Понятие административного спора

В российском правоведении административный спор как разновидность правового конфликта еще не стал предметом глубоких теоретических исследований.
Одна из причин неудовлетворительной разработанности в отечественной литературе проблемы административно-правового спора связана с отрицанием возможности его существования в советском праве. С середины 20-х гг. ХХ в. в официальной печати его начинают трактовать не иначе как состояние распри между гражданином и государством, невозможное и недопустимое в советском обществе. Лишь в послевоенный период, когда административную юстицию постепенно перестают рассматривать как буржуазный институт, чуждый советскому строю, и происходит ослабление идеологического ригоризма, полемика о возможности административного спора разгорается вновь.
К 70-м гг. в ходе длительной дискуссии утверждается мнение, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Этот спор свидетельствует о предположительном или действительном нарушении административными органами субъективных прав граждан или о создании иных помех их осуществлению. Он возбуждается в целях устранения этих помех и защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органов управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административный орган в лице своего представителя вправе доказывать обоснованность своих действий и неосновательность требований гражданина.
Проверка законности действий административных органов осуществляется судом путем рассмотрения и разрешения споров о праве между гражданами и административными органами, которые выступают как стороны с противоположными юридическими интересами. Таким образом, суд сталкивается при рассмотрении этих споров с двумя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. В силу этого суд обязан в полном объеме определить, чья позиция по делу - административного органа или гражданина - соответствует закону. В задачу суда, следовательно, входит объективное исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим оценка правомерности действий сторон. Разрешение административного спора - это способ судебной проверки законности и обоснованности решений административных органов и должностных лиц.
Возникая из отношений неравного, нетождественного положения сторон, административный спор как охранительное правоотношение разворачивается между равноправными субъектами, ибо в этом случае отсутствует властное управляющее воздействие. Во-первых, в административном споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, что предоставлены другой стороне - гражданину, т.е. права и обязанности, выражающиеся в формулировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений. Во-вторых, правовое равенство гражданина и органа исполнительной власти как субъектов административного спора имеет теоретическое и нормативно-правовое основания. Концептуальными установками правового государства в его основу закладывается равенство власти, гражданина и общества, их правовое равенство перед законом и судом. При этом государство предстает как субъект права, обладающий особыми властными полномочиями, которые ограничены правами других субъектов. В случае неправомерного использования этих полномочий, вызывающего нарушение субъективных прав, между ними возможен спор о праве административном (публичном).
Правовое равенство сторон в административном споре, так же как и их неравенство в регулятивном административном правоотношении, имеет нормативно-правовое основание. Если законодатель полагает необходимым поставить участников административных отношений в такое положение, когда ни одна из сторон не может своей властью ликвидировать спорность субъективных прав, их конфликт приобретает качество правового спора. В этом плане споры о праве не могут быть ни вертикальными, ни горизонтальными, ибо это всегда конфликты равноправных сторон. Иное дело, что субъекты административного спора неравны фактически: с одной стороны, орган исполнительной власти или должностное лицо, в распоряжении которых находятся значительные информационные, людские и другие потестарные ресурсы, а с другой - гражданин, такими ресурсами не обладающий. Именно это обстоятельство должно в первую очередь предопределять специфику правовых процедур разрешения административного спора.
Для обозначения данной категории споров ныне используются различные термины: административно-правовой спор, спор о праве административном, административный спор, управленческий спор, споры в сфере управления (ст. 22 АПК 1992 г.) и т.д. В контексте действующего ГПК РФ под такими спорами следует понимать споры, возникающие из публично-правовых отношений. В предмет судебного разбирательства по этим делам включаются не только спорные административно-правовые, но и иные публично-правовые отношения (налоговые, таможенные, конституционно-правовые и т.д.).
В теоретическом плане понимание административно-правового спора в значительной мере определяется используемыми для его интерпретации методологическими подходами. Выделяются, прежде всего, формальный и материальный подходы.
К сторонникам формального подхода относят обычно Г.Еллинека, понимавшего под административными спорами такие, которые рассматриваются в административных судах. Формальная интерпретация имеет место и тогда, когда для определения понятия административного спора в качестве критерия берется особая процедура, в соответствии с которой решаются споры. Такой формальный критерий оказывается явно недостаточным, особенно в случаях, когда административные суды отсутствуют и разрешение конфликтных ситуаций в сфере государственного управления отнесено к компетенции общего суда. Приверженцы материально-правового подхода (Ориу, Дюги, С.Попович и др.) при определении административного спора исходят либо из особенностей его субъектного состава как особого правоотношения ("субъектный" подход), либо из характера материально-правовых отношений, являющихся его предметом ("предметный" подход). С точки зрения субъектной интерпретации, в качестве административного должен рассматриваться спор, в котором орган управления выступает стороной, действия которой оспариваются, либо возбуждающей спор. Однако в этом случае оказывается, что административный спор возникает и тогда, когда органы управления реализуют нормы гражданского права.

• Предметный подход опирается на две основных предпосылки:
• на различие между частным и публичным правом;
• на то, что органы государственного управления применяют в основном публичное, прежде всего административное право.

Согласно этому подходу административный спор отсутствует, если органами исполнительной власти применяется частное право, и может существовать даже тогда, когда акт принят не органом государственного управления, а иной организацией, но этим актом применяются нормы административного права, вследствие чего спор приобретает административно-правовой характер. Отсюда делается вывод, что спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий существо спора, является вопросом административного права².

• Административно-правовой спор можно интерпретировать как юридический конфликт, характеризующийся следующими чертами:
• возникает из конфликтных регулятивных правоотношений, имеющих властную или договорную природу (при нарушении административно-правовых договоров);
• имеет своим источником противоречие, вызванное действительным или предполагаемым неправомерным поведением одной из сторон;
• выражается в разногласиях сторон по поводу административных прав и обязанностей или/и законности административных актов;
• инициируется юридически значимым заявлением, предусмотренным соответствующими нормами права и оформляющим правовое притязание;
• имеет в качестве легальной основы право на обжалование неправомерных действий, включающее три правомочия:
• право на защиту субъективных прав от какого-либо незаконного посягательства или ущемления;
• право требовать от государства, его органов соблюдать и охранять гарантированные законом права, свободы, интересы,
• право прибегнуть к принудительной силе государства для защиты прав и законных интересов от неправомерных действий (и решений) субъектов административного правоотношения;
• осуществляется в рамках определенных правовых процедур;
• разрешается компетентным юрисдикционным органом путем признания незаконным нормативного или индивидуального правового акта и восстановления нарушенного права.

Таким образом, административный спор - это разногласия, возникающие между участниками управленческих правоотношений в связи с нарушением, применением или толкованием норм административного права. Эти разногласия выражаются в расхождении, несходстве правовых позиций участников управленческого правоотношения по поводу их административных прав и обязанностей или/и законности правоприменительного либо нормативного административного акта. Эти разногласия связаны с тем, что административными действиями или решениями нарушены или предположительно нарушены субъективные права и обязанности частных лиц, либо с тем, что на них незаконно возложена какая-либо юридическая обязанность, либо они незаконно привлечены к какой-либо юридической ответственности.

Содержание и виды административных споров

Содержание административного спора включает три основных элемента: стороны (субъекты), предмет и основания.
Одной из сторон в административном споре всегда выступает носитель государственной публичной власти (орган, должностное лицо). Между ним и частным лицом регулятивные административно-правовые отношения складываются на основе власти и подчинения. Сторонами могут выступать и два государственных органа, например, в спорах по вопросам компетенции.
Предметом административного спора являются субъективные права и обязанности, относительно которых в связи с принятым административным актом возникли разногласия, а также вопрос о законности самого административного акта. Кроме того, в предмет административного спора могут входить вопросы о нарушении административным актом законных интересов.
Основание административного спора - это фактическая сторона правового конфликта, которая обозначает различные по своему правовому действию обстоятельства спорной ситуации.

• Факты основания можно условно подразделить на три группы:
• 1) факты правовой характеристики спорных отношений между субъектами, свидетельствующие о юридическом характере спора;
• 2) факты легитимации, определяющие стороны как участников конкретного административного спора;
• 3) факты правопрепятствования, правонарушения, создающие "помехи" реализации прав и законных интересов граждан и нормальному функционированию объективного правопорядка.

В основании спора можно выделить две основные группы нарушений административным органом обязанности издавать правомерные акты.
Во-первых, это правонарушения, связанные с ущемлением прав и законных интересов граждан.

• К ним можно отнести:
• прямое нарушение административными актами прав и законных интересов граждан, охрана которых гарантируется законом;
• сужение (умаление) прав и законных интересов граждан при их конкретизации в нормативных и индивидуальных актах по сравнению с объемом, предоставленным законом;
• отказ в предоставлении или ненадлежащее предоставление административных средств правовой охраны субъективного права под предлогом отсутствия правовой регламентации его реализации или защиты и т.д.

Во-вторых, группа правонарушений, которые связаны с нарушением норм, устанавливающих компетенцию административных органов, формы, процедуры и цели административной деятельности.

• К этой группе можно отнести правонарушения, выражающиеся:
• в несоответствии принятых актов нормам действующего законодательства;
• в принятии этих актов неполномочным органом, т.е. вне уровня предоставленной компетенции или за пределами предмета ведения;
• нарушение процедуры принятия акта;
• несоответствие актов цели закона и т.д.

Административные споры могут быть классифицированы по различным критериям. В основу классификации может быть положен критерий их принадлежности к определенным сферам административной деятельности. В этом случае можно выделить споры налоговые, финансовые, таможенные, пенсионные и т.д.
Административные споры можно подразделить на имущественные (например налоговые) и неимущественные (избирательные споры). В зависимости от сущности, причин возникновения возможна классификация этих споров на споры о праве, связанные с реализацией и применением норм административного права и споры о факте (например, установление юридических фактов, касающихся публично-правового статуса гражданина или организации). Важное значение имеет деление административных споров на споры в связи с сомнением в правомерности односторонних административных актов и споры, возникающие из административных договоров. В зависимости от участников административные споры можно подразделить на споры между частными лицами и административными органами и споры, где сторонами являются государственные и муниципальные органы. Исходя из предмета спора их можно классифицировать на: а) споры о правах - предметом являются нарушенные индивидуальными правовыми актами администрации субъективные права граждан и организаций; б) споры о праве - предметом являются нормативно-правовые акты органов публичной администрации. Эти споры называются также "спорами о норме".