Такое право закреплено ст. 33 Конституции России: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». В этой статье Конституции речь идет о важнейшем элементе демократически организованного общества. Обращения граждан к субъектам власти – главное средство реализации, защиты прав. С другой стороны, они позволяют укрепить законность, повысить эффективность работы органов власти, исправить их ошибки. Обращения можно рассматривать и как форму обратной связи, по каналам которой руководители получают информацию о положении дел на местах, об отношении граждан к деятельности властных субъектов.
К сожалению, редакцию ст. 33 Конституции трудно признать удачной. Уже первые ее слова: «Граждане Российской Федерации имеют право...» вызывают вопрос, признается ли такое право за иностранцами и апатридами. В ст. 22, 23, 30 и др. говорится: «Каждый имеет право...». Такая формулировка представляется более удачной. В Законе города Москвы от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан» сказано более точно: «Граждане – жители Москвы, иные граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства, законно находящиеся на территории города, вправе...». Хотя и здесь возникает вопрос, к кому относятся слова «законно находящиеся на территории города» и нужны ли они вообще.
В ст. 33 Конституции говорится об обращениях в государственные и муниципальные органы. Лаконичность такой формулировки стала причиной одного правового казуса. 25 декабря 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об обращениях граждан». Президент отклонил закон по следующим основаниям *:
*Российская газета. 1998. 3 февр.
«В статьях 1, 2 и последующих статьях Федерального закона «Об обращениях граждан» в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включены общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, что противоречит статье 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, а указанные организации к таковым не относятся. Они не могут наделяться государственными полномочиями, на них также не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому положению»*.
Можно ли из текста ст. 33 Конституции сделать вывод, что обращаться граждане могут только в государственные и муниципальные органы? В ст. 33 такого слова нет.
Прежде всего Конституция регулирует отношения граждан с публичной властью. Возможно, поэтому в ней речь идет об обращениях в органы публичной власти. Но это не является основанием длявывода о том, что нельзя в законе закрепить право граждан обращаться и к администрациям государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур. Известно, что в суд можно обжаловать незаконные действия любых субъектов власти. И правильно в названном выше законе г. Москвы сказано: «Граждане... вправе... обращаться в органы государственной власти города, в органы местного самоуправления... к руководителям предприятий, учреждений и общественных объединений, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов».
Ежегодно в государственные, муниципальные и общественные организации поступают миллионы обращений граждан. Их можно группировать по содержанию (пенсионные, налоговые и т. д.), авторам (индивидуальные, групповые), форме (устные, письменные), адресатам, их можно делить на первичные и повторные и т. д.
12 апреля 1968 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который пока действует в России в редакции Указа от 4 марта 1980 г. Как видно из названия, сейчас в России различаются три вида обращений: предложение, заявление, жалоба.
Принятый 16 декабря 1997 г. Свердловский областной закон «Об обращениях граждан» различает предложения, заявления, жалобы, ходатайства.
В законе использованы такие понятия:
• предложения – обращения граждан, направленные на улучшение деятельности органов и должностных лиц, на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности общества и государства;
• заявления – обращения граждан по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Свердловской области;
• жалобы обращения граждан с требованием восстановления нарушенного действиями (бездействием) и решениями органов либо должностных лиц, другими гражданами их прав, свобод или законных интересов;
• ходатайства – письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод;
• коллективные обращения граждан – обращения двух или более граждан, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях.
Московский закон, кроме того, выделяет петиции – «коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения городского законодательства».
