ском, Уголовном, Земельном, Гражданско-процессуальном, Уголовно-процессуальном кодексах, Кодексе законов о труде и дру­гих, вступивших в действие в 1922 г., ставших результатом ин­тенсивной кодификационной работы[96], в которой участвовали круп­ные ученые, государственные и общественные деятели. Кодексы заменили чрезвычайное законодательство военного происхожде­ния, укрепили законодательную базу, создали единое правовое пространство российского управления[97], которое опиралось на расширявшиеся рамки правового регулирования общественных от­ношений.

Судебная реформа, создание прокуратуры РСФСР как выс­шего органа правового надзора, реорганизация всех звеньев сис­темы юстиции и правоохранительных органов, законодательства о правах граждан существенно повлияли на становление после­военного управления в соответствии с советским характером де­мократии.

Российское государственное управление приобретало новые аспекты в связи с углублением интеграции советских государств. В 1918—1920 гг. Россия, Украина, Латвия, Литва, Белоруссия объединили армии, военное командование, управление транс­портом, связью, финансами, снабжением, создали денежную систему на основе российского рубля. РСФСР взяла на себя все расходы этих государств по содержанию армий, государствен­ного аппарата, налаживанию экономической жизни. Опираясь на итоги и уроки военно-политического союза, самостоятель­ные государства Азербайджан, Белоруссия, Грузия, Украина за­ключили с РСФСР договоры о сотрудничестве не только по во­енным, но и по экономическим, а затем и дипломатическим вопросам, осуществляли единую таможенную политику без таможенных границ. Возникли объединенные наркоматы путей сообщения, почт, телеграфа и др. ВСНХ приобретал черты общефедеративного органа, отраслевое управление переходило к органам РСФСР.

Нэп диктовал интеграцию управления. Были активизирова­ны поиски путей координации государств в сфере власти и уп­равления. Представители государств стали участвовать в работе Всероссийских съездов Советов, ВЦИК, а в декабре 1921 г. вошли в его состав. ВЦИК выступал теперь в роли не только российс­кого, но и общефедеративного органа. Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Украина распространяли действие отдель­ных законов РСФСР, утверждали их («регистрация законов РСФСР»). Уполномоченные наркоматов РСФСР управляли объе­диненными наркоматами этих государств, координировалась работа необъединенных наркоматов. В органах власти и управ­ления РСФСР представители этих государств имели широкие полномочия. Органы их управления строились по образцу РСФСР. Азербайджан, Армения, Белоруссия, Бухара, Грузия, Дальневосточная республика, Украина, Хорезм уполномочили РСФСР представлять и защищать их интересы на международ­ной конференции в Генуе, подписывать все акты и от их имени. Тогда же, в 1922 г., развернулись активные поиски нового уровня федеративных отношений[98].

Однако аппарат управления оставался по сути старым, был чуть-чуть «подмазан советским миром», а отдельные его звенья работали против власти. Сказывались и прежние военно-комму­нистические склонности, подпитываемые интервенционистскими силами на окраинах государства, ультимативными угрозами с За­пада и Востока, нэповской стихией, нэпманским разгулом, сохра­нением безработицы, преступности, детской беспризорности, низ­кого уровня жизни и др.

С учетом первого года нэповского реформирования были внесены существенные коррективы в первоначальную концеп­цию нэпа, в организацию управления. На основе опыта двух послевоенных лет и в целом первого советского пятилетия сделаны выводы принципиального характера и внесены перспек­тивные предложения.

Это пятилетие стало переломным в российской истории, реша­ющим в становлении советской формы государственности, народ­ной власти и управления. Россия стала советской, вышла из первой мировой войны, защитила свою государственность от попыток реставрировать старый строй. Преобразования выводили Россию на новый уровень развития, явились составной частью мирового и рос­сийского модернизационного процесса.

В.И. Ленин признал иллюзорной ставку на скорую всемир­ную революцию, короткий переходный период к новому обще­ству, бестоварность будущего общества, отметил отсталость Рос­сии от цивилизованных государств мира, обосновал возможность существования России до следующего мирового военного конф­ликта в условиях постоянной угрозы западноевропейских госу­дарств.

России надлежало весь аппарат управления построить рацио­нально, на принципах его научной организации, освободить от бю­рократических и других излишеств, максимально сократить, уде­шевить, сделать гибким, оперативным, эффективным. Решение этих задач следовало возложить на реорганизованный Рабкрин (Рабоче-крестьянскую инспекцию), привлечь туда лучшие силы специалистов, рабочих, крестьян, сделать приоритетной его нор­мативную функцию, особым образом организовать его совмест­ную работу с органами авторитетного партийного контроля, со­хранив статус НК РКИ в составе правительства[99].

Исходя из фактической роли правящей партии в системе государственной власти и управления, В.И.Ленин обосновал необходимость увеличения количественного состава ЦК и ЦКК (Центральной контрольной комиссии) за счет наиболее актив­ных политически рабочих и крестьян; совершенствования орга­низации их взаимоотношений; замены И.В. Сталина на посту генсека ЦК; делегирования членов ЦКК в наркомат РКИ; ис­пользования его обследовательских материалов для разработ­ки партийных решений, государственных законов и других актов.

Таким путем предполагалось укрепить коллективность в работе структур и ЦК в целом, контроль над партийными должно­стными лицами; предотвратить генсековский вождизм, не допу­стить сосредоточения непомерно большой власти в руках генсе­ка, который призван обеспечить работу секретариата как испол­нительного органа ЦК, его политбюро. В.И. Ленин предложил следовать неукоснительно решениям VIII — XI съездов РКП (б) и «пресечь наметившуюся тенденцию подмены Советской власти правящей партией. Партия, считал он, не должна подменять Со­ветскую власть, но лишь направлять ее деятельность»[100].

Концептуальные предложения были направлены на радикаль­ную корректировку государственного устройства и управления на основе усиления роли партии, развития исторического творче­ства трудящихся, которое играло роль решающего фактора об­щественного развития и становления государственного управле­ния советского типа. Реализация этих предложений, вызвавших общепартийную дискуссию по вопросам реорганизации Рабкрина, происходила в условиях образования СССР.