Социальное управление и его виды

Социальное управление - один из наиболее сложных видов общего управления. Любая общественно-экономическая формация, являясь совокупностью органически взаимосвязанных элементов и процессов, есть целостная система, в рамках которой осуществляется управление, свойственное обществу на любой ступени его развития.

На различных этапах развития человечества меняются тип, методы и формы управления, его цели, но неизменной остается необходимость управления всеми важнейшими сторонами общественной жизни. Управление - особая функция, возникающая из самой природы общественного процесса труда.

Общество, как и производство, нуждается в том упорядочении, ради которого управление осуществляется. Совокупное выpажение общественных связей не может само по себе автоматически обеспечить необходимое взаимодействие между составными элементами общества как целостной системы, бесперебойность осуществления всех задач, достижение поставленных ценен. Отсюда и возникает объективная необходимость в управлении, которое по своему основному содержанию сводится к упорядочению общественных отношений, регулированию различных сторон и проявлений общественной жизни, объединению усилий людей, налаживанию совместной работы.

Социальное управление, являясь условием нормального функционирования общества и одним из атрибутов общественной жизни, обладает определенными признаками:

• есть только там, где имеет место совместная деятельность людей;

• это упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованный характер;

• в качестве основного объекта воздействия подразумевает поведение людей и их взаимоотношения;

• осуществляется на началах подчинения участников совместной деятельности единой управляющей воле, из чего вытекает властность социального управления, которая означает, что субъект управления формирует и реализует господствующую волю, а объект подчиняется ей. Следовательно, власть—специфическое средство, обеспечивающее подчинение воли управляемых воле управляющих;

• нуждается в особом механизме реализации, который представляют субъекты управления (определенные группы людей, организационно оформленные в виде соответствующих органов управления (общественных или государственных), выполняющих определенные функции).

В социальном управлении, как и в управлении в других сферах, следует различать субъект управления, объект управления, содержание управления (цели, задачи, функции), управляющий цикл (стадии процесса управления).

Субъектами социального управления являются как отдельные лица (управляющие), так и организованные коллективы людей.

Объектом управления является поведение людей.

Цели и задачи социального управления могут быть различными, а функции подлежат систематизации.

Общие функции социального управления:

• сбор и обработка (анализ) социальной информации;

• прогнозирование - предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основании полученных данных и достижений науки;

• планирование - определение направлений, целей, задач и результатов управленческой деятельности, а также способов и средств их достижения;

• организация - формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение их прав и обязанностей, порядка взаимоотношений, структуры и штатов органов, подбор и расстановка кадров и т.д.;

• регулирование - корректировка повседневной деятельности объектов, оперативное внесение изменений и дополнений в установленные задачи, устранение условий и ситуаций, нарушающих нормальный ход процесса управления;

• координация - обеспечение согласованности действий всех объектов управления, увязка их функционирования для достижения целей управления;

• контроль - постоянное наблюдение (надзор) за упорядоченностью управляемой системы, ее состоянием, соответствием заданным программам;

• законность - обеспечение единообразного подхода к соблюдению законов всеми участниками управленческого процесса;

• безопасность - обеспечение безопасности (территориальной, экологической, информационной, энергетической, продовольственной и т.д.) на управляемой территории.

Процесс управления носит циклический характер, осуществляется в определенной последовательности и проходит ряд стадий, основные из которых:

• анализ социальной информации;

• выработка и принятие управленческого решения;

• подбор и расстановка его исполнителей;

• организация исполнения управленческого решения;

• контроль за исполнением решения и подведение итогов.

Субъект управления, объект управления, их взаимосвязи и функции составляют систему социального управления. Управление обществом есть управление людьми. В этом смысле оно является условием нормального функционирования общества, одним из атрибутов общественной жизни. Во всех случаях, когда управление рассматривается в качестве общественно необходимой социальной категории, его объектами являются поведение людей, их действия, поступки. В общественных связях, подвергаемых управляющему воздействию, активно проявляют себя моля, сознание человека. В силу этого объектом социального управления является волевое поведение людей. Таким образом, волевой характер социально-управленческих отношений определяется тем, что их участниками являются люди, обладающие нолей и сознанием. Указанные отношения проходят через сознание людей; являясь прямым результатом воли и сознания человека, они подвержены воздействию с их стороны.

Итак, социальное управление представляет собой организованную, общественно значимую деятельность людей (воздействие одних людей на других) с целью обеспечения согласованности и упорядоченности социально значимых процессов (совместных действий людей, их коллективов) для достижения поставленных задач (устойчивого развития социальных систем).

Следует иметь в виду, что система социального управления состоит из ряда четко выраженных подсистем. Это дает основание для постановки вопроса о видах социального управления. В современной научной литературе он решается неодинаково. На наш взгляд, главный критерий, руководствуясь которым можно принципиально решать вопрос о видах социального управления, это субъект управления, ибо именно он реализует функции управления в различных сферах общественной жизни применительно к тем или иным объектам. Также можно выделить государственное и общественное управление.

Виды управления различаются не только по субъектам, но и по методам управления. При этом если говорить, например, о государственном управлении, то оно будет политическим по своей сути, характеру.

Каждый из видов социального управления может быть разделен на ряд подвидов в зависимости от объектов, характера, направленности и т.д. Например, государственное управление в широком смысле слова осуществляется органами государства и некоторыми негосударственными субъектами по поручению государства.

1.3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ

Государственное управление - особый вид социального управления. Ему присущи все общие признаки и черты, свойственные социальному управлению. Вместе с тем государственное управление имеет и свои основные черты и особенности. Государственно-правовой характер управления проявляется в том, что, во-первых, в процессе его реализуются задачи, функции и интересы государства; во-вторых, функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми государством; в-третьих, эти субъекты действуют по поручению государства; в-четвертых, они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера; в-пятых, они действуют в рамках, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права; в-шестых, все ведущие варианты управленческих систем опосредуются правом.

Подход к пониманию управления в масштабе общества различный даже по объему. Дело в том, что от имени государства действуют практически все государственные органы, а не только те, которые именуются органами государственного управления. Вместе с тем функции управления в масштабе всего общества в самом широком их понимании связываются с организацией всех сторон общественной жизни. При такой постановке вопроса деятельность органов государственной власти, суда, прокуратуры в совокупности составляет управление государством.

Государственное управление в широком смысле слова можно характеризовать как всю деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения.

В то же время имеется ряд факторов, которые не дают основания считать подобную характеристику управления универсальной.

В частности, нельзя игнорировать то обстоятельство, что в государственно-правовой практике прочно укоренилось и получило закрепление иное, более узкое понятие, а именно «государственное управление» в собственном смысле слова. Оно не может быть отождествлено с понятием «управление государством».

Анализ соответствующих правовых норм не позволяет ставить

знак равенства между деятельностью органов законодательной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления - с другой.

Государственное управление (в широком смысле) - управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной).

Государственное управление (в узком смысле) - подзаконная, юридически властная, организующая деятельность особой группы субъектов (органов, должностных лиц), состоящая и практическом исполнении задач и функций государства в процессе руководства экономической, административно-политической и социально-культурной областями.

Государственное управление базируется на основных положениях-принципах. Принципы государственного управления -основополагающие начала, наиболее общие идеи, отражающие его сущность. В научной юридической литературе принципы государственного управления делятся на две группы:

• общие (социально-политические): приоритет прав личности, демократизм, объективность, научность, конкретность, оперативность, гласность, эффективность;

• организационные: отраслевой, линейный, территориальный, функциональный, двойного подчинения, сочетания единоначалия и коллегиальности.

В действующем законодательстве в специальном и самостоятельном смыслах употребляются различные термины, имеющие единую основу: «государственное управление», «органы государственного управления», «отрасли государственного управления» и т.д. Данная терминология имеет строго целевое назначение: распространяется не на все органы государства, а лишь на специально образуемые в качестве органов государственного управления. Функции государства реализуют все государственные

органы. Все они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда, в основе которого лежат различия в формах и методах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности. Для каждого из них характерны специфическое назначение, особый субъект - государственный орган; особые методы деятельности (способы осуществления функций государства).

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие виды государственной деятельности:

• осуществление законодательной деятельности;

• государственное управление;

• правосудие;

• контроль и надзор.

Теория разделения властей вытекает из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создаст угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Государственные органы - это ветви единого «дерева», требующие разделения властных функций между ними. Поэтому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты, ее выражающие. Таким образом, исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями.

Все ветви государственной власти закреплены конституционно, имеют специфическое место в общем механизме государственного воздействия на общественные отношения.

Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфичные именно для них юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций.

Несмотря на то, что конкретная роль органов государственного управления различна, имеются четкие основания для того, Чтобы привести их к единому знаменателю - определению основного назначения осуществляемой ими деятельности, имеющей исполнительный и распорядительный характер. Суть такого назначения заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти.

Исполнение - основной признак государственного управления как самостоятельной деятельности. Только применительно к этим органам Конституция подчеркивает, что они действуют па основе и во исполнение законов, а местные органы, кроме того, - на основании решений местных Советов.

Однако данного общего признака еще недостаточно для того, чтобы понять сущность государственного управления в узком смысле слова. Практически органы суда и прокуратуры руководствуются в своей деятельности требованиями законов и тоже реализуют их. Суды, например, вынося обвинительный приговор, выполняют тем самым требование уголовного закона. Однако судебные органы осуществляют сравнительно узкую деятельность юрисдикционного (правоохранительного) характера, причем протекающую в строгих процессуальных рамках. Органы суда не действуют на основании текущих предписаний других государственных органов, что характерно для органов управления. Судьи независимы и подчиняются только закону. Наконец, ни органы суда, ни органы прокуратуры не имеют в своем подчинении объектов хозяйственного или социально-культурного назначения, не осуществляют руководство их деятельностью.

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность, являющаяся его основным назначением и составляющая важную сторону его содержания, органически связана с осуществлением непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. И это руководство сопровождается подчинением органам государственного управления соответствующих предприятий, учреждений и организаций.

Таким образом, аппарат управления - категория вполне самостоятельная. Осуществляемая аппаратом управления государственная деятельность хотя и укладывается в рамки широкого понимания государственного управления, но имеет свои особенности структурного, функционального и юридического характера.