Поступление на государственную службу

В основе поступления на государственную службу лежит принцип равенства всех перед законом (ст. 22 Конституции). В полном соответствии с этой конституционной нормой статья 39 Конституции провозглашает принцип равного доступа граждан к любым должностям в государственных органах Республики Беларусь в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Вместе с тем, из этого правила есть исключения, которые не противоречат ему, а наоборот, подтверждают его значимость, поскольку государственная служба строится и на других связанных с ним принципах. Устанавливаемые ограничения для занятия должностей государственной службы связаны с предъявлением особых, повышенных, требований к ней. Таким образом, один из основных принципов, применяемых при формировании государственной службы — привлечение на нее наиболее достойных. Главными критериями отбора являются деловые, профессиональные и моральные качества претендентов.

Поступление на государственную службу сопряжено с наличием правовых оснований, соблюдением определенных условий,

требований и организационно-правовых способов замещения должностей.

Условия поступления на государственную службу — это те фактические обстоятельства, с наличием которых законодательство связывает возникновение государственно-служебных отношений, а у гражданина возникает право на занятие конкретной должности. В законодательстве условия закрепляются как требования. Условия делятся на объективные, предъявляемые к любым должностям и не зависящие от особенностей конкретной должности или личности: наличие предприятия (учреждения, организации), структурной единицы и должности, наличие вакансии по должности, соблюдение иных общих требований законодательства при поступлении на должность; субъективные — связанные с особенностями поступления в отдельные сферы деятельности государства, конкретные должности или выдвигаемые конкретным претендентом на занятие должности или нанимателем. Субъективные условия делятся на общие и специальные.

Субъективные общие условия устанавливаются для всех лиц, поступающих на службу в особые сферы деятельности государства или на особые должности (руководители, специалисты и т.д.). Эти условия определяются правовыми актами с учетом:

1) особенностей правового статуса государственного органа (орган представительной, исполнительной, судебной ветви власти);

2) особенностей сфер и отраслей, к которым органы относятся (органы МВД, таможни, прокуратуры, образования, медицины, торговли);

3) особенностей должности, на которую принимается лицо в зависимости от их категорий (видов) (руководитель, специалист, технический исполнитель).

Для служащих государственного аппарата субъективные общие условия установлены в статьях 7, 9 и 15 Закона, а также Положением «О порядке и условиях заключения контрактов со служащими государственного аппарата»¹. Эти условия прямо не закреплены в указанных правовых нормах, а следуют из их анализа. Так, статья 7 устанавливает, что право на службу в государствен-

^{^[1]} Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 41; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 9. Ст. 317; № 26—27. Ст. 893; 1998. № 1. Ст. 17; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1.

ном аппарате имеют граждане Республики Беларусь. Таким образом, основное требование для занятия должности служащего государственного аппарата есть наличие гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства могут привлекаться для работы в государственном аппарате в качестве консультантов и экспертов (ч. 2 ст. 7 Закона).

В Статье 9 Закона предусмотрены условия, при наличии которых лица не имеют права занимать должности в государственном аппарате: несоответствие их профессиональной подготовки квалификационным требованиям, ограничение дееспособности лица либо признание его недееспособным по решению суда, запрет суда на занятие должности в государственном аппарате, наличие заболевания, препятствующего выполнению служебных обязанностей, наличие судимости, состояние в близком родстве или свойстве с лицами, с которыми кандидат на государственную службу будет состоять в отношениях непосредственной подчиненности (подконтрольности) в случае поступления на государственную службу. Данные условия (требования) сформулированы с использованием метода «от противного».

Для лиц, замещающих должности в государственном аппарате путем назначения, условием поступления является заключение контракта (ч. 2 ст. 15 Закона). Однако согласно пункту 5 Положения о порядке и условиях заключения контрактов со служащими государственного аппарата контракты не могут заключаться с лицами, не представившими декларацию о доходах и имуществе или указавшими в ней неполные (недостоверные) сведения, или не подписавшими письменных обязательств по выполнению мер по предупреждению коррупции, предусмотренных статьей 8 Закона «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией»¹. Таким образом, в отношении этой категории государственных служащих законодательством предусмотрено два дополнительных объективных специальных условия.

В законодательстве о службе в государственном аппарате не содержится статьи или правового акта, в котором был бы дан четкий перечень требований (условий) для лиц, претендующих на занятие должности служащего государственного аппарата. Они зафиксированы в разных правовых актах и при их изложении используются различные способы законодательной техники и ме-

¹ Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 1997. № 24. Ст. 460.

тоды изложения. Выявлять их необходимо путем анализа многих правовых норм.

Особые условия установлены законодательством для занятия должностей в органах внутренних дел, финансовых расследований, таможенных органах, суда, прокуратуры и др. Они регламентируются 'специальным законодательством. Особенности поступления на службу в качестве судьи закрепляются в Законе «О судоустройстве и статусе судей», в качестве прокурорского работника — в Положении о прохождении службы в органах прокуратуры, в качестве сотрудника милиции — в Законе «О милиции» и т.д.

К кандидатам на должность судьи согласно статье 62 Закона «О судоустройстве и статусе судей»¹ предъявляются следующие требования:

1. наличие гражданства Республики Беларусь;

2. достижение возраста 25 лет;

3. наличие высшего юридического образования (за исключением судей судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда Республики Беларусь, которые могут иметь как высшее юридическое, так и высшее техническое или естественнонаучное образование);

4. не совершение порочащих его поступков;

5. наличие стажа работы по юридической специальности не менее двух лет или прохождение в установленном порядке стажировки на протяжении двух лет и сдача при этом квалификационного экзамена. Требования к кандидату на должность судьи, касающиеся стажа работы по юридической специальности или прохождения стажировки и сдачи квалификационного экзамена, не распространяются на судей судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда Республики Беларусь, которые имеют высшее техническое или естественнонаучное образование.

Стаж работы по юридической специальности увеличивается для судей судов областного, Минского городского судов, Белорусского военного суда и Верховного Суда.

^{^[1]} Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. №11. Ст. 120; Собрание Указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1995. №25. Ст. 610; Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 21. Ст.ст. 377, 380; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 28. Ст. 463; № 35. Ст. 514; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 59.

Судьи областного, Минского городского судов, Белорусского военного суда должны иметь стаж работы в качестве судьи не менее трех лет, а судьи Верховного Суда Республики Беларусь — не менее пяти лет. Судьи судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда Республики Беларусь, не имеющие высшего юридического образования, должны иметь стаж работы в области патентоведения не менее трех лет.

Для судей военных судов Республики Беларусь и Военной коллегии Верховного Суда Республики Беларусь устанавливается дополнительное требование. Они назначаются на должность из числа военнослужащих, имеющих воинские звания офицерского состава.

Облегченные условия предъявляются к кандидатам на должности судей по административным делам и исполнительным производствам. Они включают наличие гражданства Республики Беларусь, достижение возраста 23 лет, наличие высшего юридического образования и не совершение порочащих его поступков.

В соответствии со статьей 66 Закона обязательным условием при назначении на должность является принесение присяги.

Имеются особенности при поступлении на государственную службу в органы внутренних дел, которые регламентируются Положением «О прохождении службы в органах внутренних дел Республики Беларусь».

В эти органы принимаются дееспособные граждане Республики Беларусь старше восемнадцати лет, способные по своим личным, моральным, деловым качествам, состоянию здоровья и уровню образования выполнять возложенные на органы внутренних дел обязанности, не совершившие умышленное преступление.

Предъявляются особые требования к возрасту поступающих на службу. На должности рядового и младшего начальствующего состава органов внутренних дел принимаются граждане, как правило, не старше 25 лет, а на должности среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел — не старше 30 лет. На указанные должности могут быть приняты граждане старше соответственно 25 и 30 лет, если к моменту достижения предельного возраста состояния на службе они будут иметь право на пенсию за выслугу лет.

При приеме на службу в органы внутренних дел граждане обязаны представить декларации о доходах и имуществе в отно-

шении себя и членов своей семьи, совместно с ними проживающих и ведущих совместное хозяйство.

Обязательным условием при приеме в органы внутренних дел является проведение специальной проверки в отношении претендента. Если претендент отказался от прохождения специальной проверки или процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственные секреты, то он не может быть принят в эти органы. В случае установления в процессе специальной проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на службу в органы внутренних дел, он информируется о причинах отказа в принятии его на службу.

Кандидаты, впервые поступающие на службу в органы внутренних дел, проходят испытательный срок до одного года, в процессе которого оценивается их пригодность для работы в органах. Также они проходят начальную правовую, физическую, техническую и боевую подготовку. Предварительное испытание не устанавливается для лиц, назначаемых на должности высшего начальствующего состава органов внутренних дел; военнослужащих (кроме военнослужащих срочной службы), лиц рядового и начальствующего состава органов финансовых расследований, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, переведенных для дальнейшего прохождения службы в органы внутренних дел; курсантов и выпускников образовательных учреждений МВД, других образовательных учреждений; лиц, назначаемых на должность по конкурсу; выпускников высших и средних специальных образовательных учреждений, поступающих на службу в органы внутренних дел по распределению. По решению начальника, которому предоставлено право приема на службу в органы внутренних дел, без предварительного испытания могут приниматься офицеры, а также лица среднего, старшего и высшего начальствующего состава, прокурорские работники, уволенные соответственно с военной службы, службы в органах внутренних дел, органах финансовых расследований, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах прокуратуры по собственному желанию, по сокращению численности или штатов, по ограниченному состоянию здоровья и имеющие соответствующую квалификацию по специальностям, предусматриваемым для замещения должностей, на которые они назначаются.

При поступлении на службу в органы внутренних дел приносится присяга.

Для большинства государственных служащих в качестве условия поступления на службу предусмотрена стажировка, назначение которой состоит в изучении стажером специфики работы, приобретении необходимых практических навыков для выполнения обязанностей по должности, углублении профессиональных знаний и умений, ознакомлении с имеющейся практикой в соответствующей сфере деятельности.

Наряду с этим время прохождения стажировки используется для изучения деловых, профессиональных и моральных качеств стажера в целях определения перспектив его дальнейшей работы в данной системе органов или по конкретной должности.

Условия прохождения такого вида стажировки утверждаются специальными нормативными актами. Например, порядок и условия прохождения стажировки в государственной нотариальной конторе устанавливаются Положением «О порядке прохождения стажировки в государственной нотариальной конторе» (Постановление Министерства юстиции Республики Беларусь № 11 от 14 июля 2000 г.¹), а прохождение стажировки молодыми специалистами в органах юстиции — Инструкцией о стажировке молодых специалистов, окончивших высшие учебные заведения, в органах, учреждениях юстиции и судах, утвержденной Министром юстиции 5 апреля 1993 г².

Общие квалификационные требования (условия), при наличии которых возможно замещение должностей руководителей или специалистов государственной службы, за исключением специальных видов государственной службы — в суде, прокуратуре, таможне, Министерстве иностранных дел, закрепляются в Квалификационном справочнике должностей государственных служащих. К примеру, согласно справочнику основные квалификационные характеристики по должности главного специалиста органов государственного управления включают требования по наличию высшего профильного (по специальности) образования либо, при наличии непрофильного — прохождению переподготовки, а также наличие стажа работы по специальности на производстве или в органах государственного управления не менее 6 лет.

В каждом конкретном случае занятия той или иной должности устанавливаются субъективные специальные условия. Их соблю-

¹ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №75.

² Архив Министерства юстиции.

дение важно для конкретного лица, зависит от него или от нанимателя. Они закрепляются в индивидуальных правовых актах (приказах, контрактах). К ним относятся подача личного заявления кандидатом на должность, установление испытательного срока, стажировки, если она не является обязательной, обязательное распределение молодого специалиста, особые условия труда (режим труда и отдыха, отличная от общей заработная плата и т.п.).

При наличии правовых оснований и соблюдении всех условий происходит занятие должности, что сопряжено с актом ее замещения, имеющим юридическое значение. Замещение должностей может происходить различными путями.

Самым простым способом замещения должности государственного служащего является зачисление (прием) на нее. Этот способ применяется в отношении всех лиц, деятельность которых не связана с применением государственно-властных полномочий, т.е. зачисление возможно на все виды государственной службы. Таким способом замещаются должности служащих государственных предприятий, учреждений (врачи, учителя, инженеры и т.п.), а также должности технического персонала аппарата государственного управления.

Для замещения должностей в государственном аппарате используются такие организационно-правовые способы, как назначение, утверждение, избрание (выборы или конкурс). Для замещения должностей служащих государственного аппарата могут быть использованы любые из перечисленных способов. Они закреплены в статье 15 Закона «Об основах службы в государственном аппарате».

Назначение осуществляется на те должности, занятие которых требует организационной работы, издания актов распорядительного или юридически властного характера. В порядке назначения осуществляется замещение большинства должностей в государственном аппарате. Акт назначения также неоднороден. Существует несколько его видов. Чаще всего назначение происходит органом государственного управления или его должностным лицом самостоятельно. Однако замещение некоторых должностей, включенных в Кадровые реестры Правительства Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома, возможно только с использованием процедуры предварительного согласования, представления или сочетания того и другого.

Например, по согласованию с Президентом Республики Беларусь происходит назначение председателем Минского гориспол-

кома своих заместителей и членов (Решение Мингорисполкома № 12 от 18 января 1996 г. «О создании кадрового реестра городского исполнительного комитета»¹).

Кандидатуры на должности руководящих работников и специалистов Аппарата Совета Министров Республики Беларусь — заместители руководителей структурных подразделений Аппарата Совета Министров, члены коллегии министерств, заместители руководителей структурных подразделений с правами юридического лица министерств и государственных комитетов назначаются постановлением либо распоряжением Совета Министров по представлению руководителя Аппарата Совета Министров (постановление Совета Министров Республики Беларусь № 1869 от 27 декабря 2001 г. «Об утверждении перечня должностей руководящих работников республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных правительству Республики Беларусь, включаемых в кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь, и порядка назначения (утверждения освобождения) и согласования назначения (освобождения) на должности, включенные в кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь»²).

Руководители управлений, отделов и других подразделений Минского горисполкома назначаются на должности по представлению заместителей председателя, управляющего делами исполкома и по согласованию с соответствующими министерствами (Решение Мингорисполкома № 12 от 18 января 1996 г. «О создании кадрового реестра городского исполнительного комитета»).

Существует разновидность назначения, которая осуществляется в отношении должностей отдельных служащих государственного аппарата, занятых руководящей работой в органе государственного управления или его структурном подразделении и занятие которой возможно только после представления кандидатуры на должность другим органом (должностным лицом). Такая разновидность назначения имеет свое название — утверждение. Утверждение обязательно требуется при назначении на должности председателей исполнительных комитетов всех уровней. Согласно Закону «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», положениям «О председателе районного, городского исполнительного комитета» (утв. Указом Президента

¹ Архив Мингорисполкома.

² Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 4.

Республики Беларусь № 105 от 18 марта 1996 г.) и «О председателе областного Минского городского исполнительного комитета» (утв. Указом Президента Республики Беларусь № 476 от 20 ноября 1995 г.) назначение на должности председателей исполкомов возможно только после утверждения представленных кандидатур на сессии соответствующего Совета депутатов¹.

Замещение должностей в государственных органах возможно в порядке избрания. Избрание на должности в государственных органах может осуществляться путем проведения выборов или конкурса. Особенностью этого вида замещения должностей является определенный период нахождения на ней, т.е. избрание осуществляется на определенный срок.

Несмотря на то, что такой способ замещения должностей, как выборы, предусмотрен в Законе «Об основах службы в государственном аппарате», он не получил широкого применения на практике. В настоящее время выборы применяются лишь при избрании на должность Президента.

Конкурс — наиболее распространенный способ замещения должностей. Он проводится с целью привлечения высокопрофессионального кадрового состава на работу в органы государственного управления и по правилам делового соперничества, обеспечивающего равные возможности для всех претендентов. В порядке конкурса замещаются только вакантные должности. Для обсуждения кандидатур, претендующих на должность, создается конкурсная комиссия, которая из числа претендентов выбирает наиболее достойного. Обсуждение кандидатур в комиссии — гласное. Выносится решение на основе голосования (тайного или открытого). По итогам проведенного конкурса выносится решение органа или его должностного о зачислении на должность. По конкурсу могут замещаться должности во всех государственных органах, в том числе государственном аппарате, органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, государственного контроля и др.

Условия, порядок организации и проведения конкурса в государственном аппарате регламентируется Типовым положением

^{^[1]} См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 8; № 100; 2001. № 50; Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 14. Ст. 347; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1; Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь, 1995. № 33. Ст. 804; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1.

«О конкурсе на замещение должностей в государственном аппарате Республики Беларусь», утвержденным Постановлением Министерства труда Республики Беларусь от 25 февраля 1994 г. №30'. В каждом органе государственного управления приказом руководителя может быть утверждено свое положение о порядке проведения конкурса на замещение должностей в нем.

По формам участия претендентов в конкурсе различают конкурс претендентов (непосредственное деловое соперничество конкурентов) и конкурс документов, поданных ими. Они могут быть совмещены.

По виду лиц, имеющих право принимать участие в конкурсе, он может быть открытый и закрытый. В открытом конкурсе могут принимать участие все желающие, а в закрытом — только работники органа, проводящего конкурс.