Новый институционализм' о механизме политических преобразований

Устойчивый экономический рост и относительную результативность ряда политических преобразований в развитых и демократических странах Запада политологи объясняют с различными причинами в зависимости от позиций исследователя. Представители довольно влиятельного в современной социальной науке 'нового' институционализма объясняют успехи западных демократических государств прежде всего наличием эффективных политических институтов, адекватно воспроизводящих свои базовые функции и гибко адаптирующихся к меняющимся социальным обстоятельствам.

Американский ученый Д. Норт, определяя институты как систему формальных правил, неформальных норм и их реализующих механизмов общения людей, ставит вопрос о причинах выбора различных направлений институциональных изменений, начиная с XVI века, со стороны двух ведущих для того времени держав - Испании и Англии. Вначале наблюдается сходство социальных проблем и политических структур в этих странах: королевская власть и бюрократия, а рядом с ней возникают законодательно-представительные органы: парламент и кортесы, у которых при этом формируются различные 'правила игры'. В Великобритании XVII века, при Тюдорах, между короной, парламентом и купцами была достигнута трехсторонняя договоренность, по которой парламент расширял свои права в обмен на введение новых налогов.

В Испании в это же время политические изменения проходят иным путем: закрываются каналы выражения интересов и выдвижения проблем, ограничиваются средства представительства различных групп населения и тем самым нейтрализуются механизмы саморегуляции социального общения. 'На языке нашей модели институционального развития, - делает вывод Д. Норт, - это означает, что в противостоянии между короной и кортесами верх брала корона, что соответственно означало постепенный упадок кортесов. Управленческая структура превратилась в громоздкий и сложный бюрократический аппарат, и короне приходилось предпринимать бесконечные попытки сохранить контроль над своими, разбросанными по всему миру агентами'²².

Нечто подобное в становлении механизмов поддержания стабильности и институциональных изменений происходило и в других странах Европы, причем эти противоположности и различия встречались даже на территории одной страны. Достаточно фундаментальный сравнительный анализ трансформации политических институтов Севера и Юга Италии был проведен Р. Патнэмом на базе эмпирического исследования двадцатилетней деятельности региональных правительств, с момента их создания в 1970 году и по конец 80-х гг. Р. Патнэм приходит к выводу о существовании двух основных типов коллективной деятельности и институционального общения, которые вели к тому, что стартовавшие в 1970 году одновременно во всех областях Италии реформы региональных правительств дали совершенно различные результаты; от экономического роста и эффективного механизма управления в Ломбардии, Венето и Эмилии-Романье до стагнации в экономике и крайней коррупции в политической жизни в Калабрии, Пуглии и на Сицилии.

В основе этого различия лежат две системы правил политического общения, складывавшиеся десятилетиями и даже столетиями: на Севере - 'горизонтальная' гражданская солидарность и взаимное доверие, а на Юге Италии - 'вертикальный' негражданский клиентелизм и взаимная изоляция. Это и позволило Северу Италии гораздо более эффективно проводить институциональные преобразования и экономические реформы, чем отсталым регионам Юга. 'По меньшей мере десять столетий Север и юр Италии использовали различные подходы к дилеммам коллективного действия,- пишет Р. Патнэм.- На Севере нормы взаимности и структуры гражданской вовлеченности воплотились в 'общества башни", гильдии, общества взаимопомощи, кооперативы, профсоюзы, спортивные клубы и даже библиотечные кружки. Эти горизонтальные гражданские узы позволили достичь более высоких в сравнении с Югом показателей экономической и институциональной деятельности"²³. В этом и заложено основание для обеспечения стабильного институционального и устойчивого экономического развития. Остановимся подробнее на анализе самого понятия 'устойчивое развитие' (Sustainable development).

Концепция 'устойчивого развития'

В самом общем смысле слова 'развитие' означает вид изменений объектов, имеющий определенное направление, необратимый и закономерный характер²⁴. В последние годы в политологии и социологии значительное распространение приобрела концепция устойчивого развития. Какой же смысл вкладывается в понятие 'устойчивое развитие' демократического государства? К странам устойчивого политического развития, как отмечено выше, относят прежде всего западные демократии Европы, Северной Америки, Австралии и т. д.

'Демократия является устойчивой,- подчеркивает профессор Нью-Йоркского университета А. Пржеворски, - когда институциональная структура способствует достижению таких нормативно должных и политически ожидаемых результатов, к примеру, как предотвращение самочинного насилия, обеспечение физической безопасности, равенства или справедливости, и при этом политические институты, в свою очередь, адекватно преодолевали кризисы в тех случаях, когда подобные цели не были еще полностью реализованы'²⁵. Демократические изменения нельзя считать лишь прямым продуктом воздействия социально-экономических и социокультурных факторов, поскольку многое зависит именно от политико-институциональных структур, норм и процедур, дающих возможность разрешать конфликты и преодолевать кризисы даже в неблагоприятных для развития демократии условиях (депрессия, война, сепаратистские и этнические волнения и т. д.).

Демократическое развитие становится устойчивым только тогда, когда складывается институциональная структура, с одной стороны, достаточно гибкая и адаптивная для разрешения социальных конфликтов, но в то же время достаточно сильная и ригидная для того, чтобы противостоять их эскалации. При этом, добавляет Адам Пржеворски, для поддержания устойчивого развития необходимо, чтобы все основные политические силы предпочитали плюралистическую институциональную систему для выражения своих интересов и ценностных ориентации, что даст возможность достигать относительного согласия, необходимого для разработки и осуществления правительством стратегии реформ, таким образом, в процессе политических преобразований в развитых капиталистических странах существенную роль играет выработка адекватной государственной стратегии, снижающей порог стихийности и неопределенности социальных изменений.

В качестве примеров можно привести социально-экономические изменения, политические инновации и реформы, проводившиеся в двух англосаксонских государствах Старого (Великобритания) и Нового (США) Света. В первом из них в 80-е гг. консервативное правительство М. Тэтчер столкнулось с кризисной ситуацией, вызванной технологической перестройкой производства, повлекшей за собой в середине десятилетия массовую безработицу в 3,2 млн. чел. (более 12 % рабочей силы страны). Радикально перестроив систему социального обеспечения, правительство тори к началу 90-х постепенно добивается перелома в структурных реформах, сохраняет целый ряд социальных стабилизаторов и затрачивает на это немалые ресурсы. Расходы на общественные нужды при правлении кабинета М. Тэтчер в иные годы превышали 50% ВИН страны, в то время как их максимум при лейбористах составлял только 4б%26. Несмотря на дестабилизирующие факторы, сопутствовавшие жесткой экономической стратегии тори, политическая система Великобритании (маятник двухпартийной системы и т, д.) к началу 90-х годов выдержала социальные преобразования и структурную перестройку хозяйства страны. В то же время политическая трансформация в 'самой стабильной стране' несомненно активно развертывается, свидетельством чему является создание автономных парламентов в Шотландии и Уэльсе в конце 1990-х гг. после прихода к власти лейбористского правительства Т. Блэра, предложившего курс на определенную децентрализацию ряда институтов власти.

Рассмотрим теперь другой 'эталонный' вариант обеспечения политической устойчивости - более чем двухсотлетний опыт одновременного поддержания стабильности и проведения институциональных реформ в США. В этой стране инициатива проведения тех или иных политико-административных изменений попеременно исходила в основном либо от Конгресса, либо от Президента. Характерно, что в Соединенных Штатах существовала давняя традиция введения 'сверху' институционализированным путем тех или иных политических изменений посредством административно-правовых реформ, принятия в законодательном порядке актов, устанавливающих новые 'правила игры', причем, эта традиция действовала даже в периоды кризисов, войн или депрессий. Важными стабилизационными механизмами в американской политической динамике выступают, во-первых, системы разделения властей, 'сдержек и противовесов' по 'горизонтали' (между Президентом, Конгрессом и Верховным Судом США), во-вторых, относительная децентрализация и четкое разграничение властных полномочий по 'вертикали' (между федеральными органами, штатов - региональными и местными структурами), в-третьих, 'маятниковая', биполярная система перегруппировки двух основных политических партий (демократов и республиканцев) и, в четвертых, определенный гражданский контроль и давление 'снизу' посредством использования выборов, самоуправления, СМИ, общественных организаций и движений и т. д.

'Отцы-основатели' США (А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и др.) еще в конце XVIII века пытались разработать своего рода 'золотое сечение', или формулу, содержащую оптимальную пропорцию между устойчивостью и изменчивостью в государственной политике. В известном смысле им удалось сформулировать общие принципы подобного 'оптимума', позволившие Соединенным Штатам долгие десятилетия поддерживать устойчивый характер политического развития. Дж. Мэдисон подчеркивает в 'Федералисте', что государственая власть, с одной стороны, должна постоянно реагировать и адаптироваться к меняющимся требованиям народа, и получая у него полномочия, и находясь от него в зависимости. Но с другой стороны, продолжает 'отец-основатель', 'устойчивость в управлении нуждается в том, чтобы кормило подолгу держали одни и те же руки. Частые выборы приведут к частой смене выбираемых, а частая смена выбираемых - к частой перемене мер, меж тем, чтобы правительство обрело силу, оно должно пользоваться властью и, более того, осуществлять ее посредством одной пары рук'27. Члены Сената, избираемые на б лет, также были призваны нейтрализовать те или иные слишком быстрые действия и радикальные инновации исполнительной власти, осуществляемые под прямым давлением народа.

Двухсотлетняя традиция политического развития США характеризуется в основном устойчивостью и стабильностью. Несомненно, нельзя забывать что американская социально-политическая динамика знакома и с затяжными кризисами (депрессия конца 1920 - начала 1930-х гг., приведшая к 'новому курсу' Ф. Рузвельта), и с острыми конфликтами (гражданский протест молодежи в 1960-е гг., связанный с войной во Вьетнаме), и с институциональными баталиями ('Уотергейтское дело', закончившееся отставкой Президента Р. Никсона в начале 1970-х гг.). И в то же время за всю историю Соединенных Штатов лишь один раз, в период Гражданской войны, была поставлена под серьезное сомнение устойчивость институциональной системы и политического режима. Итак, к числу условий, объясняющих устойчивость политического развития своей страны, американские политологи чаще всего относят следующие: экономическое благополучие и обилие материальных ресурсов; устойчивое социальное положение многочисленного 'среднего класса'; невысокий уровень политического участия и относительная умеренность социальных требований населения; децентрализация системы государственных и общественных институтов; открытость каналов гражданского давления и протеста для артикуляции индивидуальных и социальных интересов; особенность ценностей и традиций американской политической культуры и ее адаптивных механизмов, связанных с нормами права и морали; 'маятниковая' двухпартийная система, профсоюзы и другие объединения, способствующие выражению групповых требований; символическое и реальное реагирование конгрессменов на требования избирателей; эффективный аппарат госуправления и т.д.²⁸