Общие положения
Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей. Несовершеннолетние дети имеют права, предусмотренные Конвенцией о правах ребенка, Конституцией РФ и семейным законодательством. Детям могут принадлежать имущественные и личные неимущественные права, составляющие правовой статус любого гражданина. Основные из этих имущественных и личных неимущественных прав перечислены в ст. 18 ГК, определяющей содержание правоспособности граждан независимо от возраста. Перечень указанных в ст. 18 ГК прав не является исчерпывающим и дополняется в семейном законодательстве правами, обусловленными несовершеннолетием ребенка.
В соответствии с российским семейным законодательством несовершеннолетние дети обладают различными имущественными и неимущественными правами: правом на содержание, заботу, воспитание и т.д. Этот комплекс прав в обобщенном виде можно назвать правом детей на попечение. Хотя данный термин в семейном законодательстве и отсутствует, его используют для обобщенного обозначения всех прав ребенка, которые реализуются в процессе воспитания. Праву ребенка на попечение соответствуют обязанности родителей ребенка по осуществлению такого попечения. Надлежащее выполнение родителями обязанностей попечения детей является основным условием полной реализации их родительских прав.
Дети могут оказаться лишенными родительского попечения в силу различных причин. Это могут быть объективные причины, которые повлекли реальную невозможность осуществления родителями попечения над детьми: смерть родителей, их тяжелая болезнь, несчастный случай, утрата дееспособности, длительное отсутствие и даже потеря ребенка при чрезвычайных обстоятельствах (стихийные бедствия, военные действия и т.п.). Некоторые объективные причины обусловлены неправомерным поведением родителей по отношению к детям, послужившим основанием для лишения родительских прав, а также поведением родителей, не выражающим их отношения к своим родительским обязанностям, но повлекшим арест или осуждение родителей к лишению свободы за совершенное преступление.
Субъективные причины лишения детей попечения родителей, как правило, связаны с виновным противоправным поведением родителей по отношению к детям. Такое поведение может выражаться и в противоправных действиях, но гораздо чаще оно проявляется в бездействии. Это может быть жестокое обращение с детьми (избиение, издевательство и т.п.), отказ родителей взять детей из родильных домов, воспитательных и иных учреждений; оставление детей в общественных местах или у посторонних людей; оставление детей дома без пищи, необходимого лечения и лекарств; нежелание приобрести ребенку одежду, школьные принадлежности и т.п.
В исключительных случаях оставление ребенка без необходимого попечения происходит при невиновном поведении родителей. Родители, ставшие беженцами, безработными, инвалидами и т.п., не всегда в состоянии обеспечить даже минимальные потребности ребенка. Однако юридические последствия для детей и родителей в этих случаях должны наступать лишь тогда, когда отсутствует всякая забота о ребенке и когда наступает опасность для жизни, здоровья и воспитания ребенка. В других случаях необходимая помощь таким детям должна оказываться в иных, необязательно правовых, формах*(391).
Указанные обстоятельства, вследствие которых дети оказались без попечения родителей, перечень которых не является исчерпывающим, выступают в качестве юридических фактов, которые влекут правовые последствия, в том числе изменения в семейных правоотношениях. Одно из юридических последствий связано с тем, что выполнение обязанностей отсутствующих или бездействующих родителей и осуществление действий, предписанных законом для соответствующих случаев, возлагается на органы опеки и попечительства.
О праве на государственную помощь брошенных и покинутых детей, а также детей-сирот говорится в п. 1 ст. 20 Конвенции о правах ребенка. В Российской Федерации детьми, оставшимися без попечения родителей, должны заниматься органы опеки и попечительства и органы местного самоуправления. Деятельность этих органов по выявлению таких детей, обеспечению им нормальных условий содержания, воспитания и обучения, помимо норм семейного и гражданского законодательства, регулируется также уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
Факт утраты родительского попечения устанавливается органами опеки и попечительства. Если точную дату утраты родительского попечения установить невозможно, органы опеки и попечительства проверяют поступившую информацию по месту нахождения ребенка и составляют акт обследования условий жизни ребенка с выводами о наличии или отсутствии родительского попечения*(392). При лишении родительских прав, признании родителей недееспособными, осуждении их к лишению свободы и т.п. момент утраты родительского попечения определяется моментом вступления соответствующего решения (приговора) суда в законную силу.
Обязанность органов опеки и попечительства по выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. "Об опеке и попечительстве"*(393), далее - Закон об опеке), означает, что органы опеки и попечительства не только обязаны реагировать на поступающую к ним информацию, но и должны сами на подведомственной им территории предпринимать активные действия - обследовать детские и лечебные учреждения, школы; места вероятного пребывания детей, убежавших от родителей и из детских учреждений; запрашивать и проверять информацию о пребывании детей в подвалах и на чердаках и т.п.
Обязанности органов опеки и попечительства по выявлению и последующему устройству детей, оставшихся без попечения родителей, одновременно представляют собой и исключительные права органов опеки и попечительства. Это прямо закреплено абз. 3 п. 1 ст. 121 СК, запрещающим деятельность других юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Данное правило призвано гарантировать применение надлежащих способов защиты интересов несовершеннолетних детей, предотвратить нарушение их интересов и использование брошенных детей в корыстных и преступных целях.
Иные организации, в том числе общественные, религиозные, специализированные детские учреждения, а также граждане могут лишь оказывать органам опеки и попечительства содействие в выполнении последними возложенных на них задач. На должностных лиц дошкольных, образовательных, лечебных и других учреждений, включая должностных лиц органов дознания и предварительного следствия, производящих арест родителей, п. 2 ст. 122 СК возложена обязанность сообщать органам опеки и попечительства о появлении детей, нуждающихся в попечении.
Сбор информации о детях необходим для государственного учета детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в постоянном устройстве. Порядок формирования и пользования государственным банком данных о детях, оставшихся без попечения родителей, определяется Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей"*(394), в части, не противоречащей положениям ст. 122 СК*(395).
Органы опеки и попечительства, получившие сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, принимают ребенка на учет и в течение месяца обязаны осуществить устройство ребенка одним из способов, предусмотренных ст. 123 СК (т.е. передать на усыновление, в приемную семью, под опеку и пр.). Если это оказалось невозможным, сведения о ребенке (анкета установленного образца) направляются в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 2 п. 3 ст. 122 СК).
На основании сообщений органов опеки и попечительства органы исполнительной власти субъекта РФ (Комитеты по образованию и т.п.) формируют региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на территории данного субъекта РФ*(396).
Орган исполнительной власти субъекта РФ также в течение месяца организует устройство ребенка в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации, а при отсутствии такой возможности направляет сведения о ребенке (копию анкеты и фотографию ребенка) в федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством Российской Федерации, для учета в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и оказания содействия в последующем устройстве ребенка (ч. 2 п. 3 ст. 122 СК).
Обязанности по ведению государственного централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, возложены Правительством РФ на Министерство образования РФ. Информация из федерального банка данных о детях доступна не только органам опеки и попечительства и органам исполнительной власти субъектов Федерации, но и гражданам, которые могут обращаться в Министерство образования РФ непосредственно с заявлением о подборе ребенка, например на усыновление, и получить направление для посещения ребенка по фактическому месту его жительства, где в дальнейшем и будет производиться усыновление. Датой постановки ребенка на централизованный учет является дата заполнения анкеты ребенка органом опеки и попечительства. Цель формирования региональных и федерального банков данных о детях, оставшихся без попечения родителей, состоит не только в выявлении таких детей, но и в содействии их устройству, а также последующем контроле за созданием детям нормальных условий жизни и воспитания. За неисполнение обязанностей по устройству и выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, а также за иные действия, направленные на сокрытие ребенка от передачи на воспитание в семью, руководители учреждений и должностные лица органов опеки и попечительства, органов социальной защиты, детских и лечебных учреждений и т.п. привлекаются к ответственности, в том числе административной (п. 4 ст. 122 СК, ст. 5.36 КоАП РФ).
Обязанности органов опеки и попечительства не сводятся только к выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей. После установления факта утраты родительского попечения органы опеки и попечительства обязаны обеспечить устройство детей в соответствии с формами устройства, допускаемыми семейным законодательством. Независимо от избранной формы устройства органы опеки и попечительства обязаны в последующем осуществлять контроль за условиями содержания, воспитания и обучения детей. Для этих же целей консульскими учреждениями РФ должны ставиться на учет дети, являющиеся гражданами РФ и усыновленные иностранными гражданами или лицами без гражданства*(397).
Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, может быть временным и постоянным. Временное устройство осуществляется при невозможности немедленного постоянного устройства ребенка либо отсутствии такой необходимости, например когда родители отсутствуют временно. Продолжительность временного отсутствия родителей для решения вопроса о необходимости обеспечить устройство детей законом не определена. Этот вопрос в каждом конкретном случае органы опеки и попечительства решают индивидуально, оценивая необходимость срочного устройства детей. Постоянное устройство детей соответственно применяется тогда, когда родителей нет и трудно предполагать, что они появятся или иным способом примут на себя попечение о ребенке.
Временное устройство ребенка органы опеки и попечительства осуществляют одним из двух способов: либо передают ребенка на время другим родственникам, желающим и способным о нем позаботиться, либо временно помещают детей в детские учреждения. В период временного устройства ребенка функции законных представителей (опекунов и попечителей) ребенка выполняют органы опеки и попечительства (п. 2 ст. 123 СК).
Постоянное устройство детей становится необходимым тогда, когда дети лишены попечения родителей навсегда или на длительное время. Это обстоятельство должен установить орган опеки и попечительства и избрать одну из форм постоянного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, из числа предусмотренных в ст. 123 СК.
Формами постоянного устройства детей, по законодательству РФ, являются: 1) усыновление; 2) передача под опеку и попечительство; 3) передача в приемную семью; 4) передача в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это могут быть учреждения различных типов: воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения и др.*(398) Для применения той или иной формы постоянного устройства детей требуются различные правовые основания. Иногда достаточно решения органа опеки и попечительства (опека, попечительство, помещение в детское учреждение); в других случаях необходимо решение суда (усыновление); для некоторых форм устройства детей необходимо заключение договора (приемная семья). Одни формы постоянного устройства детей требуют регистрации в органах записи актов гражданского состояния (усыновление), другие в этом не нуждаются.
Попечение над ребенком в любой форме (опека, попечительство, усыновление, приемная семья) граждане принимают только добровольно; для органов же опеки и попечительства, воспитательных и иных учреждений это является обязанностью, вытекающей из закона. Как правило, попечение над несовершеннолетними детьми граждане, как и детские учреждения, осуществляют безвозмездно. Но передача детей на воспитание в приемную семью производится по договору, предусматривающему не только ежемесячные выплаты денежных средств на содержание детей, но и оплату труда приемных родителей (п. 1 ст. 152 СК).
Права и обязанности лиц и организаций, принявших на себя попечение над детьми, в семейном законодательстве исчерпывающим образом не определены. Например, действует презумпция о том, что эти права и обязанности в любой момент существуют в объеме, необходимом и достаточном для осуществления функции попечения над детьми, защиты их прав и интересов. Но злоупотребление правами не допускается, например, опекуны и попечители ограничены в возможности совершать сделки с имуществом подопечных.
Семейный кодекс, к сожалению, подробно не регламентирует так называемое "фактическое воспитание" как способ устройства детей, но, без сомнения, допускает подобную форму отношений несовершеннолетних детей и иных лиц, так как предусматривает обязанности воспитанников содержать своих фактических воспитателей (ст. 96 СК).
Статья 123 СК предоставляет субъектам Федерации право дополнительно своими законодательными актами учреждать и иные формы постоянного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. С учетом особенностей региона, местных и национальных обычаев и при условии соблюдения основополагающих принципов семейного законодательства это могут быть детские приюты, создание которых стало возможным после издания Указа Президента РФ "О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы" от 1 июня 1992 г. N 543. Во исполнение данного Указа министром социальной защиты населения РФ утверждено Примерное положение "О создании и основных направлениях деятельности специализированных учреждений (служб) для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации".
Временный приют в специализированном учреждении социального обслуживания предоставляется детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, безнадзорным несовершеннолетним, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и другим детям, нуждающимся в предоставлении временного приюта.
В некоторых регионах Российской Федерации появляются приюты для одиноких, в том числе несовершеннолетних матерей, не имеющих жилья, работы и пр. Так как матери помещаются туда вместе с новорожденными детьми до достижения детьми трех лет, что позволяет предотвратить многие случаи отказа от детей и оставления их в родильном доме, данные приюты можно считать новой своеобразной формой устройства и несовершеннолетних детей.
Выбирая форму постоянного устройства ребенка, органы опеки и попечительства должны исходить не только из имеющихся возможностей, но и из интересов ребенка, учитывать особенности личности ребенка (возраст, состояние здоровья, характер, особенности поведения и т.п.). Как правило, при избрании формы постоянного устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей, учитывается и желание самого ребенка. Если же ребенок достиг 10 лет, основные формы его устройства (усыновление, передача на воспитание в приемную семью и пр.) не могут быть использованы без его согласия. Любая форма постоянного устройства ребенка впоследствии, конечно, может быть заменена на иную по инициативе органов опеки и попечительства. Но при устройстве ребенка предпочтение следует отдавать формам устройства, способным обеспечить ребенку условия, аналогичные условиям воспитания ребенка в родной семье (усыновление, приемная семья и т.п.). Детские учреждения, в которых постоянно живут и воспитываются дети, со временем должны стать анахронизмом. Так, безусловно, и будет, особенно тогда, когда у государства появятся возможности выделять приемным семьям достаточно средств на содержание принятых на воспитание детей.
