Прокуроры Российской Империи 16 страница

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью ее правовой системы. Причем они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством. Как сказано в Конституции РФ, "если международным договором Российской Федераций установлены, иные правила, чем установленные законом, то применяются правили международного договора". В числе актов международно-правового характера несомненного внимания прокуроров заслуживают: Конвенция МОТ № 111 (1958 г.), Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и др.

Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением законов не только законов, но и подзаконных актов.

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях она, по существу, лишилась той фактической базы, которая позволяла видеть актуальность распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части с серьезными проблемами практика прокурорского надзора в целом не сталкивается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения о не просто допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных правовых актов различных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облегчая нелегкую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущности надзорной деятельности не может ее не дискредитировать.

Не следует забывать, что прокуратура является федеральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической силы законодательство о прокуратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Законе о прокуратуре и международные нормы и принципы и международные договоры, но, как видно из рассмотренных выше положений, они по существу приравнены к законам, а в случае коллизии с законами за ними даже признается приоритет перед законами Российской Федерации.

Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них нередко получают конкретизацию отдельные положения законов, излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, безусловно, необходимо. Но делать из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, все-таки нет сколь-нибудь достаточных оснований. Исполнение подзаконных актов — это предмет деятельности других органов, в первую очередь, органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на нее не свойственных ей функций. Нельзя не считаться также с тем, что подзаконные акты — это акты законоисполнительного характера. Также не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Поэтому прокуратура, в силу своего государственно-правового статуса, обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за исполнением законов следует иметь точное представление о показателях, на основе которых производится оценка законности действий и актов субъектов правоприменения. В отношении действий, как правило, сколь-нибудь заметных трудностей в практике прокурорского надзора не возникает. Во-первых, с действиями прокурору приходится иметь дело не так уж часто; во-вторых, в законе обычно пределы допустимых действий определяются достаточно точно и конкретно через механизм распределения прав и обязанностей субъектов правоприменения и этим же целям служит фиксация в законе правовых последствий, мер ответственности при нарушении установленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Изучение практики прокурорского надзора позволяет выделить в качестве признаков несоответствия правовых актов законам достаточно большое число показателей. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов на основании закона, регламентирующего иные, нежели отраженные в правовом акте, вопросы, о чем, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являться средством обхода запретов, присвоения данным органом не принадлежащих ему полномочий и др.

Другой не менее распространенной разновидностью несоответствия правовых актов Закону является издание правового акта на основании или во исполнение признанного недействующим или утратившего силу закона. Здесь причиной обычно выступает отсутствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона и соответственно обоснования заведомо неправомерного решения, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта Федеральному закону может указывать нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков издания правовых актов).

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Этими тремя параметрами можно и ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора и их знание способно обеспечить единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора.

Вопросы о границах прокурорского надзора, по другим параметрам должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится поэтому только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Законе о прокуратуре, прокурор не вправе подменять другие органы. Его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

Характер прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой — обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.

§ 2. Полномочия прокурора

Характер и диапазон полномочий прокурора определяются спецификой задач надзора за исполнением законов. Их развернутый перечень содержится в ст. 22 Закона о прокуратуре. Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято делить на три группы:

• полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

• полномочия по устранению нарушений закона;

• полномочия по предупреждению нарушений закона.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений: путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия), путем истребования и изучения необходимых документов, путем получения информации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.

Непосредственное, обнаружение прокурором фактов противоправного поведения занимает существенное место в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям: надзора за исполнением законов о приватизации, земельной реформе, о собственности, о предпринимательской деятельности и др. Оно обеспечивается прежде всего правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Прокурором движет не праздное любопытство, а профессиональный долг, когда он принимает решение посетить конкретную, организацию, предприятие, учреждение. Поэтому никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это простая и очевидная истина, однако не всеми лицами (в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) понимается надлежащим образом. На прокуроров пытаются распространить правила пропускного режима, требующие пpeдвapитeльнoго согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и т.п. Причем в наше время, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до этого нормы организации политической, экономической, социальной сфер жизни общества, многим чиновникам, "деловым людям", такое положение представляется нормальным. Нетрудно заметить, что в нем изначально заложена идея неуважения государственной власти, пренебрежения к нормам права, на соблюдении которых и держится порядок в любом государстве мира.

Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность посещения прокурором в нужное время и место нужного лица. Как говорилось в свое время, лица прокурорского надзора по своей должности должны быть "пропускаемы во все помещения подведомственных им учреждений". Право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.

Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдении, может характеризовать широкий круг вопросов обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, составлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка производственных помещений нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законодательства о качестве продукции. Складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др.

Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Не случайно право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. Изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где по имеющейся информации совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с приказами по кадровым вопросам, решениями органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, актами проверок; осуществленных контролирующими органами, ведомственными нормативными актами и др.

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликается с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие, которое бросается в глаза, — подход прокурора к определению совокупности документов, которая ему позволит разобраться с существом конкретного дела. В первом случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор зачастую не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. Во втором случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точно обозначенного перечня документов и материалов, с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков. Второе отличие тесно связано с первым, заключается в различии задач, которые решаются путем реализации рассматриваемых полномочий. В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору требуется максимально оперативно обнаружить и зафиксировать нужную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. Во втором случае сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом. Далее. Рассматриваемые полномочия, по общему правилу, отличаются по объему исследуемых документов, отличаются и по своим результатам. Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных условиях, характеризуется несомненно большим объемом работы. В связи с этим такое ознакомление с документами непосредственно на объекте прокурорского надзора нередко выступает одновременно и как этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов. Что касается результатов, к которым способна привести реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществления там работы с документами прокурор может сразу, что называется, "раскрыть" правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, которые позволяют сделать вывод о наличии или отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правонарушению и др. Истребование документов обычно на такие результаты не рассчитывает. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но тем не менее все-таки одна из форм деятельности прокурора. Соответственно и решаются с ее помощью задачи локального, ограниченного характера. И, наконец, можно указать еще на одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматриваемых полномочий. В первом случае — это необходимость оперативного получения нужной информации и эта необходимость может быть обеспечена только работой прокурора непосредственно на объекте, где хранятся документы. Во втором случае основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок, и каких-либо экстраординарных условий, как это может быть характерно для обеспечения незамедлительного изучения документов, здесь не наблюдается.

По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то ни было предлогом недопустимо.

На практике тем не менее можно встретиться с фактами отказа направления прокурору документов по той причине, что в них, скажем, содержатся сведения, составляющие государственную или коммерческую тайну. Это незаконно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.

Вопросы работы с документами названной категории есть смысл рассмотреть несколько подробнее, поскольку они имеют несомненную специфику. Прежде всего надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документов достаточно четко определен законодательными актами. В них содержится развернутая характеристика сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, определяется порядок доступа к ним различных категорий лиц, ответственность за нарушение правил работы с документами, содержащими государственную или коммерческую тайну.

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон "О государственной тайне", принятый 21 июля 1993 г. Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, осуществляется при наличии соответствующего допуска.

В отношении коммерческой тайны применяется иной принцип. Здесь на законодательном уровне устанавливается перечень сведений, которые не могут ее составлять, не могут быть выведены из обычного оборота. К ним относятся: учредительные документы и уставы предприятий, регистрационные удостоверения, лицензии, патенты, отчетные данные о финансово-хозяйственной деятельности, документы о платежеспособности коммерческих структур, об уплате налогов, о численности и составе производственного персонала, сведения о нарушениях правил охраны окружающей среды, антимонопольного законодательства, законов об охране труда, несоблюдении условий реализации продукции, иных нарушений законодательства, сведения об участии должностных лиц в обществах, товариществах, других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью. Для прокурора этих сведений в подавляющем большинстве случаев бывает достаточно для решения возникающих в надзорной практике вопросов. Поэтому в части истребования документов, содержащих коммерческую тайну, конфликтных ситуаций, казалось бы, не должно возникать. Однако они имеют место. Причины неправомерного поведения должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в этой области коренятся главным образом в незнании правового порядка регулирования института коммерческой тайны либо его прямого игнорирования. Прокуроры на факты отказа в предоставлении документов по мотивам присутствия в них коммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и принципиально. Подобным образом прокуроры должны реагировать как в случаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами, к которым адресовано прокурорское обращение, признаками таковой не обладают, так и в тех случаях, когда они действительно подпадают под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну.

Документы, правом знакомиться с которыми прокурора наделяет закон, включают в себя практически все их разновидности: приказы и распоряжения, справки, докладные записки, акты проверок нижестоящих организаций, статистическую отчетность, материалы контролирующих органов, письма, заявления, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа (организации), с материалами которого знакомится прокурор и др.

Как правило, истребование документов осуществляется при разрешении конкретных материалов о нарушении законов. Вместе с тем в органах прокуратуры сложилась практика отслеживания показателей законности в определенных правовых сферах, независимо от того, имеются ли конкретные сигналы о нарушениях закона или нет. Кроме того, в соответствии с установкой Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокуроры обязаны планомерно и постоянно проверять соответствие законам нормативных правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В связи с этим, естественно, требуется организация непрерывного поступления в прокуратуру всех издаваемых региональными органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов.

Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего звена государственной правоохраны, закон установил, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно. Это положение закреплено в ст. 6 Закона о прокуратуре. Какие-либо исключения из указанного права не допускаются.

Получение информации от физических лиц обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона, наделение прокурора таким полномочием является закономерным. Во-первых, те должностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объяснениями дают возможность прокурору с большей полнотой, всесторонностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств совершения противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступают незаменимым, отличающимся многими преимуществами и единственным видом, используемым во всех прокурорских проверках, источником информации.

Содержание вопросов, выясняемых в процессе получения "объяснений должностных лиц и граждан, обусловливается уровнем их осведомленности о фактах нарушения законов. Как правило, более высокой бывает осведомленность у лиц, занимающих ответственные руководящие должности. Среди граждан серьезный информационный интерес для прокуроров, имея в виду значительность удельного веса правонарушений, связанных с предпринимательской, административной деятельностью, представляют руководители коммерческих и некоммерческих организаций, недолжностные лица, работающие в исполнительных органах государственной власти.

Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокуратуру. Тактически это в большинстве случаев является наиболее приемлемым. Однако при определенных условиях положительные результаты может дать получение объяснений по месту работы опрашиваемого. Не имеет смысла и следует не допускать заочное получение объяснений (когда, например, текст так называемого объяснения присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получение объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый и т.п.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокуроров-"общенадзорников", как правило, недобросовестные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхностном отношении к решению связанных с надзорной практикой вопросов. Аргументация здесь проста и внешне кажется вполне убедительной: имея дело с различными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры объективно поставлены в сложные условия, но они призваны в любом случае обеспечить квалифицированный компетентный подход к рассмотрению многообразных ситуаций, чтобы принять законное и обоснованное решение. Это достигается использованием целого ряда дополнительных механизмов поиска истины, где решающая роль принадлежит выводам специалистов тех или иных отраслей знаний, экспертным заключениям. Использование помощи специалистов является эффективным средством преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров.

Основными формами использования помощи специалистов в работе прокуроров выступают: привлечение специалистов для выяснения возникших вопросов, поручение руководителям и должностным лицам объектов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор, проведение проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Помощь специалистов прокурорами широко используется в практике надзора за исполнением банковского, финансового, налогового, земельного законодательства, при решении иных вопросов, требующих применения специальных знаний.

Основным правовым средством выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий является проверка исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушений законов. В процессе проверок применяются полномочия прокурора, которыми его наделяет закон. В сложных ситуациях, проведении масштабных проверок, как правило, используется весь комплекс полномочий, в других случаях прокурор может ограничиться применением их необходимой части.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Одним из основных, наиболее последовательно отражающих специфику прокурорского надзора полномочий по устранению нарушений закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. Это наиболее длительное по времени своего существования полномочие прокурора. Оно было свойственно прокуратуре с момента ее возникновения. Прямое указание на наличие данного полномочия прокурора содержится в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора".

Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

По своему правовому содержанию протест прокурора означает требование об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, приведении акта в соответствие с действующим законодательством, либо его отмене. Сфера применения протеста ограничена только правовыми актами, хотя по смыслу ст. 46 Конституции Российской Федерации в нее можно включить и действия (бездействие) органов и лиц, надзор за исполнением которых производит прокуратура.