Становление государственного управления

На основе Конституции СССР и новой

Конституции РСФСР

30 декабря 1922 г. открылась новая страница в истории рос­сийского государственного управления. РСФСР вошла доброволь­но на равных основаниях с БССР, ЗСФСР, УССР в единый Союз Советских Социалистических Республик. Первый съезд Советов СССР утвердил в основном Декларацию и Договор об образова­нии СССР, передал ввиду их чрезвычайной важности в союзные республики на дополнительное рассмотрение, поручил ЦИК Со­юза ССР учесть мнения республик, ввести документы в действие и представить их очередному съезду Советов. Образование СССР на основе советского интеграционизма — яркий акт развития рос­сийской государственности.

Советские государства объединились добровольно в союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность во враждующем мире, расколотом на два лагеря, и внутреннее хо­зяйственное преуспеяние, и свободу национального развития народов. На то была воля народов, выраженная съездами Советов четырех государств[101].

Особенности государственного управления теперь были обус­ловлены тем, что новый (союзный) тип советского федерализма воплотил многолетний интеграционный процесс, стал пораже­нием национального сепаратизма, обеспечил государственный су­веренитет объединившихся субъектов, сохранивших право сво­бодного выхода из Союза, свои конституции, органы власти и управления, бюджеты, право приостанавливать на своей терри­тории распоряжения СНК СССР; опротестовывать, не приоста­навливая действия, декреты и постановления союзного правитель­ства или печатать не только республиканские, но и союзные до­кументы на общеупотребительных в республиках языках.

Через 13 месяцев Второй съезд Советов утвердил одобрен­ную республиканскими съездами новую Конституцию СССР. В 1925 г. принята измененная соответственно ей новая Конститу­ция РСФСР. Характерной чертой советского государственного управления явилось то, что процесс его становления с самого начала (1918 г.) развивался на конституционной основе[102].

Значительной была территориальная сфера союзной власти и управления. Четко определены предметы ведения Всесоюзного съезда, ЦИК, его Президиума, СНК, Верховного суда, объеди­ненного государственного политического управления, функции, структура общесоюзных и объединенных (впоследствии союзно-республиканских) наркоматов, их количество, порядок функцио­нирования, статус наркомов, коллегий.

В главу вторую вошли статьи о суверенитете союзных рес­публик, которые сохранили за собой все атрибуты независимос­ти в делах внутреннего самоуправления, имели свои Конститу­ции, территории, органы власти и управления, правовую систе­му, гражданство в составе единого союзного гражданства. Про­порционально населению каждой республики съезд Советов из­брал соответствующее количество членов в палату ЦИК (Союз­ной Совет). Совет Национальностей (вторая палата ЦИК) образо­вался из равного количества представителей союзных и автоном­ных республик, автономных областей. За каждой союзной рес­публикой было сохранено право свободного выхода из Союза, а соответствующая статья 4, где зафиксировано это право, могла быть изменена, ограничена или отменена при согласии всех рес­публик, входивших в СССР[103].

Конституция СССР стала принципиальной основой органи­зации государственного управления в Союзе и его субъектах, их равноправие, принцип демократического централизма[104].

Новая Конституция РСФСР, принятая Всероссийским съез­дом Советов 11 мая 1925 г., исходила из концепции единого союзного конституционного пространства, была построена на принципах федерализма, учла первый российский конституци­онный опыт 1918—1925гг., опиралась на равенство России с другими республиками, на государственную собственность; имела подробные разделы об экономическом строе, автоном­ных республиках, областях, системе органов власти, управле­ния, их задачах, функциях, организации, взаимоотношениях с органами Союза и других союзных республик. Подробно зафик­сированы положения о компетенции органов власти и управле­ния субъектов РСФСР[105].

В соответствии с новыми конституционными основами была проведена кодификационная работа[106], создано и уточнено респуб­ликанское законодательство, опираясь на которое управленчес­кие структуры развернули работу в рамках огромного союзного государства.

Относительно быстро построен новый союзный «этаж» сис­темы государственной власти и управления, постоянно совершен­ствовались его взаимоотношения с республиканскими структура­ми, которые подстраивались под союзные, учреждаемые в ос­новном по образцу республиканских и за счет их кадрового со­става. Проведена «коренизация» местного управления, аппарат ко­торого формировался из лиц коренных национальностей. На их языках осуществлялось и местное делопроизводство[107].

Создаваемая система государственного управления воплоти­ла конституционность, народный характер, единство советской власти и управления, подотчетность трудящимся через подконтрольность органов исполнительной власти и при верховенстве органов законодательной власти.

Принципиальные вопросы становления системы государствен­ной власти и управления, статуса ее отдельных структур рассмат­ривались предварительно съездами партии, пленумами ЦК, его политическим и организационным бюро, секретариатом, Цент­ральной контрольной комиссией, местными партийными инстан­циями, обсуждались на съездах советов, сессиях его президиума и правительства, которые и принимали решения. Стало традици­онным принимать на основе докладов специальные развернутые постановления «по вопросам советского строительства».

III съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов (13—20 мая 1925 г.)[108] признал важнейшей задачей приведение методов руководства и административного управления в соответствие с новыми условиями с тем, чтобы советы стали «на деле во главе всего хозяйственного и культур­ного строительства», обеспечили хозяйственный рост страны, дальнейший подъем культурной и политической активности масс. Решающим условием названо вовлечение самих трудящих­ся в советское строительство, развитие самодеятельности рабо­чих и крестьян, работниц и крестьянок. Только их участие в решении всех вопросов культурного и экономического развития являлось гарантией преодоления отрицательных сторон управ­ления, громоздкой и технически нерациональной постановки его работы.

Становление нового управления тормозилось, по мнению съезда, такими остатками старой дореволюционной системы уп­равления, как бюрократизм, волокита, административный про­извол, бесхозяйственность, излишняя дороговизна, взяточниче­ство, хищения, раздутая бумажная переписка.

Съезд определил программу налаживания качественного, эффективного управления, которая включала широкий спектр действий: неукоснительное проведение законов, оперативную ин­формацию об управленческой деятельности, связь государствен­ных органов с общественными структурами, отчеты должност­ных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа уп­равления, более точное разграничение имущественных и финан­совых прав между местами и центром в сторону расширения прав местного управления, подготовку квалифицированных управлен­цев из рабочих и крестьян, женщин и молодежи, развитие пред­варительной и деловой проработки вопросов, коллективности в органах управления без подмены их ответственными должност­ными лицами; и др.[109]

Высшие, центральные, местные органы государственного управления строились и работали на основе отдельных норма­тивных актов — Положений, утвержденных ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР (для России).

Союзное центральное управление было представлено пятью общесоюзными наркоматами: иностранных, военных и морс­ких дел, внешней торговли, путей сообщений, почты и телегра­фа; пятью объединенными или союзно-республиканскими нар­коматами: продовольствия, труда, финансов, РКИ, ВСНХ[110]; цент­ральное республиканское управление — а) пятью этими объеди­ненными и б) республиканскими наркоматами: внутренних дел, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения, юс­тиции, ведавшими этими важными сферами совершенно само­стоятельно.

Совершенствовался порядок взаимоотношений союзных и республиканских органов управления. Последние осуществля­ли как директивы соответствующих союзных структур, так и подчинялись своим ЦИК и СНК[111]. Определилась в 20-е гг. тен­денция «линейной» связи, ведомственной вертикальной подчи­ненности от союзных через республиканские к краевым, губерн­ским, областным, окружным и другим местным органам уп­равления, в составе которых создавались соответствующие ве­домственные структуры. Такой принцип функционирования уси­ливал единство, централизм управления по вертикали и был сопряжен с постепенным ограничением, сужением самостоятель­ности местного звена.

Специфическую роль играли союзный и республиканский наркоматы Рабкрина, их местные органы, опиравшиеся на свои первичные низовые звенья в виде ячеек содействия, имевшиеся во всех производственных коллективах, учреждениях и во­площавшие сочетание государственных и общественных начал, выборность и тесную связь с профсоюзными, кооперативными, молодежными и другими массовыми объединениями. Главная функция системы Рабкрина — совершенствование государственного аппарата, повышение эффективности управления. Рабкрин опирался на итоги исследовательской работы институтов, лабо­раторий, изучал и обобщал организацию труда и управления, формировал нормативы, технологию управленческого труда, функциональные параметры, структуру учреждений, методы и формы учета, отчетности, делопроизводства и др.

Рабкрин объединял научные и профессиональные кадры, спе­циалистов по вопросам теории и практики государственного уп­равления, политически активных рабочих и крестьян; проверял, контролировал все органы государственного и общественного уп­равления на предмет правильного исполнения законов, выявле­ния недостатков и главным образом предупреждения их путем совершенствования технологии управления.

Своеобразие соединения в Рабкрине партийного и государ­ственного начал обеспечивалось тесной организационной свя­зью двух различных органов: а) Председатель Центральной кон­трольной комиссии (ЦКК) ВКП (б), избираемый съездом партии, назначался наркомом РКИ, совмещал две должности; б) члены Президиума ЦКК входили в состав коллегии НК РКИ; в) члены ЦКК возглавляли отделы, управления и другие струк­туры Наркомата; г) проводились совместные заседания Прези­диума ЦКК и коллегии НК РКИ, где рассматривались лишь вопросы советского управления и ни в коем случае партийного руководства, которые оставались компетенцией лишь ЦКК, а не РКИ[112].

Такое соединение государственного начала с партийным обес­печило высокий авторитет Рабкрину, обязательность его реше­ний, чего так не хватало другим государственным структурам. Соединение обеспечивало совместную работу, но не поглощение одного органа другим, не было «единослитного» органа «ЦКК—РКИ». ЦКК сохранилась, функционировала как партийный орган, была ядром Рабкрина, отчитывалась на съезде партии о своей партийной, главным образом контрольной работе и о совмест­ной работе с Рабкрином по советской линии. Рабкрин сохранил статус государственного наркомата в составе правительства, его состав формировался в советском порядке, работал под руковод­ством СНК, отчитывался перед ним. Соединение не смешивало функции двух органов, обеспечивало непосредственное партий­ное руководство, участие членов и структур ЦКК в работе госу­дарственного органа.

Рабкрин с помощью ЦКК способствовал рационализации государственного управления, повлиял на формирование объема и пределов функций, структуры государственного аппарата сверху донизу на основе функционального и производственного принципов построения. Было проведено несколько кампаний по со­кращению постоянно растущих штатов служащих, администра­тивных расходов, реализации режима экономии, налаживанию учета и отчетности в структурах управления. Формировался под­линно народный контроль за деятельностью аппарата управле­ния. Рабкрин в 1923—1933 гг. стал яркой самобытной страницей в истории становления нового типа управления и социального контроля[113].

Характерной чертой нэповского реформирования управления в первой половине 20-х гг. являлась опора его на рост политичес­кого сознания, хозяйственной активности крестьянства. Бесправ­ный в прошлом класс заинтересованно участвовал в советских орга­нах власти, различных кооперативных объединениях, кредитных и иных товариществах, комитетах взаимной помощи. В стремле­нии реализовать свои демократические права крестьянство созда­вало местные крестьянские союзы, пыталось организоваться са­мостоятельно, полнее выражать свои политические и обществен­ные интересы, создать Всероссийский крестьянский союз по опыту подобного союза 1905—1906 гг. Инициатива крестьян расши­рить рамки участия в управлении была отвергнута. ЦК РКП (б) признал «недопустимым и нецелесообразным легализацию крес­тьянских союзов», предложил меры по развитию активности крес­тьян в Советах и кооперации. Повторившиеся вскоре в 1923—1924 гг. попытки создания Крестьянского союза или Союза хлебо­робов ЦК партии рассматривал как антисоветские, кулацкие. В то же время экономическую инициативу крестьян стимулировала си­стема мер, среди которых выделялись право аренды земли до 12 лет и найма рабочей силы в индивидуальных хозяйствах на определенных условиях, выхода из общины на хутора и отруба, замена натурального налога денежным, уменьшение его с дифференци­рованным учетом социального статуса и хозяйственной деятель­ности крестьянских дворов, учреждение единого сельскохозяйствен­ного налога вместо множества различных повинностей; крестьян­ских кредитных товариществ и др.

Становление и деятельность системы государственной власти и управления на нэповской, союзной основе сопровождалось кри­зисными проявлениями, обострением социальной напряженности в отдельные годы первого послевоенного десятилетия и стреми­тельным восстановлением за 5 лет довоенного уровня народного хозяйства. Нэповский период укрепил предпосылки дальнейшей реконструкции экономики, власти, управления, разрешения и ста­рых, и новых противоречий в жизни общества. В условиях форси­рованной индустриализации, острой нехватки средств, нарастав­шего сопротивления крестьянства тяжелеющему налоговому бре­мени, ускоренной коллективизации в элитных кругах власти, в системе государственного управления утверждается курс на свер­тывание нэпа, который вводился всерьез, надолго, но не навсегда, и замену его социалистическим наступлением. Новый курс, выра­ботанный в острой идейно-политической внутрипартийной борьбе второй половины 20-х гг., обусловил тенденцию этатизма, возрас­тания преобразующей роли партии и государства, масштабным всеохватом сфер жизни общества государственным управлением, которому придавались черты централизации, бюрократизации, ко­мандно-административной директивности, карательной репрессив­ности. Это находилось в рамках единой мировой тенденции этатизации (огосударствления), проявившейся ярко после экономичес­кого кризиса 1929—1933 гг., когда в развитых странах усилилось вмешательство государства в хозяйственные процессы, в эконо­мику, общественную жизнь, его целенаправленное воздействие на социально-экономические процессы. Государство встраивалось «в сам процесс общественного воспроизводства в качестве его важ­нейшего структурного звена»[114].

Государственное управление с конца 20-х гг. функциониро­вало на основе пятилетних планов, имевших силу закона, было подчинено выполнению максимально возможных плановых за­дании, которые нередко пересматривались произвольно в сторо­ну увеличения под лозунгом за 10—15 лет достичь в промыш­ленности того, на что развитым индустриальным странам потре­бовалось в свое время 100—150 лет.

Потребности планового и конкретного управления новыми отраслями промышленности обусловили создание соответствую­щих союзных и республиканских наркоматов, структур в местных органах, что привело к упразднению вертикальной системы ВСНХ, его органов в губерниях, краях, областях, округах. Ликвидирова­ны были и областные промышленные бюро, объединявшие до 1929 г. СНХ нескольких губерний. В 1932 г. на базе союзно-республиканского ВСНХ образованы наркоматы тяжелой, легкой, лесной промышленности, которые обеспечили быстрое развитие отраслей. Наркомтяжпром превратил свою отрасль в базовую для развития всего народного хозяйства. Наркомлегпром подтянул во второй пятилетке темпы этой отрасли к темпам тяжелой. Возник­ли и другие новые наркоматы путем реорганизации и разделения существовавших. Из Наркомата путей сообщения выделен НК вод­ного транспорта, из Наркомзема — НК зерновых и животновод­ческих совхозов. НК труда упразднен, слит с ВЦСПС, которому переданы все средства соцстраха, санатории, дома отдыха, научные институты, имущество, помещения и кадры. ВЦСПС приоб­рел необычный статус органа общественного управления, который руководил сферой организации труда.

Перестраивались структура, методы наркоматов в соответ­ствии с изменившимися условиями и задачами. Каждый НК имел Совет, не менее половины состава которого составляли предста­вители местных органов управления и предприятий. Обеспечива­лась ведомственность управления. На рубеже 20—30-х гг. во всех советских и хозяйственных органах внедрена функциональная си­стема построения аппарата. Позднее ее заменили производствен­ной и производственно-территориальной системой.

Характерно, что съезды Советов слушали и обсуждали отче­ты не только СНК, но и отдельных НК, утверждали конкретные программы развития отраслей и деятельности всех органов от­раслевого управления. Всесоюзный VII съезд Советов (1935 г.) наметил по отчетам наркоматов тяжелой промышленности, зер­новых и животноводческих совхозов широкую систему задач, требовавших от органов управления разносторонней и напряжен­ной работы по развитию новых отраслей народного хозяйства. Президиум ЦИК, СНК контролировали работу наркоматов по выполнению решений съезда.

В системе управления утверждалась идеология развернутого наступления социализма, ограничения, вытеснения и ликвида­ции носителей старых укладов. Кулачество ликвидировано как класс, пострадало все зажиточное, в том числе середняцкое, кре­стьянство. Государственный пресс обрушен на единоличников, не желавших отказываться от своих хозяйств в пользу колхозов.

Местное управление развивалось и по мере изменения административно-территориального деления, районирования, упразд­нения губерний на рубеже 20—30-х гг., округов, образования об­ластей на территориях краев, которые с 1924 г. по 1936—1937 гг. являлись крупными административно-территориальными едини­цами. Заметным звеном местного управления стали и районные органы, возникшие вместо уездных тоже на рубеже 20—30-х и в последующие годы[115].

Личный состав органов управления в союзном и республи­канских центрах, на местах формировался из грамотных специа­листов, за счет рабочих и крестьян («выдвиженчество», «выдви­женцы»), ускоренного обучения их на различных курсах, рабфа­ках, в средних и высших учебных заведениях, что качественно изменило социальное происхождение и положение управленцев. Ускоренно и в ходе радикальной реконструкции общества созда­валась управленческая элита, советская бюрократия.

Союзное государственное управление пережило в 1923— 1936 гг. процесс динамичного становления на конституционной основе и в условиях нэповского реформирования и контррефор­мирования, ускоренной индустриализации страны, коренного пре­образования сельского хозяйства по инициативе сверху в виде ус­коренной же коллективизации с применением административно-насильственных методов, репрессирования «мироедского» и зна­чительной части середняцкого слоев деревни.

Органы власти и управления испытывали острый дефицит образованных, компетентных специалистов-управленцев. Недо­статок общей и политической культуры основной массы трудя­щихся, советских служащих сказывался на качестве и эффектив­ности управления, которые партийно-властная элита во главе с И.В. Сталиным пыталась компенсировать приданием государ­ственному управлению жесткого командно-административного, карательно-репрессивного характера, что бюрократизировало уп­равленческий аппарат, все явственнее ограничивало непосредствен­ное участие широких масс трудящихся в управлении, отрывало управление от народа.

Сохранилась острота проблемы разделения функций государ­ственных, хозяйственных, партийных структур и органов других общественных организаций. Руководящая сила общества, правя­щая ВКП(б) брала на себя несвойственные политической партии управленческие административные и хозяйственные функции, вмонтировалась в систему государственной власти и управления. Система Советов депутатов трудящихся училась государствен­ной власти и управления методом проб, на собственном опыте и путях антикапиталистической модернизации, что сопровождалось не только достижениями, но и неизбежными издержками.