Вторым после бюджетов публично-правовых образований элементом системы централизованных финансов ряда стран, включая Россию, являются внебюджетные фонды. Они представляют собой вторую по значимости, после бюджетов, форму образования и использования целевых денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения функций государства (местного самоуправления) по социальной защите населения и решения других конкретных вопросов. Внебюджетные фонды образуют относительно самостоятельное звено сферы централизованных финансов.
Бюджеты внебюджетных фондов связаны с бюджетами органов власти публично-правовых образований по линии финансирования дефицитов бюджетов внебюджетных фондов и предоставления межбюджетных трансфертов. В целом же бюджеты внебюджетных фондов автономны. Они имеют свои органы управления, собственные целевые источники доходов и направления их расходования. Бюджеты внебюджетных фондов функционируют в рамках самостоятельного бюджетного процесса.
Общей чертой всех внебюджетных фондов, отличающих их от бюджетов, является наличие определенной связи между конкретными источниками доходов фондов и целями, на которые расходуются аккумулированные за счет этих доходов средства (в бюджетах подобная связь отсутствует, поскольку виды доходов бюджета не имеют жесткого закрепления за разными видами расходов).
Таким образом, внебюджетные фонды представляют собой самостоятельное звено сферы централизованных финансов, особую форму образования и использования целевых финансовых ресурсов, предназначенных для финансового обеспечения функций государства (местного самоуправления) по социальной защите граждан и решению других задач путем формирования фондов денежных средств, учитываемых и управляемых автономно от бюджетов публично-правовых образований.
Формируются внебюджетные фонды за счет специальных налогов, страховых взносов и других обязательных платежей, займов, межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы, безвозмездных поступлений и иных источников.
Основными направлениями расходования средств внебюджетных фондов являются расходы на осуществление уставной деятельности (выплата пенсий, пособий, оказание бесплатной медицинской помощи и др.), содержание органов управления (оплата труда управленческого персонала, содержание зданий, сооружений, приобретение техники, инвентаря и т.д.), инвестиционные расходы на финансовом рынке и рынке недвижимости, прочие расходы.
Классификация государственных внебюджетных фондов:
– По целевому назначению (социальные, экономические);
– По видам (пенсионные, медицинские, социальной защиты, занятости, дорожные, экологические и др.);
– По уровню управления (общегосударственные, территориальные);
– По периоду функционирования (постоянные, временные).
Недостатками финансирования части государственных расходов за счет средств внебюджетных фондов являются:
– жесткая привязка конкретных доходов к конкретным расходам, и, как следствие, отвлечение средств из общего фондового оборота публично-правовых образований и снижение маневренности совокупности финансовых ресурсов;
– создание для управления внебюджетными фондами специального аппарата, что увеличивает общий объем управленческих расходов.
Учитывая названные недостатки, важно не допускать излишней множественности внебюджетных фондов и создавать их только для финансирования особо важных общественных потребностей, требующих гарантированного финансового обеспечения, например расходов по обеспечению конституционных прав граждан на социальную защиту. Подобный принцип положен в основу создания внебюджетных фондов в РФ. Если в 90-е годы в России было создано множество внебюджетных фондов, имеющих не только социальную, но и экономическую направленность (дорожный, экологический, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы и др.), то в настоящее время их количество сокращено до трех целевых социальных внебюджетных фондов:
- Пенсионный фонд РФ;
- Фонд социального страхования РФ;
- Фонды обязательного медицинского страхования РФ (федеральный и территориальные).
