Конституционные аспекты взаимоотношении. Общественных организаций и массовых движений

общественных организаций и массовых движений. В частности, статья 20 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года¹ устанавливает: "Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций". В цитировавшейся статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах предусмотрено: "Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе для охраны государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции" (часть 2).

Эти положения нельзя толковать как установление судебного или иного порядка приостановления или прекращения деятельности общественного объединения, но этот порядок, как и форма ограничения, круг лиц, наделенных соответствующими полномочиями и пр., должен быть установлен законом. Во всяком случае названные положения нельзя толковать как дающие исполнительной власти полномочие по собственному усмотрению приостанавливать или прекращать деятельность политических партий.

Конституция Российской Федерации в статье 50 устанавливает, что "граждане Российской Федерации имеют право на объединение. Ограничение этого права может быть установлено только решением суда на основании закона". В конституционной норме предусмотрен как раз судебный порядок ограничения права на объединение, основывающийся на законе. Причем термин "закон" в данном случае, как представляется, не подлежит расширительному толкованию в смысле любого нормативного акта, это обозначение такого юридического акта, который обладает определенной правовой формой и соответствующей юридической силой, принят надлежащим органом и с соблюдением соответствующих процедур.

События августа 1991 года, особенно в случаях, когда они касаются основных прав и свобод человека и гражданина, не могут рассматриваться в качестве основания для признания конституционной деятельности государственных органов и

1См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С.413 – 419.

Г, Партия и власть в правовом государстве: некоторые 209 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

должностных лиц с отступлениями или нарушениями Конституции и действующего законодательства.

Необходимо учитывать, что в компетенцию Суда не входит оценка событий августа 1991 года, хотя, разумеется, Государственный комитет по чрезвычайному положению, в который входил ряд высших руководителей СССР, не был предусмотрен действовавшей тогда Конституцией СССР и, следовательно, являлся неконституционным органом. Но для решения вопросов, поставленных в ходатайствах, такая констатация либо ее отсутствие не имеют принципиального значения.

Представляют интерес некоторые положения, содержащиеся в Постановлении Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года "О ситуации, возникшей в стране в связи с имевшим место государственным переворотом". Так, во вводной части этого акта сказано, что "создание Государственного комитета по чрезвычайному положению и введение чрезвычайного положения в отдельных районах СССР было активно поддержано Секретариатом ЦК КПСС. Центральным Комитетам компартий, рескомам, крайкомам, обкомам КПСС было рекомендовано в связи с введением чрезвычайного положения принять меры по привлечению коммунистов для содействия и осуществления решений, принятых ГКЧП".

Однако в части первой пункта 7 Постановления (она в отличие от преамбулы цитируемого акта имеет нормативный характер и должна приниматься во внимание прежде всего) Верховный Совет СССР установил: "На основании имеющихся сведений об участии руководящих органов КПСС в подготовке и проведении государственного переворота 18–21 августа 1991 года приостановить деятельность КПСС на всей территории СССР, поручив органам МВД обеспечить сохранность ее материальных ценностей и архивов, а учреждениям банков прекращение всех операций с денежными фондами КПСС". А в части второй этого же пункта Верховный Совет, руководствуясь частью второй статьи 3 Закона СССР "Об общественных объединениях", поручил Прокуратуре СССР провести расследование данных об участии руководящих органов КПСС в действиях по насильственному изменению конституционного строя и при их доказанности передать материалы в Верховный Суд СССР.

Тем самым Верховный Совет СССР воздержался от оценки степени виновности КПСС в создании ГКЧП, поручив ее установление управомоченным органам. Затем этим занялись

210 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

специально на то уполномоченные Конституцией и законами Российской Федерации органы.

В данном случае установление и исследование фактических обстоятельств входит в компетенцию Верховного Суда РФ. Только после вынесения решения Верховным Судом эти обстоятельства могут считаться установленными и имеющими для Конституционного Суда РФ доказательную силу. Конституционный Суд не вправе устанавливать и исследовать фактические обстоятельства, связанные с созданием и деятельностью ГКЧП и участием в них КПСС (часть четвертая статьи 1 Закона о Конституционном Суде РФ), поскольку это не входит в круг его полномочий.

Представляется, что создание ГКЧП могло бы служить доказательством неконституционности партии и конституционности по крайней мере некоторых положений рассматриваемых Указов только в том случае, если бы ГКЧП был создан по решению партии, ее руководящих органов, управомочен-ных принимать решения, обязательные для партии и ее членов. Не соответствующая требованиям Конституции деятельность некоторых или даже многих должностных лиц партии или ее региональных органов и организаций не может служить аргументом в пользу конституционности или неконституционности партии и ограничивающих ее деятельность актов исполнительной власти.

В рассматриваемых Указах Президента Российской Федерации и ходатайстве группы народных депутатов о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР правильно отмечается, что коммунисты не могут нести ответственность за действия руководящих органов партии, противоречащие закону, если они (коммунисты) не участвовали в принятии или реализации противоправных решений. Соответственно этому и партия не может нести ответственность за правонарушения, включая самые тяжкие преступления, совершенные людьми, придерживающимися (или считающими, что они придерживаются) коммунистических убеждений и состоящими в компартии, если такие правонарушения прямо не предписывались учредительными и иными общеобязательными для ее членов актами либо не вытекали непосредственно из членства в партии в силу устойчивой традиции или сложившегося обычая внутрипартийной жизни.

Нужно принять во внимание и то, что члены партии, виновные в правонарушениях, несут ответственность в обычном порядке в соответствии с действующим законодательст-

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 211 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

вом. Это обстоятельство, как представляется, имеет универсальное значение в смысле распространения на членов любого общественного объединения, включая компартию.

Есть еще одно обстоятельство, которое обусловлено особенностями исторического развития нашей страны с присущей ей в недавнем прошлом взаимной интеграцией партийного и государственного руководства.

Высшие должностные лица партии, как утверждается в ходатайстве о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, выполняли государственно-властные функции. Коль скоро это так, то для ходатайствующей стороны возможно было бы ставить вопрос о проверке соответствия решений и действий этих должностных лиц Конституции РФ (по аналогии с частью второй статьи 32 или при наличии соответствующих условий по аналогии со статьей 74 Закона о Конституционном Суде РФ).

Несмотря на гипотетичность и даже беспредметность такой постановки вопроса в настоящее время, ходатайствующая сторона в принципиальном плане могла бы вести речь о проверке таких решений и действий высших должностных лиц партии, которые сохраняли свое значение в качестве государственно-властных велений к августу 1991 года.

Изъятие имущества КПСС и КП РСФСР сквозь призму Конституции

Рассматриваемое Конституционным Судом дело имеет важное значение для формирования уважения к собственности независимо от ее форм, утверждения свободы экономической деятельности, доверия к государству, его органам и должностным лицам участников экономического сотрудничества. В связи с этим уместно прежде всего подчеркнуть, что Конституция РФ в статье 10 устанавливает фундаментальный принцип правового регулирования отношений собственности, получивший развитие в ряде отраслей права, в том числе и прежде всего гражданского: "Право собственности в Российской Федерации признается и охраняется государством. Государство создает условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности, и обеспечивает равную защиту всем формам собственности".

Данным конституционным положением определяются роль и место государства как носителя государственной власти в регулировании отношений собственности и на него наклады-

212 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

ваются определенные обязанности, осуществляемые прежде всего в процессе законодательной деятельности.

Разумеется, от имени государства могут выступать различные органы и должностные лица, в том числе Президент, поэтому для адекватного определения полномочий по регулированию отношений собственности необходимо обращение к отраслевому законодательству. В частности, частью четвертой статьи 7 Закона РФ "О собственности в РСФСР" 1990 года¹ установлено, что прекращение права собственности помимо воли собственника возможно в случаях: а) обращения взыскания на имущество собственника по его обязательствам; б) принудительного отчуждения у собственника имущества, которое не может ему принадлежать в силу закона; в) реквизиции; г) конфискации.

В дополнение к перечисленным основаниям прекращения права собственности помимо воли собственника часть первая статьи 31 Закона о собственности предусматривает возможность прекращения права собственности в случае принятия соответствующих законодательных актов; при этом убытки, причиненные собственнику в результате принятия этих актов, по решению суда возмещаются собственнику в полном объеме.

Указ Президента от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и КП РСФСР" и соответствующие положения Указа Президента от 6 ноября 1991 года, касающиеся изъятия имущества, можно квалифицировать как конфискацию. Однако действующее законодательство устанавливает, что такая конфискация по общему правилу возможна только по решению суда. Что же касается конфискации в административном порядке, то она допускается только в случаях, предусмотренных законом.

В частности, Закон о собственности в РФ допускает возможность конфискации имущества собственника не только по решению суда, но и по решению правомочного органа или должностного лица в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (часть четвертая статьи 7).

1См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 34. Ст. 1966. Федеральным законом "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", подписанного Президентом РФ 30 ноября 1994 года, Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР" признан утратившим силу с 1 января 1995 года. См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Официальное издание. М., 1994. С. 214 – 219.

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 213 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

Аналогичное решение содержится и в других законодательных актах, в том числе Кодексе РФ об административных правонарушениях. Но ни этот закон, ни Закон РФ "О Президенте РФ" или иные новейшие акты законодательства не наделяют Президента РФ правом на осуществление конфискации.

Конфискация имущества общественного объединения допускается и Законом СССР "Об общественных объединениях" (часть третья статьи 22), но лишь в случае его ликвидации по решению суда.

Таким образом, имущество общественного объединения может быть изъято в собственность государства либо по решению суда о его ликвидации, либо путем принятия законодательного акта о таком изъятии, и в этом последнем случае часть первая статьи 31 Закона о собственности в РФ требует полного возмещения собственнику понесенных им убытков. Указ Президента РФ по смыслу части первой статьи 31 Закона о собственности в РФ не может быть отнесен к числу таких законодательных актов.

Не является аргументом в пользу законности Указа "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и пункта 3 Указа "О деятельности КПСС и КП РСФСР" и содержание части второй статьи 31 Закона о собственности в РФ. Согласно этой норме закона возможно прекращение права собственности в связи с решением государственного органа, направленным непосредственно на изъятие имущества у собственника. Но такое прекращение права собственности допускается лишь в случаях и порядке, установленных законодательными актами РФ, республик, входящих в состав РФ, с предоставлением собственнику равноценного имущества или возмещением ему в полном объеме убытков, причиненных прекращением права собственности.

Таким образом, Указ Президента от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и пункт 3 Указа Президента "О деятельности КПСС и КП РСФСР" в части, касающейся безвозмездного изъятия имущества общественного объединения, нельзя признать соответствующими объему и характеру полномочий Президента РФ и в силу этого конституционными.

Вместе с тем на слушаниях выявились факты, свидетельствующие о том, что КПСС владела объектами государственной собственности. Статус некоторой части имущества, находившегося во владении КПСС, имел спорный характер. Действие Указов Президента также породило неопределенность в регу-

214 HI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: