В условиях коренного обновления всех сфер жизни нашего общества особенно актуальны вопросы обеспечения защиты прав и законных интересов граждан. Положение, сложившееся в сфере охраны общественного порядка от противоправных посягательств, обусловлено обстоятельствами, связанными с совершенствованием правоохранительных систем государства, и формируется под воздействием различных факторов, среди которых особое место занимают такие, как недостаточность правового регулирования, неукомплектованность подразделений органов внутренних дел силами и средствами.
В связи с этим следует отметить, что в последние годы в стране наблюдается устойчивый рост правонарушений. Одними из наиболее распространенных являются административные проступки, которые наносят существенный экономический, политический и нравственный урон нашему обществу. Уже в силу их массовости, общей тенденции к росту, а также отмечаемой многими исследователями связи с иными антиобщественными проявлениями можно судить об их существенном влиянии на состояние правопорядка в целом.
Поэтому перед обществом, его властными структурами и, в первую очередь, правоохранительными органами стоят ответственные задачи, связанные с предупреждением и своевременным пресечением административных правонарушений.
Понятие общественного порядка является одним из самых распространенных и часто употребляемых в специальной юридической литературе.
В научной и учебной литературе понятие «общественный порядок» употребляется в широком и узком смыслах. К.С. Вельский отмечает: «Если говорить об общественном порядке, то распространение получил взгляд, согласно которому различают общественный порядок как политико-правовую категорию, т.е. в широком смысле, и общественный порядок как полицейскую категорию, т.е. в узком смысле. Такое деление вполне оправданно и существует давно»[2]. В литературе отмечается также, что понимание общественного порядка в узком смысле носит прикладной характер и служит целям определения задач и компетенции правоохранительных органов государства[3].
Общественный порядок в широком смысле – это система упорядоченных общественных отношений, складывающихся под воздействием социальных норм. При таком понимании общественный порядок в широком смысле включает и правопорядок, и общественный порядок в узком смысле.
Существуют различные точки зрения относительно понятия общественного порядка.
Так, в середине XX века под общественным порядком понималась совокупность установленных в обществе общественных отношений, охраняемых и регулируемых законами и правилами социалистического общежития, обеспечивающих укрепление и развитие государственного и общественного строя, неприкосновенность личности, сохранность государственного, общественного и личного имущества[4].
В конце XX века, многие исследователи (Н.А. Бондаренко, В.Т. Дзюба[5], А.Ф. Матюнин[6]) стали рассматривать общественный порядок как отвечающую потребностям и интересам всего общества систему общественных отношений, регулируемых действующими социальными нормами, сложившуюся в целях обеспечения неприкосновенности граждан, защиты их прав, охраны народного достояния, обеспечения спокойствия в общественных местах, создания необходимых условий для общения людей в процессе удовлетворения различных жизненных потребностей, для нормальной деятельности государственных и общественных организаций[7].
В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства.
По поводу понятия общественного порядка в узком смысле существуют разные взгляды, что связано с различием в подходах к выбору критериев, позволяющих выделить общественные отношения, образующие в своей совокупности общественный порядок в узком смысле, а также трудностью такого отграничения.
А.Б. Агапов под общественным порядком понимает «урегулированные правом правила поведения граждан в их общении с другими физическими лицами»[8]. М.И. Еропкин в свое время определил общественный порядок как «обусловленную интересами всего советского народа и задачами коммунистического строительства, регулируемую нормами права, морали, правилами социалистического общежития и обычаями систему волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести граждан, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций»[9].
Как видно из приведенных определений, одним из критериев отнесения тех или иных общественных отношений к категории «общественный порядок» выступает место, где эти отношения складываются (общественные места). Такой подход получил развитие в ряде работ.
А.В. Серегин, напротив, считает, что отношения общественного порядка не могут быть отграничены от других только по месту их возникновения и развития, а при таком выделении необходимо прежде всего учитывать их содержание «независимо от места образования».
К отношениям, образующим общественный порядок, А.В. Серегин относит:
1) отношения, обеспечивающие состояние общественного спокойствия, согласованности и ритмичности наиболее значимых процессов и явлений, жизни и деятельности больших коллективов людей;
2) отношения, способствующие поддержанию личного спокойствия граждан и сложившегося распорядка их жизни;
3) отношения, обеспечивающие соблюдение требований общественной нравственности и человеческого достоинства[10].
И.И. Веремеенко в качестве критериев определения общественных отношений, являющихся содержанием общественного порядка, использует место возникновения и развития этих общественных отношений (общественное), их сущность (обеспечение личной и общественной безопасности) и цели их нормативного регулирования (безопасность людей, согласованность и ритмичность общественной жизни, интересы людей в общении друг с другом)[11].
Анализ имеющихся точек зрения на понятие «общественный порядок» позволяет сделать вывод о том, что в различные периоды времени определения понятия «общественный порядок» в научной юридической литературе страдали рядом недостатков, главным из которых было то, что в данное понятие вкладывался чрезмерно обширный круг общественных отношений.
При видимых различиях авторы вышеприведенных определений сошлись во мнении, что регулирование отношений, составляющих содержание общественного порядка, направлено на обеспечение общественного спокойствия, защиту жизни и здоровья, уважение чести и достоинства людей. Состояние «общественного и личного спокойствия граждан» обеспечивается в том числе охраной их жизни, здоровья, чести, нормальной работой предприятий, учреждений и организаций, соблюдением сложившихся правил общения людей друг с другом[12].
Следовательно, можно сделать вывод, что общественный порядок, по мнению ученых, – это порядок, существующий в данном обществе, вся система определяющих его общественных отношений, включающих в себя интересы личности, общественное спокойствие, общественную безопасность, здоровье населения и общественную нравственность, а также другие социальные блага. Кроме того, общественный порядок является системой традиционных отношений, сложившихся в процессе общественного развития и отражающих культурные, национальные особенности взаимоотношений между людьми, обеспечивающие их нормальное существование[13].
Исходя из изложенного, наиболее предпочтительной позицией представляется та, согласно которой общественный порядок представляет собой урегулированные нормами права и морали общественные отношения, в своей совокупности, обеспечивающие общественное спокойствие соблюдение общепринятых норм поведения, норм общественной нравственности, защиту чести и достоинства граждан.
Общественный порядок характеризуется материальным, волевым и правовым содержанием (элементами).
Материальное содержание. Под этим элементом содержания общественного порядка понимаются реально существующие общественные отношения. Материальной основой общественного порядка являются: экономический строй общества; политический строй государственной власти; вид демократии; система общественных отношений и потребность в их упорядочении; реальные потребности и интересы членов общества.
Волевое содержание. Общественный порядок имеет волевое содержание. Поведение участников общественных отношений – волевое. При этом воля выступает в виде психической реакции человека (воля индивидуума) и общественной воли (воли социальных групп, классов, государства).
Правовое содержание. Установленные государством правовые нормы определяют должное поведение людей в сфере общественного порядка. Правомерное поведение субъектов общественного порядка, реализация норм права в отношениях, складывающихся в сфере общественного порядка, и составляют его юридическое содержание[14].
С учетом целей правового регулирования отношений в сфере общественного порядка правовые нормы могут быть сведены в следующие группы: нормы, определяющие правовой статус граждан в рассматриваемой сфере; нормы, определяющие компетенцию государственных органов и их должностных лиц в сфере общественного порядка; нормы, регулирующие деятельность общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка.
Нормы, определяющие правовой статус граждан в сфере общественного порядка составляют наиболее многочисленную группу. Они устанавливают права, обязанности и ответственность граждан в данной сфере.
Права граждан в сфере общественного порядка не могут рассматриваться вне их связи с обязанностями в данной сфере. Единство прав и обязанностей в цивилизованном обществе основывается на сочетании интересов общества и личности. Известно, что жить в обществе и быть свободным от общества нельзя. Граждане обязаны соблюдать установленный нормами права и иными социальными нормами общественный порядок, правила поведения в общественных местах.
Важную регулирующую функцию выполняют нормы права, устанавливающие гарантии прав граждан в сфере общественного порядка. К числу таких норм относятся нормы, закрепляющие принцип законности в деятельности органов и должностных лиц вообще и в применении мер воздействия за нарушение общественного порядка в частности; нормы, предоставляющие право на обжалование действий органов и должностных лиц; нормы, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц за незаконные действия, и др.
Нормы, определяющие компетенцию государственных органов и их должностных лиц в сфере общественного порядка. Эту группу составляют нормы, которые устанавливают задачи, функции, обязанности, права и ответственность органов и должностных лиц по охране общественного порядка, определяют формы и методы их деятельности. Совершенствование компетенции органов и должностных лиц, точное и четкое определение задач, обязанностей и прав, а также ответственности каждого органа (должностного лица) в сфере общественного порядка способствуют дальнейшему укреплению законности, улучшению работы органов, охраняющих общественный порядок[15].
Нормы, регулирующие деятельность общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, содержатся в законодательных и иных актах, устанавливающих основные обязанности и права общественных формирований. Задачи и функции, порядок образования и организации работы, обязанности и права, формы и методы работы, организация взаимодействия общественных формирований с государственными органами и др. определяются положениями о соответствующих общественных формированиях.
Большое значение в обеспечении общественного порядка играет полиция. Основные направления деятельности полиции закрепляются в ст. 2. Федерального закона Российской Федерации от 07.02.2011 г. №3-ФЗ «О полиции»:
1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;
2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;
4) розыск лиц;
5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
6) обеспечение правопорядка в общественных местах;
7) обеспечение безопасности дорожного движения;
8) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;
9) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;
11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;
12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.
По решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности[16].
Между общественным порядком и общественной безопасностью существует глубокая взаимосвязь. Укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности. Так, обеспечение должного общественного порядка при проведении каких-либо массовых мероприятий (спортивных игр, народных гуляний, митингов, демонстраций, шествий и т.п.) одновременно является и обеспечением общественной безопасности, поскольку служит целям предотвращения наступления опасности для жизни и здоровья людей или их имущества. Вместе с тем соблюдение правил и требований общественной безопасности (скажем, правил дорожного движения, правил пользования спортивными сооружениями во время проведения соревнований и т.п.) является важным условием поддержания надлежащего общественного порядка.
Однако, несмотря на тесную взаимосвязь, рассматриваемые сферы не тождественны. Они объединяют различные группы общественных отношений, регулируемые нормами и правилами. В связи с этим законодательство об административных правонарушениях устанавливает дифференцированную ответственность за правонарушения в сфере общественного порядка и в сфере общественной безопасности.
Подводя итог, отметим, что на путях формирования демократического правового государства расширяется законодательное регулирование общественных отношений в сфере общественного порядка. Многие нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере охраны общественного порядка, устарели и уже не могут служить эффективным регулятором нынешней ситуации в России. Определение понятия общественного порядка имеет практическое значение в работе органов прокуратуры, судов, органов внутренних дел, а также общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, может служить эффективным средством предупреждения и пресечения конкретных преступлений и административных правонарушений, которые посягают на общественные отношения, складывающиеся в этой сфере. Обострение криминогенной обстановки, терроризм и техногенные аварии и многие другие причины говорят о том, что нужно по-новому взглянуть на проблемы, связанные с охраной общественного порядка в России. Можно согласиться с точкой зрения многих правоведов, считающих острой необходимостью принятие отдельного федерального закона «Об охране общественного порядка и общественной безопасности в России», и чем раньше это будет сделано, тем лучше.
Вопросы для самоконтроля:
1. Какие общественные отношения являются предметом изучения учебного курса «Административная деятельность полиции»?
2. Какие определения общественного порядка Вы знаете?
3. Назовите основные элементы общественного порядка.
4. Как соотносятся понятия «общественный порядок» и «общественная безопасность»?
