Правовая основа разрешительной системы состоит из многих юридических актов разной юридической силы. Ведущая роль здесь принадлежит принятому в сентябре 1998 г. Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности»*. Без преувеличения его можно считать основами законодательства о разрешительной системе. Но только в отношении предпринимательской деятельности. Кроме того, этот закон не распространяется на внешнеэкономическую, таможенную, природоохранную деятельность, а также отношения, возникающие в связи с использованием интеллектуальной собственности, и ряд других видов разрешаемой деятельности.
В соответствии с Законом лицензирование производится в отношении таких видов деятельности, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами...».
Из ст. 2, 5 указанного Закона можно сделать вывод, что лицензируемые виды деятельности определяются федеральными законами. Президент России и Правительство вправе определять работы и услуги в рамках названных законом видов лицензионной деятельности, утверждать положения и определять порядок лицензирования конкретных видов деятельности.
Вопросы лицензирования разных видов деятельности регулируются законами «Об образовании», «О безопасности дорожного движения», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «Об оружии», «О частной детективной и охранной деятельности», Таможенным кодексом, Воздушным кодексом и многими другими законами и подзаконными федеральными актами.
В субъектах Федерации было принято много законов и подзаконных актов о лицензировании. Их продолжают принимать и после вступления в силу Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Очевидно, что возникло противоречие между федеральными актами и актами субъектов Федерации по этому вопросу.
Статья 5 Закона о лицензировании устанавливает, что Президент РФ и Правительство относят полномочия «на осуществление лицензирования конкретных видов деятельности к компетенции федеральных органов государственной власти».
* СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4857.
Из текста Закона о лицензировании очевидно, что центральные и иные органы федеральных ведомств не вправе регулировать порядок лицензирования. В настоящее время порядок лицензирования многих видов деятельности регулируется общими актами центральных органов тех ведомств, которые и осуществляют лицензирование. Поэтому в таких положениях (инструкциях) очень четко отражен ведомственный интерес, но не столь четко определены формы защиты прав соискателей лицензий.
Реализация Закона о лицензировании требует замены ведомственных нормативных актов правительственными. Хочется надеяться, что это не займет много времени.
Очевидно, что включение любой деятельности в орбиту разрешительной системы означает ограничение свободы осуществлять ее. Поэтому это должно делаться только на основании федерального закона. Отрадно, что закон все более и более становится правовой основой разрешительной системы, ограничивая подзаконное правотворчество в этом важном деле. Поскольку уже десятки федеральных законов определяют виды лицензируемой деятельности, полезно было бы иметь единый федеральный реестр лицензированных видов деятельности, содержание которого было бы доступно каждому интересующемуся этим вопросом лицу.
В КоАП РСФСР есть статьи об ответственности работников торговли за продажу огнестрельного гладкоствольного оружия гражданам, не имеющим разрешения ОВД, за управление транспортными средствами лицами, не имеющими права управления. К сожалению, пока нет общей федеральной нормы, устанавливающей административную ответственность за незаконное занятие лицензируемой деятельностью, а также за нарушение лицензионных условий.
В ст. 171 УК РФ говорится об ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения, когда оно обязательно, или с нарушением условий лицензирования, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. Крупным в ст. 171 признается доход, сумма которого превышает двести минимальных размеров оплаты труда.
Общие нормы об административной ответственности за нарушение лицензионных правил имеются в законах субъектов Федерации. Так, Кодекс Свердловской области об административной ответственности закрепляет ответственность за осуществление деятельности без лицензии или специального разрешения, когда их получение в соответствии с законами является обязательным (ст. 136), и за осуществление деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, специальным разрешением (ст. 137).
