кой организации общества; оно может осуществляться во имя жизненных интересов личности, общества и государства.
Во-вторых, Конституционный Суд не должен входить в обсуждение вопроса о том, в какой мере при регистрации Устава КПСС Министерством юстиции СССР были соблюдены установленные Законом об общественных объединениях требования, условия и процедуры. Сам факт регистрации учредительного акта общественного объединения является свидетельством признания государством этого объединения конституционным и вытекающей из такого признания обязанности государственных органов и их должностных лиц строить свои отношения с этим общественным объединением на основе Конституции и законов РФ. Это не означает, что незарегистрированные общественные объединения ставятся "вне закона", регистрация придает объединению качество субъекта права, способного самостоятельно осуществлять предусмотренные законом права, включая право на выдвижение кандидатов в депутаты, имущественные права и пр.
Отвечая на вопрос о конституционности или неконституционности Указов Президента РФ № 7 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", № 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и № 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", Суд не должен рассматривать их как нечто единое; перечисленные Указы являются хотя и взаимосвязанными, но самостоятельными актами и в силу этого нуждаются в самостоятельной оценке с точки зрения их конституционности.
При этом необходимо учитывать, что конституционность указанных нормативных актов (а они признаны нормативными актами Судом при заявлении ходатайства о проверке их конституционности) согласно части второй статьи 58 Закона о Конституционном Суде РФ, должна проверяться исключительно с точки зрения их соответствия установленному в РФ разделению властей, а также закрепленному Конституцией РФ разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления. Одновременно статья 1651 Конституции РФ уполномочивает Конституционный Суд разрешать дела о конституционности актов Президента с точки зрения соответствия их содержания Конституции РФ.
Указанные положения Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде РФ носят не взаимоисключающий, а взаимодополняющий характер. Они дают Суду право и одновременно накладывают на него обязанность проверять конституционность
1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 201 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________
соответствующих актов как с формально-юридической точки зрения, так и с точки зрения их содержательной характеристики.
Представители стороны, издавшей рассматриваемые Указы, настаивают на том, что Президент РФ действовал в рамках своих полномочий и выполнял возложенную на него статьей 1215 Конституции РФ обязанность по обеспечению государственной и общественной безопасности.
Несомненно, что в Конституции РФ имеется в виду обеспечение государственной и общественной безопасности как вне государства, так и внутри него, если безопасность поставлена под угрозу силами, посягающими на жизненно важные интересы государства и общества. Столь же несомненно, что безопасность государства и общества может быть поставлена под угрозу деятельностью общественного объединения, и на исполнительной власти действительно лежат соответствующие обязанности. Однако в таком случае средства и способы обеспечения безопасности определяются не по личному усмотрению Президента РФ или иных должностных лиц или органов, входящих в систему исполнительной власти; они определяются действующим законодательством РФ, включая Законы "О Президенте РСФСР", "О чрезвычайном положении" и др.
Для адекватного определения конституционных полномочий и обязанностей главы исполнительной власти и высшего должностного лица РФ представляется важным выяснить юридическую природу нормы статьи 121 Конституции Российской Федерации. В частности, на эту статью многократно ссылались, отстаивая свои позиции, стороны в процессе производства по данному делу. В ней содержится текст присяги Президента РФ, приносимой им при вступлении в должность: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности".
Десять раз ссылается на данное положение Конституционный Суд в резолютивной части своего постановления по делу о проверке конституционности Указов Президента РФ, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, придав тем самым ему качество одного из краеугольных камней, на которых базируются выводы Суда о конституционности ряда положений проверяемых актов Президента РФ.
Представляется, что значение процитированного положения Конституции РФ для разрешения данного конституцией-
202 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ
ного спора существенно преувеличено. Оно обладает преимущественно нравственным, а не юридическим характером, неспособно предотвратить ненамеренные нарушения Конституции со стороны исполнительной власти и поэтому гарантирующая сила статьи 1214 весьма относительна. Главное, однако, заключается в том, что это конституционное положение направлено на защиту Конституции РФ от посягательств на нее со стороны главы исполнительной власти и высшего должностного лица государства. Оно возлагает на Президента обязанности, но не дает ему полномочий и в силу этого не может служить аргументом в пользу конституционности тех положений рассматриваемых Судом Указов, которые оспариваются в настоящем "Особом мнении".
Иными словами, Президент РФ не вправе действовать вопреки Конституции и законам РФ, напротив, статья 1214 устанавливает, что Президент РФ, вступая в должность, присягает при осуществлении своих полномочий соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. А статья 1218 прямо предусматривает, что указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В этой же статье предусмотрено, что в случае противоречия акта Президента Конституции, закону РФ действует норма Конституции, закона Российской Федерации.
Тем самым противоречащий Конституции, закону РФ акт Президента (указ, распоряжение) объявляется юридически ничтожным либо с момента его издания, либо с момента внесения в Конституцию или действующий закон РФ изменения или дополнения, в противоречие с которым приходит акт Президента, либо с момента принятия нового закона, которому противоречит ранее изданный акт Президента, даже если он в момент издания не противоречил действующему законодательству РФ.
Законодательство может по-разному устанавливать полномочия главы государства. В частности, в статье 1215 Конституции РФ перечислены основные полномочия Президента и одновременно установлено, что перечень этих полномочий является открытым, поскольку в пункте 16 этой статьи сказано, что Президент "осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами Российской Федерации".
Это последнее положение нельзя истолковывать таким образом, что Президент вправе самостоятельно определять правовые формы и средства при исполнении своих обязанностей по защите суверенитета РФ, охране прав и законных интересов граждан, прав народов России. Напротив, Конституция недву-
1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 203 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________
смысленно устанавливает, что его полномочия прямо предусмотрены Конституцией РФ и законами. На это ориентирует и Закон РФ "О Президенте РСФСР". Принцип "разрешено все, что не запрещено законом" не распространяется на государственные органы и их должностных лиц.
Против данного тезиса можно возразить, что в период издания проверяемых Указов Президента действовала старая редакция статьи 3 Конституции Российской Федерации: "Организация и деятельность Советского государства строятся в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело".
Это означало, что в организации государственной власти и управления сохранялись некоторые принципы республики советского (в отличие от президентского и парламентского) типа с присущими этому типу жесткой соподчиненностью по вертикали и наличием на каждом уровне территориальной интеграции представительного органа, обладающего широкими полномочиями, который был вправе для осуществления власти и своих полномочий создавать различные органы и наделять их соответствующей компетенцией. Однако к этому времени Президиум Верховного Совета РФ уже утратил качества коллегиального главы государства и не обладал правом вносить дополнения и изменения в принятые Съездом народных депутатов или Верховным Советом законы или, напротив, устанавливать изъятия из них, подлежащие последующему утверждению. Иначе говоря, статья 3 Конституции не соответствовала фактической организации власти в Российской Федерации и имела скорее декларативное, нежели практически-юридическое значение; изменилась фактическая Конституция, получившая нормативное закрепление в последующем в ряде разделов, глав и статей Основного Закона.
Что касается Президента РФ, конституирование которого наряду с Конституционным Судом и явилось по существу закреплением принципа разделения властей в Основном Законе, то он не обладал в период издания соответствующих Указов и не обладает теперь правом действовать вопреки закону, вносить в него изменения и дополнения или устанавливать своими указами необходимые, на его взгляд, изъятия.
204 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:
КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ
Такой вывод тем более справедлив в сопоставлении с настоящей редакцией статьи 3 Конституции РФ, часть первая которой гласит: "Система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей..." Это означает разграничение государственно-властных полномочий по сферам компетенции, в каждой из которых уже нет характерной для более раннего этапа конституционного строительства России жесткой иерархической соподчиненности, следовательно, всякое вторжение властей в компетенцию друг друга может и должно квалифицироваться как не соответствующее Конституции РФ.
Данный вывод не колеблет и известный рефлекс прошлого конституционно-правового мышления и конституционно-правовой практики, сохраняющийся в части второй статьи 104 Конституции РФ: "Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации". На современном этапе конституционного развития России эта норма нуждается в истолковании сквозь призму принципа разделения властей. Речь должна идти о вопросах, отнесенных к ведению законодательной власти РФ, включая полномочия Верховного Совета Российской Федерации.
Вместе с тем представляется, что в деятельности государственных органов и должностных лиц, в том числе Президента РФ, возможна категория крайней необходимости (экстраординарной ситуации). При этом конституционно-правовой аспект крайней необходимости нельзя отождествлять с содержанием, которое вкладывает в это понятие, к примеру, статья 14 УК РФ. Крайняя необходимость в конституционном праве не равнозначна возможности в определенных ситуациях действовать по личному усмотрению и вопреки законам, она раскрывается Законом РФ от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении"1, который нормирует деятельность государства, его органов и должностных лиц в условиях, когда под угрозу поставлены жизненно важные интересы государства, общества, личности.
Указы Президента от 23 и 25 августа 1991 года были приняты в условиях, которые воспринимались в качестве чрезвычайных. Однако оценка ситуации в обществе и государстве как
^См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 205 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________
чрезвычайной, даже если она соответствовала представлениям более или менее значительной части населения или его большинства, не дает права органу государства или его агенту действовать в режиме, предусмотренном Законом о чрезвычайном положении. Не дает оснований для противоположного вывода и Постановление Верховного Совета РФ от 22 августа 1991 года "О политической ситуации в республике, сложившейся в результате антиконституционного государственного переворота в СССР".
Иначе говоря, избранная Президентом РФ форма чрезвычайных мер (а приостановление деятельности политической партии относится к их числу) без введения чрезвычайного положения, как бы это ни оценивалось политически и в какой бы мере ни способствовало нормализации обстановки и восстановлению конституционного правопорядка, с точки зрения законодательства России не может считаться оправданной. При этом Суд не может согласиться с утверждением представителя стороны, что приостановление деятельности общественного объединения возможно не только в условиях чрезвычайного положения, но и "в других случаях, скажем, в случае президентского правления и т.д." Принятие такого "аргумента" будет означать освящение авторитетом судебной власти произвола государства и его агентов по отношению к гражданскому обществу. Процитированный тезис означает по существу reductio ad absurdum – абсурдный вывод, который никак не согласуется с Конституцией и действующим законодательством РФ.
Аналогичное решение содержится в международных актах, которые возлагают на Российскую Федерацию соответствующие обязательства. Так, согласно статье 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, "во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется", государства-участники пакта могут "принимать меры и отступления от своих обязательств по настоящему Пакту". Причем Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ особо оговорил, что "любое отступление от обязательств, относящихся к правам человека и основным свободам, в условиях чрезвычайного положения должно оставаться строго в пределах, предусмотренных международным правом..."
Это означает, что меры, представляющие собой отступления от международных обязательств в области прав человека
206 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:
