Глава 1. Предмет административного права

Как и любая отрасль права, административное право имеет свой предмет - тот круг общественных отношений, который регламентирован нормами данной отрасли. Характерная особенность административного права в том, что оно, по сути, в той или иной степени участвует в регулировании всего комплекса отношений в современном обществе. Традиционным в определении предмета административного права как отрасли является то, что оно как совокупность правовых норм регулирует общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Несомненно, административное право - это право государства, необходимое условие его существования и функционирования. Однако, на наш взгляд, было бы принципиально неверным отождествлять административное право исключительно с государством. Это в не меньшей степени и право индивидуума, личности, гражданина. Административно-правовые нормы по своей природе направлены на оптимизацию общественных процессов, вытеснение многочисленных негативных явлений, объективно возникающих в них.

Административное право - это и право на жизнь и защиту, и право на обжалование, и право на то, чтобы быть услышанным государством и обществом. Существенная часть норм данного права призвана обеспечить функционирование человека и общества в сложных системах, во взаимодействии с техническими достижениями прогресса. Многие административно-правовые нормы буквально "написаны кровью" и направлены на то, чтобы не допустить трагических повторений. Таковы всем известные Правила дорожного движения, правила эксплуатации многих видов техники, требования к функционированию некоторых отраслей экономики. И наконец, именно административное право приводит в действие механизм государственного принуждения, обеспечивает государственную монополию силы. Мы далеки от рассуждений о недопустимости государственного насилия: российская действительность последних десятилетий слишком богата на примеры того, кто принимает у государства выброшенные средства принуждения, какими методами и какими "понятиями" решаются вопросы, которые в обществе должны решаться государством.

Поэтому, говоря о предмете административного права как отрасли, мы намеренно выделим следующие группы общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли:

отношения в системе "государство - общество - человек". Для этих отношений в большинстве случаев характерно обязательное участие государства в лице его органов, прежде всего исполнительной власти, и должностных лиц. Во многих случаях эти отношения возникают по инициативе государства, например при привлечении лица к административной ответственности;

отношения в системе не только государственной власти, прежде всего исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей единой государственной власти;

спорным является вопрос о возможности административно-правовых отношений между гражданами. Традиционным считается, что возникновение подобных отношений невозможно по определению, что для них обязательным условием является наличие специального субъекта (органа или должностного лица исполнительной власти). Однако есть позиция, с которой мы солидарны: возникновение таких отношений между гражданами возможно, например, в случае, когда один гражданин требует от другого прекратить нарушение общественного порядка;

наконец, особую группу отношений, урегулированных административным правом, составляют отношения, условно говоря, благочиния, обеспечения соблюдения общественного порядка и безопасности. Эти отношения имеют специфику, и, на наш взгляд, было бы некорректно "растворять" их в системе общих отношений в сфере исполнительной власти.

Как и любая отрасль права, административное право выполняет регулирующую и охранительную функции. При этом особенностью регулирующей функции административного права является то, что оно является необходимым условием реального, подчеркнем это слово, существования иных отраслей права, создает своего рода инфраструктуру, в которой реализуются их нормы. Можно сколько угодно декларировать исключительность и важность положений конституционного и гражданского права, однако без системы, при которой декларативные положения названных отраслей станут претворяться в жизнь, и конституционные положения, и гражданско-правовые нормы останутся набором красивых деклараций.

В том случае, если, например, гражданин, намеренный продать свою квартиру, вынужден тратить дни в очередях и месяцы в ожидании документов, он вряд ли оценит все возможности, предоставленные ему гражданским оборотом. Если для реализации конституционного права на свободу передвижения гражданин должен обивать пороги государственных инстанций, ему будет сложно объяснить прямое действие норм Конституции РФ (принята в результате всенародного голосования 12 декабря 1993 г.) А кроме того, без государственного принуждения в случаях угрозы общественным отношениям все отрасли права оказываются беспомощными. Поэтому, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, административное право создает условия для того, чтобы общественные отношения не постигла энтропия. Отметим, что в этом административное право тесно связано с уголовным, с той лишь разницей, что административное право наказаниями призвано предотвращать ущерб общественным отношениям, который может перерасти в уголовные деяния. Яркий пример - установление административной ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения: карая нарушителей Правил дорожного движения, административное право должно предотвращать еще более опасные последствия, например гибель и увечья людей, за которые следует уже уголовная ответственность. Эта особенность административного права позволяет ряду исследователей обоснованно называть его "смягченным уголовным правом". По сути, не будет преувеличением сказать, что административное право одновременно выполняет функции строителя и полицейского, призванного воплотить красивые замыслы иных отраслей права в реальность и защитить созданное от всяких посягательств.

Материал, изложенный в данном пособии, не претендует на исчерпывающую полноту сведений об административном праве как отрасли. Во многом это обусловлено субъективными взглядами и интересами авторов. Вместе с тем они надеются на то, что предложенный на суд читателей материал в какой-то степени будет стимулировать их интерес к административному праву, причем не только как к отрасли, но и как к науке и учебной дисциплине. К огромному сожалению, на российском административном праве лежит печать общественного нигилизма, отождествления нечистоплотных чиновников с государством, но которое, однако, представляет собой уникальную, самоорганизующуюся систему, живой механизм, живущий в том числе и по законам административного права. Еще одной его особенностью является то, что оно, более чем иные отрасли, "живое", созвучное духу времени. Если основные концептуальные положения гражданского, уголовного да и конституционного права формировались веками и лишь модернизируются в той или иной степени, то административное право живет и развивается вместе с обществом и государством.

В заключение отметим, что современная российская действительность характеризуется удивительным сочетанием административного произвола и безграничной свободы - по сути, вольницы в худшем значении этого слова. Многие ограничения, характерные для тех обществ, которые мы любим именовать цивилизованными и которые во многом притягательны для российского обывателя, кажутся для нас дикими. С одной стороны, опять же можно привести пример с Правилами дорожного движения, нарушение которых в российских условиях становится чем-то вроде национального вида спорта. С другой - во многих сферах существует избыточное регулирование, во многом необходимое только самим регулировщикам.

Административное право - это право общества, переходящего от дикого средневековья, от жизни по "понятиям", как бы они ни именовались, к жизни по закону и справедливости. Неслучайно, само понятие "правовое государство" определено немецкими учеными, занимавшимися разработкой полицейского права - предшественника современного административного права. Поэтому мы будем исходить из того, что оно является одним из необходимых условий существования общества, претендующего на цивилизованность.