Прокуроры Российской Империи 21 страница

Вскоре робкая, половинчатая конституционная формула статуса российской прокуратуры под влиянием требований жизни стала обрастать существенными законодательными дополнениями, раскрывающими надзорный и правозащитный потенциал прокурорской системы.

Уже через два года принимается новый Закон о прокуратуре Российской Федерации, который не только сохранил, но и усилил целый ряд позиций прокуратуры как важнейшего государственного института правоохраны, обеспечения правопорядка и законности. Прежде всего появилась новая самостоятельная функция прокуратуры — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, чему посвящена целая глава Федерального закона.

Заметно значимой новеллой явилось законодательное закрепление прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, что в условиях роста преступности и приоритета защиты прав человека имеет наиважнейшее значение.

В этом аспекте следует в первую очередь оценивать и восстановленную функцию координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

При этом речь идет не о механическом восприятии ранее существовавшего директивного координационного правомочия, а о закреплении на уровне федерального закона развернутого четкого положения о субъектах и целях координации, механизме обеспечения взаимодействия и контроля реализации принятых решений. Как сказано в ч. 2 ст. 8 Закона о прокуратуре, в целях обеспечения координационной деятельности Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры созывают координационные совещания, организуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необходимую информацию, осуществляют иные полномочия в соответствии с Положением о координационной деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

Принятое на высшем государственном уровне решение о координационных правомочиях прокуроров не случайно. Оно родилось после длительного и всестороннего изучения прошлого опыта, взглядов и позиций научных и политических кругов. Это изучение показало не-только предпочтительность, но и безальтернативность прокуратуры в качестве координирующего центра борьбы с преступностью. И это понятно, прежде всего, в силу универсальности ее надзорных функций, распространяющихся и на координируемые органы, деятельного участия во всех сферах судопроизводства, широты диапазона выхода на властно-управленческие и общественные структуры, от которых зависит эффективность правоприменительной и профилактической работы.

Рожденные на старте преобразований различные скороспелые комитеты и комиссии, претендовавшие на роль координационных структур, оказались несостоятельными и ушли в небытие, разделив участь многих конъюнктурно-популистских новообразований. Что же касается координационной роли прокуратуры, то она наглядно доказывает свою жизнеспособность и в новых условиях развития российского общества, когда оно столкнулось с вызовом правового беспредела — неслыханной криминализацией экономики, коррупцией во всех эшелонах власти, транснациональной преступностью.

В такой обстановке восприятие хотя бы позитивного прошлого опыта взаимодействия было явно недостаточно. К тому же бедна была и правовая база координации.

Так, Закон о прокуратуре 1979 г., в частности его ст. 3, обозначал в самом общем виде лишь само координационное направление, не раскрывая содержательно-целевой и организационно-управленческой ее сути. Это вызывало разнобой в местном правотворчестве, по-разному определялись приоритеты, направленность взаимодействия, формы сотрудничества, методы контроля и реализации согласованных мероприятий и т.п. Кстати сказать, в этом аморфном Законе мыслилась координация не только борьбы с преступностью, но и иными правонарушениями.

Не совсем удачным и последовательным явился и первый эксперимент Президента РФ, который своим Указом от 20 октября 1994 г. № 1685 возложил эту функцию на прокуратуру, которая по существу в то время сама не имела развернутого правового статуса. Руководители правоохранительных органов были вынуждены своими приказами ввести в действие совместные документы по некоторым направлениям борьбы с преступностью, в частности Положение о совместных следственных оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп.

Лишь с принятием 17 ноября 1995 г. Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и последующим Указом Президента от 18 апреля 1996 г., утвердившим Положение о координации деятельности правоохранительных органов, эта функция прокуратуры наконец получила свое законодательное оформление.

Наряду с наделением прокуратуры в ст. 8 Закона указанной функцией и рядом правомочий по ее осуществлению Положение от 18 апреля 1996 г. довольно основательно раскрывает цели координации, ее основные направления, круг участников проведения согласованных мероприятий. В нем излагаются императивные требования и принципы координации, методы и формы сотрудничества, определяется порядок проведения организационных мероприятий, формирования и реализации рабочих планов, процедуру принятия и исполнения решений координационного совещания и др.

Для уяснения функционирования координационной структуры полезно было бы воспроизвести и прокомментировать некоторые основные компоненты Положения и высказать некоторые соображения относительно результативности скоординированных усилий правоохранительных органов.

Так, говоря о целях координации, в Положении подчеркивается, что она осуществляется для более эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и проведения согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранению обстоятельств, способствующих их совершению. Актуальность объединения усилий в своевременном раскрытии, изобличении и наказании преступников особенно стала очевидной в условиях возросшей организованности преступного мира, криминализации нарождающихся рыночных отношений. Так, за последние пять лет количество выявленных преступлений экономической направленности возросло почти в два раза. Только за истекший 1999 год их было установлено более 303 тыс., что на 20% превышает аналогичные показатели предыдущего года. За пятилетний период в кредитно-финансовой сфере они увеличились почти в три раза, около четверти из них совершены в крупном и особо крупном размере и каждое восьмое — организованной группой. В целом же по стране статистика и выборочные исследования фиксируют нарастание массива преступлений, совершенных организованными группами в последние три года с 28 500 до 32 850 случаев. Причины криминальной активности, особенно в экономике, носят разноплановый характер. Однако исходя из требований законности не выдерживает критики сложившаяся уголовно-правовая практика, в результате которой не "работают" многие новые статьи Уголовного кодекса, предусматривающие ответственность за преступления "рыночной" окраски: лжепредпринимательство, легализация противоправно приобретенного имущества, не возвращение из-за границы средств в иностранной валюте и многие другие. Причины такого положения носят в основном субъективный характер и упираются в низкий уровень профессионализма оперативно-розыскных и следственных кадров. Однако до сих пор отмечается ненадлежащее оперативное сопровождение расследуемых дел подразделениями по борьбе с экономической преступностью, явно слабый ведомственный контроль органов МВД и прокурорский надзор за разрешением заявлений и сообщений о преступлениях экономической направленности. Оперативно-розыскные и следственные аппараты крайне медленно поворачиваются в сторону экономики, слабо оснащаются профессионально подготовленными кадрами профильной ориентации, научно-техническими средствами, оргтехникой. А подобная расстыковка правоохранного взаимодействия лишь поощряет преступников.

Это лишь один пример разбалансированности процессуальной "цепочки".

Поэтому важное значение придавалось усилению координации и взаимодействия правоохранительных органов при проведении совместных мероприятий по борьбе с организованной преступностью в сфере экономики и коррупцией. Основные усилия направлялись на создание межведомственных следственно-оперативных групп по расследованию преступлений указанной категории дел и усиление роли, влияния прокурорского надзора за ходом их расследования.

В большинстве регионов созданы постоянно действующие следственно-оперативные группы для раскрытия и расследования особо тяжких преступлений. Так, в Свердловской области на уровне областных правоохранительных органов более 60 таких групп (по делам о бандитизме, об организации преступных сообществ, о заказных и серийных убийствах, о преступлениях в сфере экономики и др.). В ряде регионов, где было уделено особое внимание созданию постоянно действующих следственно-оперативных групп, улучшению взаимодействия работы по борьбе с преступлениями против личности, раскрываемость этой категории преступлений увеличилась, как это происходит в Чувашской, Карачаево-черкесской республиках, Волгоградской области. Существенно возросла и общая раскрываемость преступлений в частности в Калужской, Свердловской областях и некоторых иных регионах.

Не менее серьезной проблемой координационных усилий является реализация задачи предупреждения преступлений, устранению обстоятельств, способствующих их совершению, о чем подробнее скажем ниже.

Что касается основных направлений координационной деятельности, то они согласно Положению определяются как:

• совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений, определение основных направлений борьбы с преступностью;

• выполнение федеральных и региональных программ;

• разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений;

• подготовка и направление информации по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской. Федерации, а также органам местного самоуправления;

• обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности;

• разработка предложений по совершенствованию правового реагирования деятельности по борьбе с преступностью;

• обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений;

• изучение практики координации действий правоохранительных органов, распространение положительного опыта.

При координационных совещаниях в центре и регионах образованы постоянно действующие межведомственные рабочие группы по приоритетным направлениям борьбы с преступностью, которые возглавляют заместители руководителей правоохранительных органов. Как правило, прокуроры выносят на рассмотрение координационных совещаний вопросы, актуальные для того или иного региона. Так, в Ивановской, Костромской областях таким приоритетом избраны вопросы борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями, в Кировской, Ярославской, Мурманской областях — борьбы с умышленными убийствами и незаконным оборотом оружия, преступлениями во внешнеэкономической сфере. Эти группы систематически анализируют ход выполнения постановлений координационных совещаний по своим направлениям деятельности, активно способствуют обмену информацией между правоохранительными органами по вопросам борьбы с преступностью и разрабатывают соответствующие скоординированные мероприятия.

Такие мероприятия увязываются с региональными программами борьбы с преступностью. Многие прокуроры субъектов Федерации, районов и городов принимают непосредственное участие в разработке соответствующих комплексных программ, в их реализации. Ход исполнения программ рассматривается на расширенных коллегиях, координационных совещаниях, рабочих встречах руководителей правоохранительных органов, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Далее. Как уже отмечалось выше, в Законе о прокуратуре определены и субъекты или участники координации. К ним законодатель отнес органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов. В Положении же уточняется, что под "другими правоохранительными органами" понимаются "государственные органы, наделенные функциями дознания или предварительного следствия, а также процессуального надзора (контроля) за соблюдением законов при их осуществлении..."

Надо полагать, это дополнение связано с незавершенностью формирования правоохранительной системы в условиях становления правового государства. Однако принципиально важным критерием принадлежности к этой системе в плане взаимодействия в борьбе с преступностью является наделение таких органов функциями дознания или предварительного следствия, либо процессуального надзора (контроля) за соблюдением законности.

Например, к разряду "иных" органов впоследствии было бы обоснованно отнести органы Министерства юстиции России, исполняющие наказание и применяющие назначенные судом меры принудительного характера.

Положение четко определяет принципы координационной деятельности. Она осуществляется на основе:

• соблюдения законности;

• равенства всех участников координационной деятельности в постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;

• самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и мероприятий;

• гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне;

• ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.

Таким образом, законодательством не только гарантируется равенство всех участников координационной деятельности, но и возлагается ответственность на руководителей соответствующих органов за исполнение согласованных решений.

Положение регламентирует и основные формы координационной деятельности правоохранительных органов. Она осуществляется в следующих основных формах:

• проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

• текущий обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

• совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

• создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

• проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов в повышении квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью по основаниям и в порядке, предусмотренным законом; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и ориентировок, иных организационно-распорядительных документов; издание совместных бюллетеней (сборников) и других информационных документов по обмену опытом деятельности в борьбе с преступностью; разработка и утверждение согласованных полугодовых, а при необходимости перспективных планов координационной деятельности.

Выбор названных и иных форм координации определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки. От руководителей правоохранительных органов зависит выбор и использование иных форм, если они будут признаны целесообразными для достижения намеченных целей.

Особо следует остановиться на взаимодействии с судами и органами юстиции. Последнее возможно только при непременном соблюдении принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчинения только Конституции РФ и Федеральному закону. Соответственно значительно сужены рамки взаимодействия, которое может выражаться в виде:

• взаимного информирования о состоянии преступности и судимости;

• использования данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке согласованных действий по борьбе с преступностью;

• совместной работы по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики;

• проведения совместных семинаров и конференций, взаимного привлечения специалистов к мероприятиям по повышению квалификации;

• направления совместных информационных писем, справок, обзоров;

• участия в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

• участия председателей судов и руководителей органов юстиции в заседаниях координационных совещаний правоохранительных органов, в иных согласованных формах.

В этой связи как одну из форм положительного взаимодействия следует отметить и подготовку с судебными органами совместных обзоров следственно-судебной практики по уголовным делам. В большинстве регионов председатели судов активно участвуют не только в работе координационных совещаний, но и в проведении межведомственных семинаров по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

Как видно, в арсенале направлений и форм сотрудничества с судами отсутствует такой определяющий компонент борьбы с преступностью, как совершенствование системы социальной профилактики. Полагаем, что такой пробел не является случайным.

Во-первых, потому, что именно в результате ошибочности некоторых концептуальных положений судебной реформы в России была разрушена довольно стройная система предупреждения преступности, в которой видное место отводилось всем органам правоохраны и в их ряду правосудию.

И, во-вторых, приспособляемая к западным аналогам российская система правосудия стала утрачивать гуманистические воспитательно-предупредительные начала, характерные для отечественного судопроизводства. Эта тенденция проявилась в резком снижении в судах выездных процессов, выносимых ими частных определений, в которых вскрывались в ходе процессов причины и условия совершения преступлений и содержались требования к руководителям учреждений, трудовых коллективов информировать суд о принятых мерах. Более того, в одном из вариантов проекта уголовно-процессуального кодекса, представленного Главным правовым управлением администрации Президента России, вообще оказались упущенными все ранее действовавшие нормы воспитательно-профилактической направленности.

Подобный "идеологический" радикализм, отторжение общепризнанного отечественного опыта не только вызывает недоумение, но и способно спровоцировать самые пагубные последствия, отягощающие криминальную ситуацию. Профилактика преступности по изначальному назначению — дело коллективного разума и действия. Только в союзе со структурами гражданского общества, опираясь на сознательные слои населения, государство, создав мощный профилактический кордон, может установить действенный контроль над преступностью и повернуть ее опасные тенденции вспять. Это давно уже поняли многие "цивилизованные" страны, тщетно стремившиеся к преодолению роста преступности на путях оснащения судебно-полицейского аппарата. И не случайно наш богатый отечественный опыт профилактики преступности был взят на вооружение и успешно модернизирован в целом ряде зарубежных государств.

Поэтому возрождение воспитательно-предупредительной системы на базе новых социальных реалий и с учетом тревожных криминогенных тенденций должно составлять стержневую основу координационной деятельности правоохранительных органов и судов. Именно они, будучи государственным щитом и оплотом правоохранительной деятельности, должны выступать задающим генератором гуманизации уголовной политики Российского правового государства, в которой ведущим и безальтернативным компонентом может быть лишь научно-обоснованная система социальной профилактики и нравственно-правового воспитания населения.

К сожалению, как показывает практика, в деятельности многих координационных структур, начиная от всероссийской и кончая городскими и районными, это ведущее направление в борьбе с преступностью не получает развития. По нашему мнению, следовало бы в самое ближайшее время вынести этот вопрос на рассмотрение Координационного совещания при Генеральной прокуратуре РФ с участием всех заинтересованных федеральных служб и общественных организаций и дать импульс развертыванию профилактической работы в стране.

И, наконец, законодательством регламентируются порядок организации координационной деятельности ее участников, процедура обсуждения, принятия и реализации выработанных решений, создание вспомогательных рабочих и контрольных структур. Основным органом, определяющим скоординированную стратегию борьбы с преступностью, является координационное совещание. Координационное совещание образуется в составе: председателя (прокурора) и членов (руководителей соответствующих правоохранительных органов по должности или лиц, исполняющих их обязанности). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания.

На заседания могут быть приглашены другие работники правоохранительных органов, руководители ведомств, общественных объединений, ученые, представители средств массовой информации. Согласованное решение об этом принимается руководителями правоохранительных органов — членами координационного совещания.

Члены координационного совещания при обсуждении пользуются равными правами.

Решение координационного совещания составляется в письменной форме и считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его исполнение. Руководители правоохранительных органов организуют исполнение решений координационного совещания, которые реализуются приказами, указаниями, распоряжениями и другими организационно-распорядительными мерами по каждому ведомству. Если в выполнении решения участвуют несколько правоохранительных органов, организационное обеспечение возлагается на орган, указанный первым.

Протокол координационного совещания подписывается председателем, а решение — также и руководителями тех органов, на которых возложено его исполнение.

Для подготовки вопросов координационного совещания и участия в его работе могут привлекаться представители контролирующих, других государственных органов, общественных объединений.

Будучи уравненным в правах с другими членами координационного совещания при принятии и реализации его решений, Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Федерации, городов и районов, как председатели совещания, наделены полномочиями созыва совещания; организации рабочих групп; связи со средствами массовой информации; назначения из числа работников аппарата прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секретариат совещания.

Демократическая сущность координационного совещания предопределяет широкую возможность каждого члена координационного совещания проявить инициативу и волю в обсуждении и решении злободневных проблем борьбы с преступностью.

В частности, члены совещания вносят для рассмотрения совещанием предложения по вопросам, относящимся к предмету координации, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения, а также проекты документов, иные материалы, необходимые для обсуждения и принятия решения; участвуют в обсуждении и выработке решения по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определяют представителей для участия в рабочих группах и секретариате координационного совещания; вносят предложения об оценке эффективности выполнения совместных решений и мер по их реализации; обеспечивают исполнение принятых решений в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемого им органа, информируют председателя о ходе выполнения разработанных мероприятий.

Что касается секретариата координационного совещания, формирующегося из представителей всех правоохранительных органов, то наряду с организационно-техническим обеспечением скоординированной деятельности заслуживает быть отмеченной весьма важная его работа по подготовке проектов планов работы совещания, анализу и обобщению хода выполнения ранее принятых решений, обеспечению оперативной связи с государственными учреждениями и общественными организациями, ориентированными на содействие укреплению правопорядка.

В заключение отметим, что с возложением на прокуратуру координационной функции найдена в целом удачная и результативная форма более рационального объединения усилий государственных органов, стоящих на переднем рубеже борьбы с преступностью.

Достаточно проанализировать перспективные и текущие планы работы координационных совещаний, принятые ими решения, чтобы убедиться в актуальности проблем, которые требовали взаимодействующих акций. Принимаются меры по совершенствованию организационных основ координационной деятельности прокуратур регионов и укреплению рабочих аппаратов координационных совещаний. При выездах в служебные командировки работники аппарата изучают актуальность вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях, принятые меры по исполнению решений. Результаты выездов нередко становятся предметом обсуждения на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов Федерации.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 34 в основном соблюдаются сроки проведения координационных совещаний не реже одного раза в квартал. Состояние координационной деятельности учитывается при подведении итогов работы за полугодие и год, результаты обсуждаются на расширенных коллегиях (оперативных совещаниях), в работе которых принимают участие руководители правоохранительных органов — члены координационных совещаний.

В прокуратурах субъектов Федерации сформированы секретариаты координационных совещаний, которые готовят материалы и проекты документов, поддерживают постоянную оперативную связь с различными государственными учреждениями. В городских и районных прокуратурах организационная работа возложена, как правило, на одного из старших помощников прокурора.

Координация деятельности повсеместно осуществляется по планам. В процессе формирования планов запрашиваются предложения и мнения всех членов координационного совещания, на основе которых планируются основные мероприятия.

Можно привести немало примеров делового конструктивного взаимодействия правоохранительных органов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Однако координационная база все еще находится в стадии становления, она нуждается в солидном научно-методическом оснащении, в системном характере и синхронности организационных мер. Пока не созданы устойчивые механизмы оперативного взаимодействия для прикрытия "горячих" участков криминальной и террористической активности.

Взаимодействующий потенциал координационных структур может намного возрасти при повороте их внимания к профилактической направленности мероприятий по борьбе с преступностью.

Эти выводы и соображения диктуют необходимость дальнейшего совершенствования координационной функции прокуратуры, используя для ее подпитки аналитические наработки всех направлений прокурорского надзора. Но эти же соображения логически наводят на мысль о назревшей целесообразности координационных усилий иного, более высокого порядка.

Преступность по природе своей сложное социальное явление. Однако ее нынешняя российская неординарность требует мобилизации не только возможностей правоохранительных органов, но и заинтересованных государственных структур всех уровней, всех здоровых сил общества. Выстроить стратегическую линию, объединить усилия в предупреждении преступности в масштабе страны под силу лишь высшей федеральной власти. Правительство может и должно заинтересовать всех субъектов взаимодействия использовать стимулы морального и материального поощрения учреждений культуры, образования, здравоохранения и спорта, средств массовой информации, выступить с призывом к религиозным конфессиям, гуманитарным организациям и фондам, поддержать усилия общества и разбудить инициативу самодеятельности населения в охране правопорядка.

Серьезным подспорьем в осуществлении этой комплексной программы могли бы явиться Основы государственной политики борьбы с преступностью, проект которых разработан и представлен федеральной власти группой ученых Научно-исследовательского института при Генеральной прокуратуре.*

* См.: Сухарев А. Я., Алексеев А. И., Журавлев М. П. Основы государственной политики борьбы с преступностью. Теоретическая модель. М., 1997.