1. Государственное, муниципальное и общественное управление.
Необходимость управления в обществе является закономерным следствием объективной потребности организовать и согласовать, урегулировать совместную деятельность людей, их отношения друг с другом. Различается социальное (государственное, общественное и семейное), техническое (управление механизмами, техническими и другими процессами), биологическое (управление процессами в живых организмах) управление. Социальное управление направленно на обеспечение упорядоченности и согласованности в действиях людей и их объединений, с целью решить поставленные задачи. Управленческий потенциал страны является по существу, во-первых, важнейшим ресурсом; во-вторых, организационным условием реализации других ресурсов. Господствующая в государстве система общественных отношений, формы собственности, объективно определяют роль в становлении и развитии исторически обусловленных видов социального управления. Еще в начале XX столетия А.И.Елистратов отмечал, что «тяжесть государственной власти в большей или меньшей мере переносится на население» (Административное право. Лекции. М., 1911, с.35).
Государственное управление – это целенаправленное повседневное и непрерывное организационное воздействие государства и его институтов на сферы жизнедеятельности государства, общества и личности. В широком смысле слова государственное управление (управление делами государства) осуществляют все органы государства, и оно реализуется посредством всех ветвей власти, форм (видов) деятельности органов государственной власти. Современный уровень развития общественных отношений в России предполагает совершенствование и повышение уровня государственного управления. Следует четко разграничивать философию управления производством и управление бизнесом. В узком смысле государственное управление представляет функционирование органов исполнительной власти, органов государственного управления. Оно обеспечивается исполнительной властью. Административно-управленческая деятельность на предприятиях (государственных), объединениях, учреждениях и организациях. Государственное управление характеризуется диапазоном и глубиной воздействия на общественные отношения, властно-организующие взаимосвязь субъекта и объекта управления, а также целями и задачами, которые должны объективно отражать требования прогрессивного, устойчивого и дальнейшего развития страны. В процессе управления используются разнообразные и дорогостоящие производственные, финансовые, организационные, информационные, интеллектуальные ресурсы. Современное управление возрождает надежды и идеалы благополучия населения, благоустройства социального государства в сочетании с новой основой саморегуляции. Управлять – значит предвидеть, а поэтому – оно сложная наука и самое сложное и весьма трудоемкое искусство. Система и структура управления как целостного организационно-правового феномена характеризуется: целями, задачами, функциями, методом воздействия (объем исполнительно-распорядительной деятельности), конкретным набором составных частей, находящихся в определенном соподчинении, режимом внешних связей (субординация, координация, договорные отношения и соглашения), правовым обеспечением (механизмом административно-правового регулирования, внутренней структуры, взаимосвязями, предметами ведения, полномочиями органов управления, кадровым составом, информационным обеспечением, процедурой принятия и исполнения решений, соподчинение правовых актов). В конечном счете, это непосредственное, повседневное и непрерывное организующее и регулирующее воздействие органов исполнительной власти направленное на обеспечение жизнедеятельности личности, общества и государства, упорядочивание, организация или преобразование общественных отношений, опирающиеся на властное начало. Основными признаками государственного управления можно назвать: осуществление специальными органами (должностными лицами), исполнительно-распорядительный характер, организационно-властное начало, законность, использование государственно-властного механизма, контролирующая, охранительная, внутриорганизационная, нормотворческая деятельность. Черты государственного управления: подзаконность, подконтрольность, властность, исполнительность, распорядительность, материальные и финансовые ресурсы, методы убеждения, поощрения и административного принуждения.
Цели и задачи управления отвечают на вопрос, «что делать?», а функции – «как делать?». Цели как метод следует понимать как «мысленное предвосхищение результатов деятельности и пути по достижению с помощью определенных средств» (См.: Иллюстрированный энциклопедический словарь. М., 1998, с.622). Что касается термина «функции», то он происходит от латинского «functio» и переводится – исполнение, деятельность и употребляется в значениях: обязанности, круг деятельности (см.: Словарь иностранных слов. М., 1964, с.703). Субъекты управления представляют собой коллектив, структурно-организованную социальную общность, выполняющую функции руководства и воздействия на объект управления с целью решения задач, достижения целей стоящих перед ним. Субъекты государственного управления представляют собой часть государственного аппарата, под которым понимается система органов, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. Аппарат является важным составным элементом любого государства, с его помощью осуществляется управление государственными, и отчасти, общественными делами (см.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Т. 1, М., 1998, с. 180).
2. Государственное управление как институт административного права может изучаться, исследоваться с различных аспектов: политического, экономического, социального, исторического, демографического, организационного, социологического, информационного, этического, эстетического, конфессионного, юридического, идеологического и других.
Теоретико-методологический и праксеологический интерес к этой многоаспектной проблеме определяется тем, что государственное управление, исполнительно-распорядительная, административная деятельность, будучи действенным способом реализации социальных задач, нуждается в модернизации, обновлении, приведении его содержания, форм, метолов в соответствие с потребностями развития производительных сил, качественного обновления образа жизни, быта населения, расширения демократии, самоуправления народных масс. Система управления призвана своевременно реагировать на те изменения, которые имеются в объекте управления, отражать тенденции развития гражданского общества, своевременно устранять конфликты, имеющиеся недостатки, предвидеть возможные противоречия и направления их устранения. Следует обратить внимание на то, что чем шире масштаб и глубина преобразований, тем труднее решение проблем, нахождение оптимальных путей преобразований, тем выше издержки ошибок. Как представляется, первоочередными задачами управления являются: устранение столь чувствительной разницы между бедностью и богатством различных слоев общества; укрепление безопасности страны; обуздание произвола; развитие депрессивных регионов, оздоровление госаппарата, качественное улучшение его работы; борьба с преступностью, административными деликтами; укрепление государственной дисциплины и законности.
Важно повысить авторитет административной власти (власть административных органов по выполнению действий в отношении какого-либо объекта деятельности). Она ничего общего не должна иметь с администрированием (администрирование в переносном смысле означает «управлять чем-то бюрократически, формально, не входя в сущность дела». См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989, с. 26).
3. Взаимосвязь и системность факторов воздействующих на управление, прогноз, программы, концепции, планирование и вероятность в управлении. Управление как функция собственника. Управление как необходимое условие стабилизации и консолидации в обществе. Разграничение управления, руководства и регулирования. Обеспечение управления в условиях устойчивого развития общества. Границы и объем государственного управления. Стратегия и тактика, искусство управления в современный период.
4. Функции управления: информационное обеспечение (прогноз, предвидение изменений, факторов влияющих на управление, моделирование); планирование (стратегическое, перспективное, текущее); организация (формирование системы управления, ее звеньев и структуры, упорядочение взаимоотношений в управленческих коллективах, определение прав и обязанностей должностных лиц и специалистов, согласование); распорядительство (изучение, рассмотрение, направление); руководство (установление режима и правил деятельности); координация; контроль и учет; регулирование – установление общеобязательных правил, требований, процедур функционирования объектов управления, а также субъектов управления с целью обеспечения эффективной, продуктивной, рациональной исполнительно-распорядительной деятельности, укрепление общественного порядка, безопасности, реального участия граждан в народнохозяйственной и социальной жизни страны, соблюдение прав и свобод граждан. Сильное демократическое государство – правовое государство, принимающее необходимые законы и создающее надлежащие формы и способы защиты этих законов.
Следует иметь в виду, что возможно и бюрократическое управление тогда, когда управление осуществляется такими делами, которые невозможно контролировать при помощи экономических способов и расчетов.
5. Принципы государственного управления (фундаментальные идеи, основные определяющие начала как выражение наиболее обобщенных устоев оптимального построения и функционирования системы госуправления; принципы облекаются в правовую форму). Различаются социально-правовые (объективность; научность; федерализм; демократизм, участие населения в управлении; гласность; разделение властей; публичность; концентрация и деконцентрация функций; правовая упорядоченность; конкретность и эффективность; законность) и организационно-правовые (отраслевой, территориальный, функциональный, линейный, двойного подчинения). Претворение в практику принципа соответствия теории и реальности.
6. Исполнительная власть и государственное управление (регулирование). Управление в социальных и экономических системах (административно-правовой аспект). Основы административно-правовой организации управления административно-политической сферой.
Тема 6
